电竞酒店接待未成年人公益诉讼检察履职的作为与困境突破

苏明月 吴雅琪

一、问题的提出

加强未成年人保护工作， 促进未成年人健康成长，是贯彻落实党中央、国务院决策部署并回应社会关切的重要举措， 是各级政府管理部门肩负的重要职责。[1]近期，电竞酒店的爆发式增长导致其侵害未成年人合法权益的问题愈发突出， 引起党和国家高度重视， 相关国家机关第一时间采取相应措施治理电竞酒店。 2022 年5 月12 日，江苏省宿迁市中级人民法院开庭审理宿迁市人民检察院诉电竞酒店接待未成年人民事公益诉讼案， 这是全国首例电竞酒店民事公益诉讼案件。 2023 年2 月25 日，最高人民检察院发布电竞酒店治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例， 为各级司法机关提供了办案指引。 2023年3 月17 日，文化和旅游部、公安部、国务院未成年人保护工作领导小组办公室发布《文化和旅游部 公安部 国务院未成年人保护工作领导小组办公室关于加强电竞酒店未成年人保护工作的通知 （征求意见稿）》，面向社会公开征集电竞酒店治理意见。 2023年8 月3 日，文化和旅游部会同公安部联合发布《文化和旅游部、公安部关于加强电竞酒店管理中未成年人保护工作的通知》（以下简称《通知》），对电竞酒店管理中加强未成年人保护工作提出了具体要求。

电竞酒店是指通过设置电竞房向消费者提供电子竞技娱乐服务的新型住宿业态，包括所有客房均为电竞房的专业电竞酒店和利用部分客房开设电竞区域的非专业电竞酒店。[2]2003 年11 月18 日，国家体育总局正式批准将电子竞技运动列为中国第99 个体育项目，自此电子竞技开始规模化发展，也为电竞酒店带来了商机。 随着新冠疫情的爆发，网吧、KTV 等娱乐场所纷纷关停， 但酒店是社会的刚需，因此，一部分电竞产业在疫情防控期间开始向电竞酒店转型， 自此电竞酒店进入快速发展阶段。 据同程旅行发布的《中国电竞酒店市场研究报告（2021 年）》，到2023 年全国电竞酒店存量预计将突破 2 万家。[3]

电竞酒店是“网吧”与“酒店”跨界的衍生品，在体验上实现了“1+1＞2”的效果。 一方面，电竞酒店的电脑配置相较于传统网吧优良、上网环境舒适安全，另一方面其与传统酒店相比，更具有娱乐性和社交性，符合年轻人的消费需求。[4]然而，电竞酒店在满足群众需求、扩大消费的同时，也给未成年人保护工作带来了挑战。[2]首先，电竞酒店存在大量违规接待未成年人、入住登记不完善、一房多人及他人代开等问题。 例如，江苏省宿迁市中级人民法院审理的全国首例电竞酒店接待未成年人民事公益诉讼案中，涉案电竞酒店在不到3 个月的时间里接待未成年人高达387 人次。[5]据浙江省诸暨市人民检察院某检察官透露，其在走访辖区内一家电竞酒店时发现， 原本的4 人间却容纳了12 人 （其中10人为未成年人）， 但登记信息仅为1 名成年人。 其次，电竞酒店存在男女混住、卫生脏乱差、食品安全无法保障等问题。[3]此外，未成年人长期入住电竞酒店，容易滋生违法犯罪行为。 一方面，电竞酒店的高昂费用对于经常出入且无经济来源的未成年人来说是不小的负担，容易引发未成年人为凑足入住款而实施盗窃、诈骗、抢劫等犯罪行为。 另一方面，由于电竞酒店在未成年人保护方面存在较大监管漏洞，很可能成为新的违法犯罪行为滋生地。 入住人员彼此之间容易传染恶习， 可能衍生出团伙盗窃、聚众赌博、贩毒吸毒等违法甚至犯罪行为，而男女混住情况也更容易导致性侵等案件的发生。[3]

针对电竞酒店发展中存在的侵害未成年人权益的风险，《通知》 的出台具有如下几点重要意义：（一）明确电竞酒店的经营性质为“不适宜未成年人活动的场所”，解决了电竞酒店的定性难题；（二）出台电竞酒店具体行业规范如设置禁入标志、履行告知义务、实施网络安全技术措施等，通过制度规范电竞酒店行业的运营与发展；（三）明确建立协同监管机制，规定地方各级文化和旅游行政部门、公安机关应当会同相关部门， 合力对电竞酒店进行监管。 在协同监管的基础上，《通知》强调了要严格文化和旅游市场行政处罚及治安管理行政处罚，确保监管发挥实效。 《通知》的出台将积极推动电竞酒店行业健康有序发展， 从而保护未成年人合法权益，但同时也应看到，《通知》的实际效果的发挥还存在着现实的制约。 实践中，公安机关往往比较忙碌，其集多重职责于一身， 在履行行政监管职责的同时，也承担着侦查的司法职责。 由于精力有限，公安机关在对电竞酒店进行监管时往往是 “无事不管、事后严管”，即采取“回应式”的监管模式[6]，而无法将工作重心放在预防上。 然而，对于合法权益应当被特殊保护、优先保护的少年儿童而言，“回应式”的监管并不能实现对其权益的最佳保护。

与“回应式”监管相对的，是“预防式”监管。 “预防式”监管强调事前监管、事中监管，让监管“跑”在风险前面。 在未成年人保护领域实行 “预防式”监管，契合最有利于未成年人原则，实践中对电竞酒店的监管应当由“回应式”向“预防式”转变。 通过检察机关开展共治式法律监督，与公安机关合作共同治理电竞酒店，有助于“预防式”监管模式的构建。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，但在我国检察权并不只是法律监督权，其还具备司法权属性，即检察权是兼具行政权与司法权双重属性的准司法权。 司法权是一种能动性的权力，检察机关应当主动履行职责，充分发挥司法能动性。 党中央高度重视检察机关在未成年人权益保护中发挥的作用，对新时代检察工作提出新要求。 根据中共中央2023 年6 月15 日发布的 《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》， 检察机关应当积极稳妥推进公益诉讼检察，加大未成年人权益保护领域公益诉讼案件办理力度。 在未成年人保护领域，检察机关不仅要履行好法律监督履职，更要发挥司法能动性，以能动履职促进未成年人综合司法保护。 检察机关参与电竞酒店治理，开展共治式法律监督， 一方面能够弥补公安机关在精力上的不足，另一方面能够监督公安机关积极履职，有助于扭转实践中事后监管的局面，使得“回应式”监管向“预防式”监管转变。[7]至于检察机关以何种方式参与共治式法律监督，因未成年人作为国家发展的后备力量，其利益与国家、社会的利益密切相关，天然具有公共利益的属性，因此存在检察公益诉讼适用空间。 2020 年10 月17 日，第十三届全国人大常委会第二十二次会议修订《未成年人保护法》（以下简称《未保法》），该法第106 条专门增设了未成年人检察公益诉讼条款，赋予检察机关提起未成年人公益诉讼的主体地位。 公益诉讼尤其突出检察权的积极属性。 检察机关在公益诉讼领域能动履职，使一些影响公共秩序和公共福祉的长期未能解决的问题如食品安全隐患、环境污染、道路危险等得到有效解决，让检察机关能动履职的实践价值在一个又一个案件中得以体现。[7]面对电竞酒店大量违规接待未成年人的现象，检察机关对涉案电竞酒店提起公益诉讼， 能够有力保护未成年人权益不受侵害，此外也能够在节省司法成本的同时取得更好的社会效应，起到“办理一案治理一片”的效果。

实践中已有检察机关就电竞酒店的治理积极展开行动。 例如， 山西省太原市小店区人民检察院于2023 年5 月6 日发出全省首份电竞酒店行政公益诉讼检察建议，督促相关部门依法履职，加大对电竞酒店的监管力度，全面维护未成年人合法权益。 再如，被最高检评选为新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例的浙江省诸暨市人民检察院督促履行电竞酒店监管职责的行政公益诉讼一案中， 案涉检察院通过刑事案件发现公益诉讼案件线索， 在调查取证后， 向市文化广电旅游局制发行政公益诉讼诉前检察建议，向市公安局制发社会治理检察建议，建议其依法全面履行监管职责。 在此案中，在监管机关督促电竞酒店实施“住宿+上网”双登记制度、为全市电竞酒店的电脑安装上网登记管理软件的同时，诸暨市人民检察院构建 “电竞酒店新业态监督治理模型”，通过对电竞酒店入住人员登记数据与未成年人违法犯罪数据碰撞， 梳理出经常出入电竞酒店沉迷网络、夜不归宿的罪错未成年人46 名，并进一步对其进行干预[8]，实现从加强对电竞酒店的监管和加大对未成年人的保护干预两方面对电竞酒店违法接待未成年人问题进行治理，取得积极效果。

检察机关开展共治式法律监督能够有效强化对电竞酒店的监管， 加强对未成年人的权益保护。但在实践中，鉴于电竞酒店接待未成年人行为隐蔽性高、未成年人保护公益诉讼立法保障不足、司法机关办案专业化水平不足等现状，检察机关在治理电竞酒店违规接待未成年人时存在着调查取证难、探索公益诉讼积极性不高、办案专业化力量不足等履职困境，如何解决这些困境仍需进一步探讨。

二、电竞酒店违规接待未成年人公益诉讼检察履职的困境

（一）电竞酒店违规接待未成年人通常具有隐蔽性，调查取证困难

电竞酒店违规接待未成年人通常具有隐蔽性，导致检察机关调查取证有难度， 对检察机关履职造成一定阻碍。 一方面，电竞酒店的登记系统不完善，登记工作存在疏漏。 据浙江省金华市婺城区人民检察院未检检察官表示，实践中一些电竞酒店并未安装旅馆住宿上网登记系统，只采取纸质登记的方式[3]，很容易产生丢失、灭失等情况，导致公益诉讼的证据灭失。 还有一些电竞酒店为了最大限度上盈利，甚至允许未成年人入住时不进行登记。 如前文所述，浙江省一家电竞酒店接待12 人入住，却仅登记1 名成年人的信息。[3]另一方面，电竞酒店的经营人员往往会规避公安机关的定期检查，导致未成年人入住不易被发现。 实践中公安机关有权对酒店进行定期检查以督促酒店规范运营，但由于检查具有定期性，电竞酒店经营人员能够提前知道公安机关来店检查的时间。

（二）未检公益诉讼立法保障不足，探索公益诉讼的积极性不高

公益诉讼的概念有广义和狭义之分：狭义的公益诉讼是指检察机关对侵犯国家利益和社会公共利益的行为，督促适格主体提起或者自行提起的诉讼；广义上的公益诉讼除了检察机关提起公益诉讼的行为外还包括诉前程序，即于起诉前制发检察建议的行为。 实践中的公益诉讼多指广义上的公益诉讼。 目前，我国立法并未就未成年人公益诉讼专门做出立法规定。 实践中未成年人检察部门制发诉前检察建议时依据 《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）。 《未成年人保护法》第 106 条虽专门增设了未成年人检察公益诉讼条款，但该条只是笼统赋予检察机关针对侵害未成年人群体权益的事项提起公益诉讼的权力，并未明确规定诸如检察机关可以提起公益诉讼的具体情形、公共利益的判断标准以及提起诉讼的具体程序等事项。 未检检察官在办理电竞酒店公益诉讼案件时， 只能参照《规定》 或传统民事、行政公益诉讼的相关办案规则，不利于实现对未成年人的特殊保护。 例如，《未成年人保护法》第106 条并未明确规定未成年人保护公益诉讼的案件范围，对检察机关办案的指引作用不强，不利于检察机关开展未成年人保护公益诉讼。 再如，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第91 条、第96 条的规定，传统民事公益诉讼中设置诉前公告期，人民检察院在起诉前须作公告，在三十天公告期满，没有其他适格主体提起诉讼且社会公共利益仍然处于受损状态时，才能起诉。 在公告期内，未成年人权益很可能持续受到侵害。

此外，立法保障不足也会导致未检检察官办理未成年人公益诉讼案件的内在驱动力不足。 党中央对未成年人新时代检察工作提出“四大检察”综合履职的新要求，检察机关作为全过程参与未成年人司法保护工作的政法机关，要准确把握新时代未成年人司法保护的新要求，高质效推进未成年人综合履职工作。[9]在党中央的引领下，最高人民检察院于2023 年在《检察机关案件质量主要评价指标》中新增了综合履职适用率的评价指标。 综合履职适用率指标主要体现未成年人检察统一行使刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，实现综合保护的主要职责和特色， 即要求办案人员在一个案件线索中发现其他线索，通过办理一个案件对未成年人的所有权益进行综合保护。[10]综合履职率评价指标的设置能够在一定程度上激发检察官办理公益诉讼案件的动力，但公益诉讼立法保障不足，会在一定程度上导致检察官办理公益诉讼案件的内在驱动力受限， 不利于电竞酒店违规接待未成年人现象的治理。

（三）办案专业化水平不足，专业办案人员数量少

自2018 年最高人民检察院专设未成年人检察职能部门、实现未成年人检察业务集中统一办理后， 各级检察机关将涉及未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼检察案件归口办理，统筹运用多种检察职能，推动完善一体履职、全面保护、统分有序的未检融合履职模式。[11]融合履职能够全方位实现对未成年人权益的保护，但也要求检察官具有较高的办案能力。实践中未检检察官大多是办理刑事案件出身，其他领域的专业知识和经验相对欠缺。 公益诉讼的诉讼程序、取证方式、证据固定形式等规定与民事、刑事、行政诉讼存在较大差别，涉及的知识面也相对广泛，对于未检检察官而言是一个很大的挑战。[12]笔者在调查中了解到，实践中由于未检检察官办理公益诉讼案件的专业能力和经验不足，导致未检部门成立公益诉讼办案小组时，检察官自愿加入的积极性较低，因此检察机关中办理未成年人公益诉讼案件的专案检察官较少。 办案专业化水平不足、专业办案人员数量少，正是我国未成年人保护公益诉讼检察履职的一大困境。

三、电竞酒店违规接待未成年人公益诉讼检察履职的实践路径

（一）拓宽电竞酒店违规接待未成年人公益诉讼取证渠道

公益诉讼证据是提起公益诉讼的关键。 为加强电竞酒店违规接待未成年人的调查取证工作，《通知》从要求电竞酒店实施图像采集技术措施、建立日常巡查制度，明确建立协同监管机制，加强行政部门之间的信息通报、线索移送等工作，以及加强社会监督、鼓励群众举报线索等方面进行了规定。结合诸暨市人民检察院的治理经验，还可以从以下四个方面进一步拓宽电竞酒店违规接待未成年人公益诉讼取证渠道。 第一，建立检察机关与公安机关协同取证机制。 明确双方在调查取证过程中的义务及责任分配，并规定证据收集、移交、固定和保全等规则。 第二，健全完善刑事诉讼流程中公益诉讼线索的发现移送机制。 未检公益诉讼办案检察官应关注未成年人刑事诉讼流程对公益诉讼线索发现的作用，增强刑事诉讼全流程挖掘线索意识。[13]第三，建立电竞酒店“纸质”+“上网”双登记系统。 通过完善登记工作，确保电竞酒店接待未成年人的记录留痕。 第四，建立辖区内不定期检查制度。 如前所述，《通知》中要求建立日常巡查制度，虽然有关机关有权对辖区内电竞酒店实施监督检查，但检查的规律性易导致电竞酒店采取投机措施，因此有必要建立不定期检查制度以避免证据流失。 在检查人员方面，除相关机关工作人员外，检察机关还可以充分调动社会力量，聘任社会工作人员，缓解文化、旅游行政部门及公安机关的工作压力。 例如，江苏省宿迁市聘任40 名乡贤担任公益诉讼观察员， 负责对电竞酒店开展常态巡查观察。[14]第五，建立大数据监督应用模型，通过大数据模型“碰撞”出电竞酒店违规接待未成年人的违法信息。

（二）完善相关法律，明确诉讼程序

完善立法是促进检察机关在治理电竞酒店中更好履行检察职能的保障。 在《意见》的指导下，检察机关不仅要关注食品安全、校园周边交通设施安全等传统未成年人保护领域， 还应向电竞酒店、盲盒、剧本杀等新兴领域展开探索，立法机关应当总结实践中办案机关的经验，出台有关未成年人公益诉讼的专门法律，形成与传统民事公益诉讼、行政公益诉讼相区分的格局。

在实体性法律规定方面，应当注重对未成年人保护公益诉讼中“公益”的研究，明确规定未成年人保护公益诉讼的案件范围及侵犯“公益”的判断标准等。 一方面，未成年人保护公益诉讼的案件范围直接关系到能否有效保障未成年人合法权益。 有观点认为， 未成年人权益关系到国家和民族的利益，天然地具有公共利益的属性，因此对未成年人权益的侵害都可以被认定为侵害“公益”。[15]如此宽泛地界定未成年人保护公益诉讼中的“公益”，在理论上能够最大限度保护未成年人的权益，但也会给检察机关造成较大的办案压力，可能适得其反。 事实上，在未成年人保护公益诉讼尚处于探索阶段时，应当首先将与未成年人权益最紧密相关的事项纳入公益诉讼的受案范围，例如食品安全、校园周边交通安全、电竞酒店违规接待未成年人等等。 另一方面，在未成年人保护公益诉讼中，“公益”是否受到侵害不应当以实害结果为判断标准，而是以具有侵害权益的可能性为标准，实现对未成年人的提前保护。

在程序性法律规定方面，立法应统一明确诉前程序及诉讼程序的规定，并建立“诉后回访”制度。针对诉前程序，未成年人保护公益诉讼立法应当与传统公益诉讼有所区分，实现对未成年人的特殊优先保护。 例如，立法可以考虑适当缩短检察建议制发后行政机关及相关行业的整改期限，确保损害未成年人合法权益的行为尽快得到整改。 再如，检察机关提起未成年人保护公益诉讼时无须严格遵循传统公益诉讼规定的三十天的公告期，在未成年人权益已经遭受一定程度损害时，检察机关可以不公告或提前终止公告期。 此外，要构建“诉后回访”制度。 “诉后回访”制度是确保定期“回头看”的关键，以避免侵害未成年人权益事件反复出现。 开展“回头看”工作有利于促进我国未成年人保护工作的长效和源头治理，目前已成为全国各地检察机关的通行做法， 但尚未上升至制度层面形成刚性规范，有必要构建“诉后回访”制度，提高未成年人保护公益诉讼工作的实效。

（三）创设未检部门与公益诉讼检察部门合力办理未检公益诉讼案件的新机制

针对实践中未检公益诉讼办案力量不足的问题， 检察机关在办案时可以聚合未检部门与公益诉讼检察部门的力量， 创设合力办理未成年人公益诉讼案件的新机制。其中，未检部门是主承办部门，公益诉讼部门参与办理，克服未检检察官在专业知识、经验上的短板，确保公益诉讼办案效果，保障未成年人的最大利益。[12]具体路径如下：一是制定相关法律规范， 将未检部门与公益诉讼检察部门合作办理未检公益诉讼合法化， 明确案件办理的合作分工事项等。例如，公益诉讼部门的工作重点是与行政机关沟通相关事宜， 如确定行政机关职责、送达检察建议等，而未检部门主要负责未成年人相关工作， 如检索未成年人保护相关法律法规，收集未成年人群体利益受损证据等。[12]二是加强未检部门的办案能力建设， 提升未检检察人员专业能力。一方面，要加强未检部门和公益诉讼部门办案交流机制建设， 定期开展两部门间交流研讨， 积极探索对新型案件和疑难复杂案件办理的新思路、新方法。 另一方面，邀请著名专家学者、资深检察官授课，通过以案释法等方式，不断提高未检部门检察官专业能力。 三是搭建未成年人检察公益诉讼案件的信息交流平台。 此举既有助于办案人员随时查阅案件办理动态， 又有助于两部门其他检察人员及时了解相关情况， 为两部门合力办理未成年人权益侵害公益诉讼案件提供信息支撑。四是培养专职未检公益诉讼检察官。无论从案件办理消耗的时间、精力，还是从案件复杂程度来看， 未检公益诉讼都对检察官的办案能力和职业素养提出了极高要求。 建立组合办案模式能够暂时弥补办案力量的不足，但从长期着眼，培养一批专职未检公益诉讼检察官才是根本之计。

四、结语

未成年人保护工作关系国家未来和民族振兴，关系千千万万家庭的幸福安宁和社会和谐稳定[16]，保护未成年人是国家和全社会的共同责任。 在电竞酒店数量激增的当下， 行业监管却没有及时跟进，一些电竞酒店利用监管漏洞违规接待未成年人，对未成年人权益保护造成严峻挑战。 检察机关作为兼具行政权与司法权的准司法机关，其参与共治式法律监督，与公安机关形成合力治理电竞酒店违规接待未成年人现象，能够促进“回应式”监管向“预防式”监管的转变。 实践中突破检察机关治理电竞酒店违规接待未成年人的履职困境应当从三方面入手： 一是拓宽电竞酒店违规接待未成年人取证渠道，保证“滴水不漏”地打击电竞酒店违规接待未成年人的行为；二是制定未成年人保护公益诉讼专门法律，实现对未成年人的特殊保护；三是提高未成年人保护公益诉讼办案水平，增强办案力量，加强公益诉讼检察履职的法律保障。 积极推动电竞酒店违规接待未成年人公益诉讼检察履职，在有效治理电竞酒店违规现象的同时，也有助于提升其他未成年人保护公益诉讼案件的办理效果，产生以点带面的积极效应，从而在最大限度上保护未成年人的合法权益不受侵害，真正确保最有利于未成年人原则的贯彻落实。