国家治理视角下民族事务治理主体关系现代化研究

宁 亚 芳

(中国社会科学院 民族学与人类学研究所,北京 100081)

在西方治理理论逻辑下,治理主体类型多元化以及治理主体互动协作化是实现治理目标的基本要求,正如全球治理委员会概括治理的特征时就提出了过程性、协调性、多部门性和持续互动性(1)Jay M. Shafritz, The Facts on File Dictionary of Public Administration, (New York: Facts On File Publications, 1985),21.西方治理理论为破解国家现代化进程中有关权力分配、资源配置、组织动员方面的难题提供了新思路,因而受到各国政要和学者广泛关注,其中治理主体关系的建构与发展就是被广泛关注的核心理论议题。西方治理理论虽然在治理主体关系建构中提出了多元化和协作化的思路,但却也有着十分明显的缺陷,即“在赞同将国家‘去中心化’的同时,又强调国家在形成治理秩序中的重要作用”。(2)李洋：《西方治理理论的缺陷与马克思治理思想的超越》,《哲学研究》2020年第7期。由于逻辑起点就是质疑和否定国家(政府)管制,因此,同时强调治理主体多元化和“去中心化”是西方治理理论关于治理主体关系的基本观点,诸如“国家的失败”“去国家化”“国家回退”(3)[英]安德鲁·海伍德：《政治学》(第二版),张立鹏译,北京：中国人民大学出版社,2006年,第125页。“没有政府的治理”(4)R.A.W Rhodes, “The New Governance: Governing without Government”, Political Studies,4(1996).“治理偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”(5)[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》,华夏风译,《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期。等。虽然有人强调“元治理的角色应当由国家承担”(6)[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》,漆芜译,《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期。,但由于西方学者倾向于采用二元对立的思维,将治理主体关系描述为国家与社会、公共与私人、政府与非政府的关系,这不仅导致治理主体关系容易陷入“平面化”的叙述逻辑,也容易使国家陷入与其他治理主体对立冲突之中。

民族事务治理作为国家治理的重要内容,不可避免地要回应并处理好国家与民族、公共事务与民族事务、民族问题与社会问题、各民族之间等多个维度的关系,这决定了建构并发展民族事务治理主体关系是一项重要治理实践。尤其是中国这样一个少数民族人口超过1.25亿(占全国总人口8.89%)(7)《第七次全国人口普查公报(第二号)》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818821.html,2021年6月28日。的统一多民族国家,民族事务治理主体关系对于维护国家统一、民族团结、社会稳定至关重要。在中国特色社会主义现代化话语体系下,民族事务治理主体关系的建构与发展是民族事务治理主体关系的现代化。围绕铸牢中华民族共同体意识主线,梳理我国民族事务治理主体关系的演进,阐释我国民族事务治理主体关系现代化的特征,是一项重要研究议题。习近平总书记在2021年中央民族工作会议上强调“把党的领导贯穿民族工作全过程,形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”(8)习近平：《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《人民日报》2021年8月29日。,为整体性、系统性、学理性阐释民族事务治理主体关系现代化指明了方向。从实践层面看,推进民族事务治理主体关系的现代化,是不断推进中华民族共同体建设的重要任务。只有推进民族事务治理主体关系现代化以满足各族人民共同繁荣发展的需要,中华民族共同体建设才能真正激发全国各族人民、各部门、各地区、各行业共同参与。基于中国民族事务治理现代化理论建设任务和推进中华民族共同体建设现实需要,本文立意于论述中国民族事务治理主体关系的现代化,以期在民族事务治理现代化理论建构和中华民族共同体建设方面做一点推进工作。

一、民族事务治理主体关系研究的回顾

民族事务主体关系的演进与对民族事务内涵的认知密切相关,一般而言,定义哪些事务属于民族事务往往也关系到哪些主体是民族事务治理的主体。中国共产党在不断加强和改进民族工作的实践中,持续深化对民族事务内涵的认识,也引导学界有关民族事务治理主体关系的研究走向深入。

新中国成立初期,落实民族平等原则,党把民族事务摆在治国理政的重要位置。各级党委和政府是民族事务治理的最主要最直接的主体。1949年11月1日,我国成立中央人民政府民族事务委员会,作为统一的民族事务管理机构,全方位处理全国民族事务,并统筹推进全国范围内社会主义新型民族关系的建设。此后,全国各大行政区,一些民族事务较多的省、市、行署、专区,以及县级政府均成立了主管民族事务的机构。1952年2月22日,政务院第125次政务会议通过《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》,规定民族事务委员会十个方面职责。新中国成立初期的民族事务内容主要体现为落实民族平等、建设民族关系、帮助少数民族和民族地区发展。这一时期的民族事务治理在消除不利于民族团结的现象与影响等方面做了大量工作,出台的民族政策也多以消除民族歧视、帮扶少数民族摆脱贫困和加快发展为主。因此,这一时期的民族事务被认为是党和政府帮扶少数民族发展的事务。在这种观念中,民族事务治理的主体是党和政府,民族事务治理的对象是少数民族发展问题,治理主体呈现单一化特征。在早期关于民族事务内涵的研究中,民族事务等同于少数民族事务是一个比较流行的观点。例如,中国的民族事务主要是指与55个少数民族有关的所有事务。但哪些是与少数民族有关的事务,理论界迄今没有形成定论。(9)赵丽华：《中国民族自治区民族事务行政管理研究》,中央民族大学博士学位论文,2005年,第5页。作为民族事务治理的最主要、最直接的主体,国家民族事务委员会的职权范围也被认为是覆盖了我国少数民族及其地区的所有事务,大到政治、经济、文化,小到风俗习惯,无所不包。(10)赵野春：《新中国民族事务管理命题定位问题的思考》,《西南民族学院学报(哲学社会科学版)》2000年第6期。学者们对民族事务治理的认识也主要聚焦为党政部门的管理。例如,有观点认为,新中国民族事务管理是党和国家在解决民族问题、处理民族关系过程中对民族政策的运用过程,也是民族政策的具体条款产生、发展、消亡或者制定、实施、修改和完善的运行过程。(11)赵野春：《新中国民族事务管理原则性问题初探》,《民族研究》2000年第4期。

改革开放后,随着人口流动加速和各地市场经济发展程度的提升,各族群众的经贸与社会交往日益频繁,保障少数民族群众的合法权益、维护好民族关系与民族团结,成为民族事务管理部门的重要工作,而且解决民族问题与涉民族因素纠纷也越来越需要放到国家整个经济社会发展进程中予以考量。民族事务关涉社会生活的各个方面,对于一个常态发展的多民族社会来说,民族事务的行政管理在很大程度上体现着政府对社会事务管理的能力和效力。(12)周竞红：《论中国民族事务行政管理机制的发展和创新》,《民族研究》2004年第3期。随着民族工作重心转为加快少数民族和民族地区经济文化事业发展,民族事务内容进一步扩展,处理好因人口流动带来的涉及民族因素纠纷的任务也不断增加,以往党和政府在民族事务治理中承担最主要任务的局限性也有所显现。民族事务行政管理在很多方面还不适应社会发展与稳定的要求,存在一系列需要改进的问题,如管理理念有待改进,管理职能需要进一步协调。(13)周竞红：《论中国民族事务行政管理机制的发展和创新》,《民族研究》2004年第3期。也有学者分析了民族自治地方政府的内部关系问题,认为民族自治地方的民族事务委员会在民族事务治理中陷入“大到无所不管,小到无事可做”的窘境。(14)赵丽华：《民族自治地方民族事务行政管理：问题及对策》,《内蒙古大学学报(人文社会科学版)》2007年第2期。社会主义市场经济体制的建立和运行,对民族事务管理法治化提出了迫切需要。然而,民族事务管理的监督检查机制尚不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象还很严重,尚未形成解决民族纠纷和应对突发性事件的有效机制。(15)刘振宇、李鸣：《论我国民族事务管理法治化的构建》,《广西民族研究》2012年第1期。在反思党和政府作为单一治理主体的局限性的同时,有学者提倡让更多的社会力量参与民族事务管理,如推动城市民族事务部门的职能化和对城市民族工作的法制化、制度化和社会化。(16)张小蕾：《城市民族事务部门定位的再思考》,《社科纵横》2011年第6期。应对改革开放以来国家经济社会转型对民族事务治理提出的新要求,学者表达了扩展民族事务治理主体的呼声,但“民族事务等于少数民族事务、民族工作等于管理少数民族的工作、管理民族事务等于管理少数民族、民族政策等于照顾少数民族”(17)刘宝明：《更新民族事务理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。的观念在当时并未完全消失。

进入新时代,党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标,习近平总书记在2014年中央民族工作会议上也强调了推进民族事务治理法治化。民族事务治理开始成为学界关注的重点,学者进一步深化了对“民族事务是不是等同于少数民族事务、谁可以是民族事务治理主体”等问题的思考。围绕民族事务管理如何向民族事务治理转型,有学者提出要实现民族事务理念五个方面的更新。(18)刘宝明：《更新民族事务理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。也有人认为治理理念在民族事务治理中的运用有助于打破民族问题的“民族化”和“问题化”效应、民族事务的“部门化”和“官方化”效应、民族工作的“行政化”和“政治化”效应。(19)严庆：《治理与当前中国民族事务管理的治理化转型》,《黑龙江民族丛刊》2014年第5期。民族事务治理法治化是探讨民族事务治理主体关系的另一个重要视角。有人建议从政府内部改革入手,规范各层级政府间民族事务事权、调整机构设置。(20)商爱玲：《各级政府事权规范化：民族事务治理体系现代化的着力点》,《当代世界与社会主义》2015年第4期。还有人认为民族事务治理主体的建设,需走出单一部门化的局限,改变高位民族工作主体部门化倾向,进一步充实基层民族工作主体,构建起多主体、多层级、高效度的治理网络。(21)严庆、张莉莉：《部门化与多元化：中国民族事务治理主体建设研究》,《兰州学刊》2015年第12期。也有人提议建构具有治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性等特点的协同共治式治理。(22)朱碧波、李璐燕：《协同共治：中国民族事务治理体系的当代建构》,《探索》2018年第2期。

二、新中国成立以来民族事务治理主体关系的发展

(一)新中国成立初期的民族事务管理主体及其关系的形成

新中国成立,国家政治体制和行政体系随之建立。民族事务管理由党的专门工作转变为国家治理的组成部分,民族事务管理主体从党组织扩展至党政机构和部门。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府民族事务委员会是协调处理全国民族关系的日常机构,此后西北、西南、中南、东北、华北等大行政区和一些民族事务较多的省、市、行署、专区以及县级政府陆续成立了主管民族事务的机构。(23)何龙群：《民族关系与社会主义和谐社会建设的历史考察》,北京：人民出版社,2015年,第102页。1954年10月,根据《中华人民共和国宪法》规定,成立国务院,原中央人民政府民族事务委员会改为中华人民共和国民族事务委员会。1970年6月,国务院精简机构,将民族事务委员会、国务院宗教事务局归并于全国人大常委会机关、全国政协机关。这一时期除民族事务委员会外,中央统战部、全国人大、全国政协也成立相应的职能局或者委员会承担民族事务,这些民族事务机构形成了协同合作的关系。

新中国成立初期,民族事务管理主体虽由党组织扩展至党组织和国家行政机构,但党组织和国家行政机构依然是开展民族工作、管理民族事务的单一主体,基层党组织和政府行政机构直接负责管理民族事务。究其原因,一方面是新中国成立初期国家治理的体制机制尚在不断健全,民间力量虽能发挥一些民族事务管理方面的功能,但相对有限、单一。另一方面是新中国成立初期民族工作的重要任务是落实民族平等、消除民族隔阂和增进民族团结。在党政部门作为民族事务管理主体的管理实践中,既确立了各少数民族聚居的地方实行区域自治,也颁布了一系列扶持少数民族和民族地区发展的法规,还包括开展民族识别和推进民族地区民主改革与社会主义改造,在基础建设投资方面给予少数民族和民族地区特殊优惠,等等。随着社会主义革命与建设的不断胜利,各民族之间的大团结、大协作、共同劳动、共同发展的社会主义民族关系得以确立并得到巩固发展。(24)汪锋：《十年来民族工作的伟大成就》,《民族研究》1959年第11期。

(二)改革开放以来民族事务治理主体的拓展与主体关系的发展

党的十一届三中全会确定将全党工作的重点转移到社会主义现代化建设的轨道上来,民族工作的重心也相应地转移到了服务社会主义现代化建设。随着改革开放初期民族工作的逐步展开,民族事务治理主体关系格局也发生了新变化,主要体现为三个方面。

1.参与民族工作的部门不断增多,民族事务治理主体关系行政化特点明显。党的十一届三中全会后,一方面,党政部门以及人大、政协的各类民族工作机构加速恢复和健全。例如,统战部门担负起了调查研究、协调检查有关民族工作的重大方针、政策问题,联系少数民族的代表人物等工作。各级政协内设的民族工作机构也加强了民族工作调研、向有关工作部门提供建议、对相关工作部门给予指导和监督的职责。人民代表大会的民族委员会也恢复了法定职能。一些地方还在政府部门中设立专门管理民族事务的科室,例如四川省卫生厅、文化厅新设立民族处,省轻工业厅、公安厅、省人民银行设立了民族科,全省10个业务厅局设置了民族工作机构。(25)李柳荪：《四川省加强民族工作机构》,《中国民族》1989年第6期。另一方面,国家为了切实加快少数民族和民族地区经济和文化事业发展,赋予政府部门在帮扶少数民族和民族地区发展方面的更多职责,并主要体现为民委委员制的完善。改革开放后,为了更好发挥民族事务委员会职能,民委委员制的委员改由党和国家政府部门担任。民委委员制的建立和完善,整合了各部门资源,为政府民族工作提供了一项制度保证。(26)《民族工作领导体制的发展和完善》,国家民委网,http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2008-12-16/1229136024037855.htm,2008年12月16日。例如,1981年5月,国家民委联合商业部等十一个部门召开了全国民族贸易和民族用品生产工作会议,明确了各部门协同做好民族贸易和民族用品生产工作的职责与合作机制。(27)《全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要(1981年6月1日)》,载国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》,北京：中央文献出版社,1990年,第111—120页。涉及民族教育、民族干部培养、少数民族语言文字保护与出版、少数民族文化传承与保护、人口生育等多个领域的事务也开始有越来越多的政府部门参与。但也要注意到,因同属于行政组织体系,民族事务治理主体关系具有较为浓厚的行政性色彩,这一方面有利于借助行政关系加大公共资源的配置力度,另一方面也存在民族事务治理手段行政化、单一化的不足。

2.相关省、市加入对口支援,民族事务治理主体关系协作化、互惠化。为了加速民族地区经济文化建设,增强民族团结和巩固边防,党中央在1979年全国边防工作会议上确定,北京支援内蒙古,河北支援贵州,江苏支援广西、新疆,山东支援青海,天津支援甘肃,上海支援云南、宁夏,全国支援西藏。经济发达地区支援民族地区的对口支援政策就此开始。在对口支援机制下,受援地区和提供援助的地区都从对口支援中获得了发展资源,形成了互利互惠的局面。经济发达省、市同少数民族地区开展对口支援和经济技术协作,对于加速少数民族地区的经济文化建设,促进经济发达省、市经济的发展,是一条投资少、见效快、收益大的重要途径。(28)《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要(1982年12月24日)》,载国家民族事务委员会中共中央文献研究室编：《新时期民族工作文献选编》,北京：中央文献出版社,1990年,第182—184页。经济发达省、市组织相关部门、行业、企业向受援地区开展全方位支援,越来越多的部门、学校、医院等公共事业单位和企业加入对口支援活动中来,成为国家开展民族事务治理的重要主体,并且在支援过程中与受援地区结成了经济协作互助互惠的关系,成为民族事务治理主体关系良性互促的典范。

3.探索引导社会和企业力量服务民族事务治理,民族事务治理主体关系复杂化。改革开放以来,民族地区的社会主义市场经济发展程度逐步提升,人口流动也愈发频繁。完全依靠党政部门行政化的民族事务治理机制,难以适应民族地区经济社会快速发展的需要。一些地区的民族事务管理机构也开始探索引导成立社会组织或企业,作为政府部门开展民族工作的参谋和帮手。例如,为做好散杂居少数民族工作,武汉市民委筹建由十余个民族代表组成的武汉民族联络委员会,并在各个区、部分企事业单位成立民族联络组,这些组织在宣传党的民族政策、开展社会调查、促进少数民族经济和文化发展、沟通政府与少数民族协商对话渠道等方面发挥了积极作用。(29)晏友桂：《武汉民族工作发展初探》,《中南民族学院学报(哲学社会科学版)》1989年第3期。此外,还有一些地区积极发挥街道办事处的作用,通过引导街道成立“民族联谊小组”等群众性基层组织,发挥在日常生活中调解纠纷、宣传政策、移风易俗等方面的作用。(30)王耀军：《街道与城市民族工作》,《中南民族学院学报(哲学社会科学版)》1989年第3期。随着各种类型的社会组织或企业成为民族事务治理的主体,它们参与民族事务治理路径的不同,决定了民族事务治理主体之间的关系趋向复杂化。民族事务治理主体关系的复杂化,既是民族事务治理适应社会主义现代化建设需要日趋成熟的表现,同时也对引导各主体之间形成稳定有序的协作关系提出了新挑战。

梳理发现,改革开放以来,无论是政府部门内部,还是政府部门之外的其他民族事务治理主体,都经历了扩展的过程。民族事务治理主体不断增多,并且民族事务治理主体关系从单一化、行政化趋向协作化、互惠化、复杂化,这本身是民族工作适应社会主义现代化建设的必然结果。但是,这一时期民族事务治理主体关系的行政性特征依然明显。民族事务也被社会认知为特定部门的事务,是官方的政策行为,与一般的政府部门和普通社会成员不相关。这种认知带来的一个影响是,一旦遇到涉民族因素纠纷就推给民族宗教部门,一旦提及民族事务都被视为政府的事务,这样,大多民族事务便脱离了公共事务、社会事务的定位。(31)严庆：《治理与当前中国民族事务管理的治理化转型》,《黑龙江民族丛刊》2014年第5期。

(三)新时代以来民族事务治理主体关系的现代化

进入中国特色社会主义新时代,党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标,多元主体共商共治共建共享的治理理念也逐步替代了以往单一政府部门的行政管理理念。民族事务治理作为国家治理的重要组成部分,也在治理理念和治理主体关系方面有了新转变,这种转变一方面体现为治理主体愈发灵活多样,另一方面体现为民族事务治理法治化加强了对民族事务治理主体关系的规范引导。

莫德斯丁在D. 3,3,63(《区分集》第6卷)中则强调，在不具有被代理人的特别委任的情形，概括代理人不得转让后者的动产、不动产与奴隶，唯一的例外是水果以及其他易腐败的物。如果代理人意欲将交易的主人的物出质，亦须具有一项明确的委任，D. 13,7,11,7(乌尔比安：《告示评注》第28卷)便是这样说的：

2014年中央民族工作会议上,习近平总书记将民族工作的形势概括为“五个并存”,并强调“民族工作涉及方方面面,方方面面都有民族工作”。(32)国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》(增订版),北京：民族出版社,2015年,第237页。这进一步强调了民族事务治理不只是民族工作部门的事,而是全社会各方主体应该共同关心、共同参与的事。也是在这次会议上,习近平总书记提出了“推进民族事务治理法治化”“城市民族工作要把着力点放在社区,推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”(33)《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》,《人民日报》2014年9月30日。等一系列工作要求,对构建民族事务治理主体关系现代化提供了指引。在2019年全国民族团结进步表彰大会上,习近平总书记强调,“要把民族团结进步创建全面深入持久开展起来,创新方式载体,推动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所等”“要夯实基层基础,推动党政机关、企事业单位、民主党派、人民团体一起做好民族工作”(34)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2019年9月28日。,专门就如何在民族团结进步创建过程中形成多元主体协同合作、各场景和全领域覆盖指明了着力方向。在2021年中央民族工作会议上,“必须坚持依法治理民族事务,推进民族事务治理体系和治理能力现代化”成为习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。习近平总书记强调：“认真履行主体责任,把党的领导贯穿民族工作全过程,形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局。”(35)习近平：《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《人民日报》2021年8月29日。以铸牢中华民族共同体意识为主线,成为民族事务治理主体关系现代化的根本遵循,增进中华民族的共同性也成为民族事务治理主体关系现代化的重要目标。在2023年中共中央政治局第九次集体学习会议上,习近平总书记既强调了“把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作和民族地区各项工作的主线”,也把推动民族事务治理体系和治理能力现代化作为“以中华民族大团结促进中国式现代化”的重要战略举措,进一步明确了民族事务治理主体关系现代化要以服务好强国建设、民族复兴为基本遵循。新时代以来,习近平总书记关于民族事务治理的重要论述,为构建有序规范的民族事务治理主体关系指明了方向。党的十八大以来,从中央到地方,从政府到社区,为推动民族事务多元、有序、高效的治理进行了积极探索。

1.在调整民族工作部门关系中强化党的领导。为加强党对民族工作的集中统一领导,将民族工作放在统战工作大局下统一部署、统筹协调、形成合力,2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》规定国家民委由中央统战部统一领导。这有利于强化党对民族工作的全面领导,也更加有助于落实民委委员制,强化国家民委组织和调配相关资源的能力,为协同推进中华民族共同体建设提供坚强的组织保障。

2.在民族团结进步创建活动中激励多类型主体参与。习近平总书记强调,“做好民族工作,最关键的是搞好民族团结,最管用的是争取人心”。(36)《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》,《人民日报》2014年9月30日。围绕中华民族大团结目标,我国各地积极开展了民族团结进步创建工作,越来越多的机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙等加入民族团结进步创建实践中来,在全社会树立了多层次、多类型的民族团结进步典型,为各地创新民族团结的方式和方法提供了榜样。以第九批全国民族团结进步示范区示范单位为例,其中有自治州、县(区)、街道、学校、社区、村、青少年发展中心、工作室、企业、公益组织、协会、慈善组织、寺庙、医院、部队等等多种类型的主体。(37)《国家民委关于命名第九批全国民族团结进步示范区示范单位的决定》,国家民委网,https://www.neac.gov.cn/seac/c103601/202201/1156536.shtml,2022年1月25日。在民族团结进步创建活动中,不同类型的主体发挥各自专长优势,在本单位本部门开展了灵活多样的民族团结进步创建活动。

3.在城市民族工作中发挥专业化组织的力量。城市民族工作已经成为民族事务治理的重要组成部分,为了保障流入城市的少数民族人口公平享有基本公共服务,加快融入流入地,各级民委也积极探索发挥社会组织、企业等的专业性作用,引导社区、居委会、群众性组织、行业协会等参与民族事务治理,发挥好需求调查、信息沟通、政策宣传、活动组织、咨询服务、服务供给等方面的功能。例如,广西创建了南宁市中华中路社区的“谢大姐暖心屋”等一批在全国有影响力的城市民族工作品牌。(38)桂仁民：《不断开创城市民族工作新局面》,《当代广西》2022年第19期。云南省成立了示范区建设专家咨询委员会,通过民族理论研究进一步助推民族事务治理能力提升。(39)王俊：《努力开创新形势下云南民族工作新局面》,《创造》2022年第9期。武汉市的“民族团结进步协会”等以及成都市的“满蒙人民学习委员会”、深圳市的“民族团结发展促进会”等成为传承民族文化、履行社会责任、维护社会稳定的民族事务治理主体。(40)陈云：《构建城市民族工作社会化的新格局》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2015年第1期。职能不同的专业化组织在政府民族工作部门和城市少数民族人口之间发挥了很好的“桥梁”“纽带”作用,民族事务治理主体之间的关系更加灵活有效。

党的十八大以来,民族工作面临的新形势对民族事务治理体系与治理能力现代化提出了现实需要。在党的统一领导下,随着国家治理理念在民族事务治理中的运用,以民族事务治理法治化为原则,民族工作部门与社区、居委会、社会工作机构、协会、科研机构、群众性组织、企业等在民族事务治理中的共商共建共治共享关系被建构起来。总体而言,新时代以来,治理主体多元化、治理主体关系规范化、治理方式灵活化、治理效果高效化是民族事务治理主体关系现代化的重要体现。

三、中国民族事务治理主体关系现代化的内涵与特征

治理作为一种学术概念或理论虽然较早出现于西方对资本主义市场经济和自由主义的反思,但是作为一种理念早就在古代中国出现。例如,《孔子家语·贤君》提到的“吾欲使官府治理,为之奈何?”以及《荀子·君道》提到的“明分职,序事业,材技官能,莫不治理”,都表示管理和统治之意。治理理念自身内含治理主体间的关系,当我们以治理视角看待民族事务时,既要观察治理主体,也要观察治理主体间的关系状态。治理主体以及主体间关系并非一成不变,在不同历史阶段,各个主体的诉求及其配置资源能力的变化,会影响治理主体间关系的状态。只有当治理主体间的关系保持良好状态,才能形成符合各方共同利益的治理效能。既然治理主体间的关系是变化的,那我们应当用何种视角看待民族事务治理主体关系的变化呢?现代化是一个恰当的视角。从党的民族工作实践来看,推进民族事务治理体系和治理能力现代化,目标就是要不断促进各族人民共同建成中国特色社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。

(一)民族事务治理主体关系现代化的内涵

民族事务治理主体关系现代化到底是一种什么样的现代化?这是推进民族事务治理体系和治理能力现代化必须回答的基础问题。国家治理体系和国家治理能力现代化目标的实现和过程的推进需要充分发挥所有治理主体的合力作用,(41)牟文谦：《中国国家治理现代化主体及其关系研究》,中共中央党校(国家行政学院)博士学位论文,2021年,第23页。作为国家治理体系和治理能力现代化的组成部分,民族事务治理主体关系现代化意味着各治理主体之间必须形成和谐有序的关系以形成民族事务治理的合力,增强中华民族的共同性,促进各民族团结奋斗,共同繁荣发展。

民族事务治理主体关系现代化与民族事务内容息息相关。民族事务内容的不断拓展,强化了民族事务治理对多主体共商共建共治共享的现实需求。新中国成立以来,在中国共产党的领导下,我国民族事务始终聚焦于落实民族平等、缩小各民族间发展差距、增进民族团结和推进中华民族共同体建设,为强国建设、民族复兴凝聚磅礴力量。民族事务治理本身就是一个以增进中华民族的共同性为方向,求团结、求合作的实践。就我国民族事务治理实践而言,民族事务治理主体关系现代化是指在中国共产党的领导下,围绕增进中华民族的共同性的方向,以强国建设、民族复兴为根本目标,国家权力机构与各类推动中华民族共同体建设的主体结成共商共建共治共享关系格局的进程。习近平总书记在2021年中央民族工作会议上提出的“党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”(42)习近平：《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《人民日报》2021年8月29日。,是对推进民族事务治理主体关系现代化的政治宣示。民族事务治理主体关系现代化,既包含参与民族事务治理的主体类型不断增多,也包含各类治理主体之间关系的和谐有序,还包括治理主体之间的合作朝着增进中华民族的共同性的方向开展,形式多样的合作对提升民族事务治理效能起着十分重要的作用。在民族事务治理主体关系现代化进程中,各方参与民族事务治理的主体地位得到提升,治理主体之间的团结推动着中华民族大团结的实现。

(二)民族事务治理主体关系现代化的特征

1.坚持党的统一领导。民族工作是党的工作的重要组成部分,民族事务是治国理政的重要内容。习近平总书记强调,“加强和完善党的全面领导,是做好新时代党的民族工作的根本政治保证”。(43)习近平：《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《人民日报》2021年8月29日。在民族事务治理中坚持党的统一领导,是中国特色解决民族问题正确道路的本质要求和基本经验。中国的民族事务治理主体关系现代化以坚持党的统一领导为根本保证,而不是像西方治理理论所倡导的那样搞“去中心化”。恰恰相反,中国的民族事务治理主体关系现代化紧紧围绕中国共产党这个领导核心,形成了强国建设、民族复兴的凝聚力。坚持党的统一领导是中国民族事务治理主体关系现代化的本质特征。

2.强化权力部门的统筹与管理。为了有组织地开展民族工作,我国在政府行政体系中建立了民族事务委员会,同时还在人大、政协等机构中设立相应的部门承担民族工作任务。为了更好发挥权力部门在民族工作中的组织统筹与资源配置作用,国家将国家民族事务委员会划归中央统战部领导,同时强化全国人大民族委员会立法和调查研究方面的职能,强化全国政协民宗委决策咨询和调查研究方面的职能,明确了国家权力部门参与民族事务治理的职责,对强化权力部门在民族事务治理中的统筹与管理具有深远意义。

3.坚持群众路线与方法。围绕增进中华民族的共同性,党和国家在民族事务治理中始终坚持群众路线和方法,而非采用西方治理理论中政府和非政府二元对立的思维逻辑。在民族事务治理实践中,党和政府始终将涉及民族因素的矛盾纠纷作为人民内部矛盾,差异性扶持政策也以满足各族群众对美好生活的需要为目标。因此,民族事务治理能够发挥群众力量,增强各族群众在民族事务治理中的主体性、获得感、认同感。

4.坚持目标一致性与主体多元性统一。随着民族事务内容的不断拓展,多种类型的民族事务治理主体也不断增加,国家民委每年公布的民族团结进步创建示范单位就充分体现了民族事务治理的主体多元化特征,这些主体之所以愿意积极参与到民族事务治理,恰恰是因为大家都朝着一个共同的目标形成合力。以铸牢中华民族共同体意识为主线,在强国建设、民族复兴的进程中,每个民族都是中华民族大家庭的一分子;无论是个人,还是由个人聚合而成的群体(如单位、机构、组织),都是民族事务治理主体的一分子。民族事务治理主体的多元性表现为主体类型和主体功能的多样性,这些多样性特征促成了优势互补、互助互惠,使得构建共商共建共治共享的民族事务治理格局成为可能。

5.坚持以法治化原则保障治理主体关系的和谐。习近平总书记强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”(44)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京：人民出版社,2022年,第46页。法治化原则对于调节民族事务治理多元主体之间的关系具有规范作用,使各主体的职责、权限更加明晰。法治化原则在民族事务治理实践中的长期坚持,也能够进一步增强大家的法治意识,为铸牢中华民族共同体意识奠定思想基础。

6.主体之间的合作方式灵活多样。得益于多元治理主体各自专业性优势的发挥,民族事务治理主体之间的合作方式也灵活多样,使民族事务治理更加精准高效。在不同民族事务治理主体之间,既有合作调查研究,也有决策咨询服务,还有参与互嵌式社区共建,也有政府购买专业服务,等等。这些灵活多样的合作,能够更为快速高效地找准治理目标,形成治理思路,配置治理资源,对于各方协作开展系统化、精准化、快速化的民族事务治理具有十分重要的支撑作用。

中国民族事务治理主体关系现代化,在根本上与西方治理理念不同,并且在理念和实践上更加先进,这也是中国是世界上解决民族问题最成功的国家的重要原因之一。中国的民族事务治理主体关系现代化吸收了多元主体协作治理的优势,但是却没有照搬西方治理理论的“去中心化”“去国家化”论调,也没有走上将政府与非政府、国家与社会视为二元对立关系的理论陷阱。在实现强国建设、民族复兴的共同目标下,各类民族事务治理主体服务于国家现代化建设需要,坚持中国特色解决民族问题的基本经验,以治理主体的共商共建共治共享促进中华民族大团结,为民族事务治理体系和治理能力现代化奠定了基础。

四、民族事务治理主体关系现代化的理论意义

(一)提供阐释民族事务治理体系和治理能力现代化的视角

民族事务治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的重要组成部分,而民族事务治理体系和治理能力是如何现代化的,是学界关注的重要理论问题。已有的研究,无论是对民族事务治理体系和治理能力现代化内涵的阐释,还是对民族事务治理体系和治理能力现代化政策路径的探讨,学界都不同程度地提及了治理规则与机制、治理方式的法治化与规范化等议题。例如,高永久等指出民族事务治理体系首先是一套规则程序系统,也是一套规范各治理主体间关系的组织协调框架,还可以被视为治理过程所依赖的各种资源和价值的集合。(45)高永久、郝龙：《系统论视角下民族事务治理现代化的逻辑》,《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。刘宝明认为民族事务治理体系和治理能力的现代化,主要表现为民族事务治理方式和治理过程的法治化、制度化和规范化。(46)刘宝明：《改革开放以来民族事务治理现代化的实践路径》,《中央社会主义学院学报》2018年第2期。马俊毅提出了“党政领导下的复合性治理”概念,认为新时代我国的民族事务治理现代化是在党的领导、政府依法管理下,不断拓展与全社会合作以及共同进行社会治理的路径与场域,将国家民族事务治理的目标融合于统一多民族国家的社会整体性的持续发展进步中。(47)马俊毅：《民族事务复合性治理战略及其现代化——以铸牢中华民族共同体意识为主线》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第11期。这些成果的启示在于,民族事务治理主体之间的关系是民族事务治理体系和治理能力现代化绕不开的理论问题。

民族事务治理的基本问题是“由谁治理”“为谁治理”以及“如何治理”,其中“由谁治理”摆在首要位置。当治理成为实现人们某种美好期待时,治理本身就是一种社会关系的存在,而且这种社会关系的状态与治理主体之间的关系状态密切相关。马克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出,“人们的政治关系同人们在其中相处的一切关系一样也是社会的、公共的关系。因此,凡是有关人与人的相互关系问题都是社会问题”。(48)《马克思恩格斯全集》第4卷,北京：人民出版社,1985年,第334页。民族事务是国家治理的事务,治理主体之间的关系问题是民族事务治理实践中的基础问题,民族事务治理主体关系的现代化既是民族事务治理体系和治理能力现代化的一个缩影,也是推动民族事务治理体系和治理能力现代化的一个动力。研究民族事务治理主体关系现代化有助于我们理解在民族事务治理过程中,谁是治理主体,治理主体之间是何种关系,治理主体间的关系是如何保持的。谈及民族事务治理体系和治理能力现代化,不可避免地要谈到民族事务主体关系,民族事务治理体系的完善,民族事务治理能力的提升,都直观地体现在民族事务治理主体关系的现代化之中。

(二)强调治理主体的全民性

国家治理现代化的核心问题或基本问题本质上是所有治理主体的能动性发挥、能力提升和它们之间关系的协调与优化问题。(49)牟文谦：《中国国家治理现代化主体及其关系研究》,中共中央党校(国家行政学院)博士学位论文,2021年,第1页。在推进中华民族共同体建设的进程中,全国各民族都是这一进程中的一分子。落实民族平等、增进民族团结是中华民族大家庭每一个成员的责任和义务,这是民族事务治理主体具有全民性的根本逻辑。推进民族事务治理主体关系现代化,首先要解决“谁是主体”的问题,只有明确了主体的范围与地位以及主体性,才能开展对主体间关系的讨论。新中国成立以来,国家一方面设置了专门的权力机构治理民族事务,也积极调动广大干部群众参与到加快少数民族和民族地区经济文化事业发展之中。党领导下的民族事务治理,充分发挥了各族人民群众的主体性,坚持群众路线和方法,积极探索并创新民族事务治理主体合作的方式,充分尊重各类主体的意愿,在共商共建共治共享的思路下使大家在共同治理实践中共同获益,促进各民族之间的团结,为增强中华民族的共同性奠定基础。

(三)探讨民族事务治理主体关系的过程性

在民族事务内涵和外延的拓展中,民族事务治理主体关系也具有鲜明的过程性特征。当前形成的多元主体协同治理的局面是新中国成立以来民族事务治理主体逐步扩展的结果,是继承和发展的结果。从新中国成立初期设置专门的国家权力机构负责民族事务治理,再到改革开放以来开展对口支援和强化政府行政部门的民族事务职责,民族事务治理主体关系是在各民族共同走向社会主义现代化的进程中得以建构和发展的。将民族事务治理主体关系放到国家治理和国家现代化的过程中予以审视,探讨民族事务治理主体关系的过程性,有助于我们全面把握民族事务治理主体和谐关系的历史经验和内在动力。

结语

西方治理理论常常自诩其对治理主体多元化的重视,并且尤其强调政府之外的其他力量的参与对于治理效能的提升至关重要。但是西方治理理论在强调治理主体多元化和主体关系协作化的同时,却也主张“去中心化”“去国家化”,将国家(政府)在治理中的地位和作用给予有失偏颇的评价,甚至提议竭力限制政府的作用。这一理论观点无法用来解释中国的国家治理实践。恰恰相反,在民族事务治理中,党的领导、政府的统筹和组织作用,在引导治理主体形成一个稳定有序和谐高效的关系中发挥着决定性的作用。在中国这样一个统一的多民族国家,民族事务治理坚持中国共产党的领导,才使得民族平等、民族团结的基本原则得以确立。强化党在民族事务治理主体关系中的核心作用,是民族事务治理主体关系现代化沿着社会主义性质发展的根本保证。在民族事务治理实践中坚持群众路线与方法,凸显民族事务治理主体关系的全民性和主体性,这与西方治理理论强调政府与非政府、公共与私人的二元对立思维存在根本不同。在民族事务内容的扩展中,政府十分重视其他类型主体的专业性优势,并且将各类主体凝聚在实现强国建设、民族复兴的共同目标之中,以中华民族命运共同体的理念团结全国各族人民。不同主体之间不是“非此即彼”或者“此消彼长”的替代、对立、分离关系,而是充分发挥各自比较优势、专业优势的互补互惠关系。中国民族事务治理主体关系现代化不是照搬西方治理理论的现代化,恰恰是中国特色社会主义性质的现代化,党和国家的力量在民族事务治理主体关系中起着核心作用。