高危险性体育赛事监管智慧化转型困境与纾解路径研究——基于智慧监管理论视角

周 源,温 阳

(1.南京体育学院 研究生部,江苏 南京 210014;2.南京体育学院 体育产业与休闲学院,江苏 南京 210014)

2021年5月22日,黄河石林山地马拉松百公里越野赛发生严重风险事故,充分暴露出体育赛事活动管理存在不少风险和漏洞,同年6月2日国家体育总局办公厅《关于暂停相关体育活动的通知》(简称《通知》)发布,国家体育总局为切实保障人民群众身体健康和生命安全,从《通知》发布之日起,暂停了山地越野、戈壁穿越、翼装飞行、超长距离跑等管理责任不清、规则不完善、安全防护标准不明确的新兴高危体育赛事活动,并指出国家体育总局将对体育赛事活动进行全面梳理,加快完善管理制度,健全标准规范,全面加强对体育赛事活动安全的管理保障。因此,如何在保障体育赛事稳定发展的前提下,有效防范和化解各类风险,促进体育事业的健康发展,成为了体育赛事监管的重要问题。2022年4月,国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》,明确指出要充分认识新技术在市场监管中的重要性。鉴于此,本研究试图从智慧监管视角出发,厘清智慧监管的内在逻辑,从监管理念、监管手段、监管主体、监管效果等四方面探究我国高危险性体育赛事智慧化转型困境,并提出相应的纾解路径,以期为为高危险性体育赛事安全监管实践转向提供路径指引,也为相关领域的从业者和研究者提供思路和借鉴。

1 智慧监管的内涵厘定

随着“放管服”改革的不断深入以及后疫情时代体育赛事的全面复苏,提升赛事管理水平以应对日益增长的居民体育赛事参与需求成为亟需解决的现实问题。尤其是在黄河石林山地马拉松百公里越野赛后,如何响应国家政策,守住人们安全底线,“智慧监管”或许可以成为解决这一问题的重要手段之一。智慧监管理论被认为是21世纪监管领域最重要的具有创新性的理论体系,1998年,学者Gunningham等在书籍《智慧监管:设计环境政策》中对智慧监管进行了深入研究。将智慧监管总结归纳为一种基于互联网支持下,并利用信息化、数据化、智能化等新技术来收集、整合和分析监管信息,以智能响应方式来合理分配监管资源并协调运作的智慧监管方式[1]。目前,国内许多体育赛事学者正聚焦于数字化治理研究方面。许坚(2022)认为我国体育市场监管体系过程中存在意识缺失、制度零散、基建薄弱与人才匮乏的现实困境[2];刘尹(2022)认为体育产业数字化转型面临体育产业政策亟待有效落实、市场消费潜力尚未充分挖掘、体育产业高端人才量少质低、新型基础设施建设存在不足、体育产业供需动态存在失衡等问题[3]。刘蔚宇(2022)就体育部门如何实现智慧体育提出体育部门应加快制定智慧场馆、智慧体育公园等领域的建设计划,构建基本技术框架,加强与体育社会组织、体育企业的合作[4]。张立(2022)提出了使用大数据、人工智能等技术,建立新型监管工具体系的监管工具方案[5]。另一方面,学者杨光安(2022)则希望监管主体能够强化监管数据的可视化,提高监管新技术与现有制度的适应性,发掘新技术在提升基层监管效能方面的潜在价值[6]。

为更好地了解智慧监管,必须对其内涵进行深层次的挖掘和解读,通过对以往研究学者的研究总结,本文将智慧监管的内涵主要概括为以下几个方面:①数据化监管。通过数据采集、分析和处理,实现对监管对象的全面监控和管理。监管部门可以通过数据挖掘和分析,及时发现监管对象存在的问题和隐患,并制定相应的监管措施和风险防控措施。②智能化监管。借助人工智能技术,实现对监管对象的自动化监测和评估。通过机器学习、深度学习、自然语言处理等技术,智慧监管可以从监管对象的数据中识别出规律和异常,及时采取相应的监管措施。③可视化监管。通过建立监管平台和系统,实现对监管对象的可视化监控和管理。监管部门可以通过监管平台和系统实时了解监管对象的情况,随时调整监管策略和措施,提高监管效率和精度。④协同化监管。通过建立多部门、多层级、多领域的协同监管机制,实现对监管对象的联合监管和管理。各监管部门之间可以通过智慧监管平台和系统共享监管数据和信息,协同制定监管策略和措施,提高监管效能和水平。

智慧监管是一种利用信息技术手段,对监管对象进行全方位、全流程的监控和管理的新型监管方式。智慧监管的基础和核心内容是不同学者所提出来的一些基本原则,尽管这些原则还未能形成一个全面、连贯的理论, 但却提供了一个具有启发性的制度设计框架。具体如下:①监管理念:智慧监管的理念是以人民利益为核心,以风险管理为导向,以数据为基础,以协同监管为手段,以提高监管效能为目的的理念。在这种理念下,监管应该注重预防和控制风险,采取前瞻性、预防性的监管方式,促进市场健康有序发展。同时,监管应该加强协同,协同各方的力量,形成合力,提高监管效能。②监管主体:智慧监管偏好的监管主体应包含范围广泛的机构,包括政府监管部门、体育部门、企业、行业协会和公众等各方面的参与者。各监管主体处于平等地位,帮助减轻政府干预。政府应该并且可以在作为第二方和第三方的促进者、催化剂和协调者方面发挥重要作用。同时,监管主体还应该注重公平、公正、公开,加强信息共享和沟通,提高监管的透明度和有效性。③监管手段:智慧监管的监管手段是指利用现代信息技术和管理方法,提高监管效率和质量的手段。具体包括数据挖掘、人工智能、大数据分析、云计算等技术手段以及智能化监管平台、电子化监管系统、在线监管等管理工具。这些手段可以帮助监管主体实现信息共享、监管协同、风险预警、决策支持等功能,提高监管效率和质量。④监管效果:智慧监管追求最大化双赢结果的机会。一方面,实现政府的赢, 需要足够的监控和明确的基准以测量监管的有效性。另一方面, 实现被监管者的赢, 则需要让监管者觉得政策对他们是有利的[7]。同时,还应该注重监管对市场的引导作用、对企业的促进作用以及对公众的保护作用等方面的影响。

2 智慧监管嵌入高危险性体育赛事监管的必要性

2.1 顺应时代前沿发展趋势

数字时代,日新月异的数字技术成果为体育市场监管体系数字化、现代化发展提供可能,数字技术全方位融入体育市场监管体系已是必然趋势。随着科技的不断发展以及互联网技术和数字媒体的普及,人们对于体育赛事的要求也在不断提升,观众们希望能够享受更加安全、便捷、舒适、互动化的观赛体验,同时对于运动员和管理人员的安全和权益也有更高的要求。现如今,世界正经历一场更大范围、更深层次的科技革命和产业变革,数字化和智能化的技术发展对各行各业的影响越来越深远。在这样的背景下,引入智慧监管成为了解决问题的新方案和新路径。智慧监管作为数字化和智能化技术在体育领域的应用,其实质是通过数据采集、传输、分析和挖掘等技术手段,实现对体育赛事全过程的实时监控和数据分析,为管理人员和从业人员提供决策和风险控制的依据。这种技术手段的应用,不仅减少了赛事安全事故的发生,提高了观众和运动员的安全保障水平,而且对推动体育治理体系和治理模式的创新和发展以及提升整个社会治理水平,都具有重要的作用和意义。

2.2 国家政策对监管智慧化转型的要求

随着数字化和智能化技术的不断发展,各个领域都在探索如何利用这些技术来推进工作效率和提升服务质量。例如,在金融行业,国家要求银行和证券公司利用人工智能技术对交易数据进行分析和挖掘,提高监管效率和准确性。在医疗行业,《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》要求各医疗机构加强信息化建设,建立健全的电子病历系统和医疗信息化平台,提高医疗服务的效率和质量。在食品安全领域,《关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求建立食品安全信息平台,实现食品安全信息的全面覆盖和共享。在环境保护领域,《关于进一步强化生态环境保护监管执法的意见》要求各监管部门建立联合执法机制,实现对环境违法行为的联合监管。同样体育领域相关政策文件的出台也表明国家高度重视数字化技术的应用,如《全民健身计划(2021—2025年)》明确指出,要推进体育市场监管体系转型进程,以期进一步提高体育市场监管水平与服务质效。因此,推进技术嵌入、深化技术融合应是当前我国体育市场监管体系智慧化转型的核心要义。

2.3 推动高危险性体育赛事治理模式创新的必然选择

在2021年第四届甘肃黄河石林山地马拉松百公里越野赛的赛场上,172名参赛选手在比赛期间遭遇突发降温、降水、大风的极端天气影响,酿成了21名参赛选手死亡,8人受伤的惨剧,赛事伤亡率高达16.86%。在“白银事件”发生后,尤其是在国家高度重视体育赛事安全问题的背景下,2022年8月8日第十届天门山“天路”自行车挑战赛中发生选手意外死亡的事件再次将高危险性体育赛事风险事故的发生推向高潮,使得社会各界对我国高危险性赛事的安全性、规范性产生强烈的质疑,高危险性体育赛事的治理问题成为了关注的焦点。2023年1月1日《体育赛事活动管理办法》重新修订并审议通过,新增“高危险性体育赛事活动许可”章节,旨在明确政府对于高危险性体育赛事活动的管理办法,最大程度化解赛事的安全风险隐患。与此同时,国家体育总局、应急部、市场监管总局等七部门联合印发《高危险性体育赛事活动目录(第一批)》,国家体育总局还配套印发了《关于做好高危险性体育赛事活动管理工作的通知》。目前,传统的治理方式已经无法满足当前高危险性体育赛事治理的需求,通过智慧监管等技术手段的引入,可以提高治理效率、科学性、透明度和可持续性,已然成为推动高危险性体育赛事治理模式创新的必然选择。

3 我国高危险性体育赛事监管智慧化转型困境审视

3.1 理念认知滞后对监管智慧化转型的制约

在互联网技术的飞速发展下,国内市场已经呈现出虚拟市场与实体市场相互渗透、线上市场与线下市场相互交融、传统市场与现代市场共存互补、国际市场与国内市场互通无阻的态势。这种市场形态的复杂性给监管部门带来了巨大的挑战,需要不断适应市场的快速变化和发展趋势。甘肃白银黄河百公里越野赛之后,国家及各地有关部门相继出台治理办法,但由于高危险性体育赛事自身的特殊性,政策的制定思路不能单单以“限制为主,禁止为辅”的方式进行,传统的人工监管方式难以有效地应对复杂的赛事情况。另外,由于传统监管方式的惯性思维和固有模式,监管部门对于智慧监管的理解和认知也存在滞后现象,主要表现为对智慧监管技术的不熟悉,对数据处理和分析能力的不足以及对于智能算法在监管中的应用认识不足。在体育赛事企业和行业协会方面,他们认为这些技术只是简单的工具和设备,难以取代传统的人工监管方式,或技术过于复杂、成本过高,难以在实际运营中得到应用。实际上,智慧监管技术可以实现对赛事全流程的实时监管,提高监管效率和准确性,同时也能够充分利用数据和信息,进行精细化管理和优化,为赛事的顺利举办提供有力保障。

3.2 监管手段传统对监管智慧化转型的制约

监管手段是指监管主体为实现监管目标而采用的工具和方式[8]。当前政府主要采用行政审批制度、信用工具监管和领导小组巡查三种手段对高危险性体育赛事进行监管。2022年新修订的《体育法》设定了高危险性体育赛事活动行政许可,提出举办高危险性体育赛事活动需要提出申请,并由地方人民政府体育行政部门审核批准,这在一定程度上可以规范和控制高危险性体育赛事的举办,确保其符合法律法规和安全要求。信用工具监管是政府规制赛事企业最常用的监管方式。然而,由于信用工具监管在体育领域运用的时间较短且应用不够成熟,因此其监管的精准性、适应性和变通性较弱,难以适应复杂多变的高危险性体育赛事监管环境。领导小组巡查是赛事安全监管最直接的监管手段。然而,仅仅依靠监管人员分片区、划网格、人盯企等人海战术式的监管模式无法对整个赛事过程进行全面监管和实时监测,缺乏机动性和灵活性。同时,政府尚未建立起基于数据化、信息化、网格化的赛事安全动态监测和预警工具,而只能依赖于被动式的发现问题、查处追责的监管方式。

3.3 监管主体单一对监管智慧化转型的制约

当前,高危险性体育赛事的监管主体主要由政府机构承担,或者采取政府行政部门和监管部门合二为一的“政监合一”模式。然而,这种模式下政府的宏观规划职能和微观层次的监管职能交叉重叠,导致行政职能和监管职能的边界模糊,监管机构丧失了必要的独立性和权威性[9]。以往我们将治理的权责划分为:政府负责公共领域,市场负责经济领域,社会负责公益领域,但这种划分已经不能满足新时代的要求。现在的社会问题愈发复杂多变,常常需要多个领域、多方主体、不同区域共同参与,协同合作才能灵活应对和精准施策。单一的治理主体在面对复杂的治理环境时很难做到条分缕析,往往表现为管理乏力、监管滞后。其次,沟通机制的阻塞也造成政府部门间联动监管不协调,地方体育局与市场监管、公安、卫生健康、应急管理等部门以及行业协会之间的信息共享和联合执法覆盖面还有待进一步扩大和加强,监管信息不对称的问题仍待解决。

3.4 监管效果不佳对监管智慧化转型的制约

监管效果不佳与监管资源的投入是密切相关的。监管不论是作为一项政府行政行为还是组织活动,从监管决策的制定,监管的具体实施,到监管效果的评价,每一监管行为的背后都需要监管资源的投入。但受现实情况的制约,负责赛事管理的相关部门还存在缺乏监管专业人员、财政支出不足的问题,政府部门可调配的资源和权限仍十分有限,面对庞杂的事务心有余而力不足。高危险性体育赛事活动具有专业性、技术复杂程度较高的特点,对于赛事监管者具有较高要求,因而在监管过程中实际用于高危险性体育赛事监管的人力资源相当匮乏。另外,在实际监管过程中,高危险性体育赛事监管涉及多个方面,包括审核办赛资质是否符合要求,核查场地设施及器材是否符合标准,对通信、安全、交通、卫生健康、食品、应急救援等相关保障措施的预案是否完善以及实地核查工作,财政投入不足将导致监管工作难以全面细致地开展。

4 智慧监管理论下高危险性体育赛事监管纾解路径

4.1 变革理念为智慧化转型扫清障碍

理念是指导行为和推动事业发展的精神支柱和思想基础。从整个监管活动过程来看,理念对于制定政策依据、确定监管策略、制定监管规则和推动监管创新具有重要的指导作用。在智慧监管理念下,传统的监管思路需要进行根本性的变革,政府需要充分认识到监管的智慧化转型是提高监管效率、降低监管成本的必由之路,从“追赶问题”转向“预防问题”,从被动监管转向主动监管,才能打破现有的监管惯性和制度障碍。其一:将智慧监管理念贯穿于整个监管过程,从赛前安全风险评估到赛后安全管理,全面提高赛事安全监管的能力和水平。其二:从单一的“审批-检查-处罚”监管模式,转变为注重信息采集、动态监控、实时预警和风险管理的智慧化监管模式。其三:推进监管机构和监管对象的信息化建设,打破信息孤岛,实现信息互通共享,以提高监管数据的质量和完整性。其四:加强宣传,提高公众对智慧化监管的认知和理解,形成强大的监管合力。

4.2 技术赋能推动智慧化转型全面升级

智慧监管依托于现代科技的发展,而技术赋能是实现智慧化监管的核心要素之一。根据党的十九大建设网络强国、数字强国、智慧社会的战略部署,通过互联网、大数据、区块链等现代科学技术革新传统监管方式。其一:植入“互联网+大数据+区块链”技术建立“高危险性体育赛事活动监管公共服务平台”,破解赛事安全监管的“信息孤岛”问题。参考国内较为成熟的全国旅游监管服务平台,凭借区块链技术独立性、去中心化、信息无法篡改等特征,搭建集数据服务、协同监管、联合惩戒、社会监督等多功能于一体的高危险性体育赛事安全监管服务平台,使任意监管节点之间可以直接进行点对点的信息交互,实现监管多主体间的信息共享、协调联动。其二:监管部门需要收集、整理和分析各种数据,对各个环节进行智能化预测、监控、预警和管理,因此要加强数据化建设,构建高效的数据采集、存储、处理和应用系统。其三:通过区块链技术统筹建立健全覆盖本辖区各层级、与赛事相对应的执法检查人员名录库和检查对象名录库,组合运用多种监管工具对赛事从业主体实施“差别化”分类策略监管,以达到优化营商环境的效果。

4.3 监管合力助力智慧化转型提质增效

协调合作式监管模式是优化高危险性体育赛事监管组织结构的目标导向。高危险性体育赛事的复杂性特征使得各部门间协调和沟通存在一定阻碍,往往无法形成监管合力,因此需要建立智慧化监管平台,将各监管主体的资源和信息整合到平台中。该平台可以采用云计算、大数据、人工智能等技术手段,实现数据的共享和交换,提高监管主体之间的协同效率,避免重复监管和资源浪费。同时,通过该平台实现监管主体之间的在线协作和信息共享,促进监管主体之间的沟通和交流,避免工作人员将过多的精力浪费在重复繁重的数据统计与整理中。另外,通过国务院“互联网+督查”平台畅通监督和举报渠道,完善有奖举报制度,定期向社会大众征询监管线索和建议,打造“民呼我应”的高危险性赛事监管新模式,延伸“监管触角”,消除“监管盲区”,有效弥补我国原有监督体系的不足,构建全方位、多元化监管体系,实现赛事监管领域的监管现代化[10]。运用这些新型监管技术,体育行政部门和其他监管参与者之间的联系更加紧密,避免了繁琐的沟通和对话机制的冗余,从而降低监管资源的内耗,提高监管工作的精细度和效率。

4.4 资源整合提升智慧化转型效果

智慧监管体系不能仅依赖政府部门提供的有限监管资源,而应充分挖掘和培育新生监管力量,丰富内外部监管资源供给。其一:加快培育和引进数字化、智慧化监管专业人才,选派体育赛事活动指导员开展监管服务;建立跨部门协作机制,将不同领域的监管专业人员进行整合,实现监管资源的充分利用,避免不同部门之间重复投入人力资源和监管工具。其二:政府部门应扩大赛事监管专项资金扶持,建立监管资金的统一标准和审核机制,确保监管资源的分配合理、高效。同时拓宽社会力量监管渠道,引入市场化机制和社会资本的参与,积极吸纳社会监管力量参与赛事风险评估与监管决策,在盘活社会监管的同时争取外部监管资金辅助,减少政府财政压力,实现财政投入的多元化和整合化。其三:整合内外部监管资源,优化资源配置,建立差异化监管服务机制。根据2023年公布的《高危险性体育赛事活动目录(第一批)》,针对不同赛事类型、规模、特点等,提供个性化的监管服务,使政府和社会监管资源实现最优配置。

5 结 语

在“数字中国”建设战略的推动下,人工智能、大数据、云计算等新技术逐渐走向成熟,新型科技手段的应用也为体育行业注入了新鲜血液。高危险性体育赛事有着参与门槛高、运动难度大和危险系数高的特点,因此,做好高危险性体育赛事安全监管工作,是防范赛事活动安全风险和保障公众生命安全的内在需要,也是促进高危险性体育赛事活动健康有序发展的重要前提。立足“数字化”时代,推动高危险性体育赛事监管智慧化转型是保障高危险性体育赛事健康持续发展的必由之路,但需注意的是数字技术的应用必须立足于实际需求和现实问题,避免盲目追求科技的潮流和虚无飘渺的理论,将技术的创新与应用有机结合起来才能实现数字技术与体育产业的共同发展。