多源流理论视域下我国体育助力乡村建设的政策变迁、价值追求与动力源流

李 政,夏成前,朱治丞,朱 颖

(南通大学,江苏 南通 226019)

1 问题的提出

2022年10月,党的二十大提出“建设宜居宜业和美乡村”的重要任务,为广袤的农村绘就了发展蓝图,明确了乡村在全面推进乡村振兴进程中的时代方向。在全面推进乡村振兴战略及中国式现代化时代背景下,有必要回顾体育助力乡村建设的政策及实践举措,探讨体育助力乡村建设政策变迁的动力源流,辨析不同阶段体育助力乡村建设的目标与价值追求,揭示体育助力乡村建设政策变迁的演进特征,以便总结经验,为推进宜居宜业和美乡村建设,实现中国式农业农村现代化贡献体育力量。

2 理论基础—多源流理论(Multiple Stream Framework)

对政策变迁的分析是一种解释性研究,当前学界已形成对政策演进的主要框架有间断-均衡理论、多源流理论等,多源流理论在揭示政策变迁影响因素方面具有较强的解释力,是政策变迁研究领域应用最为广泛的工具之一[1]。该理论由美国著名公共政策学家约翰·W·金登提出,并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析,他认为,“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果,而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用是问题源流、政策源流、政治源流三者的联结与交汇”[2]。问题源流是在社会矛盾生成中所产生各种有待政府加以解决的问题;政策源流是解决社会热点问题时提出的各式政策建议、主张与方案;政治源流则是国民情绪、公众舆论、领导人执政理念等因素构成了政治源流。在政策议程中愿意投入各种资源,以促成自己所偏好的未来政策的人物称为“政策企业家”,他们善于撬动集体力量以改变现有公共资源分配方式,被视为解释政府再造和政策变迁的关键变量[3]。这三大源流因素相互独立存在,往往会在某个关键时间点汇合形成“政策窗口”,在政策企业家的推动下,促成重要政策的制定或变迁[4]。

在体育领域,基于多源流理论分析的成果也不乏硕果,张慧[5]等人运用多源流理论分析了我国体育财政政策的变迁动力;王文龙[6]等人基于多源流的公共政策过程分析框架,阐述了我国体教融合政策的变迁动力与优化路径;陆海林[7]以《体育强国建设纲要》为例,采用多源流理论分析了我国体育政策的议程创建的三大源流及其特征;夏成前[8]等人根据多源流理论分析了体育扶贫政策变迁及实践演进特征。据上述研究,关于我国体育政策的变迁演进的研究中,多源流理论具有一定的适用性。因此,本文从多源流理论的视角对体育助推乡村建设的政策分析具有可行性,且能够有效解释体育助推乡村建设政策变迁的影响因素及动力机制。

图1 多源流理论逻辑示意图

3 体育助力乡村建设的政策变迁与价值追求

本文梳理自改革开放以来与体育助力乡村建设密切相关的国家层面政策文件进行分析,并依据不同时期的重要政策,将体育助力乡村建设的政策演进划分为4个阶段,分别为新农村建设阶段、美丽乡村建设阶段、乡村振兴阶段和宜居宜业和美乡村建设阶段。

3.1 乡村改革开放与深化阶段(1978-2004年)

1978 年,党的十一届三中全会的召开,拉开了改革开放的序幕,党的工作重心也转移到了社会主义现代化建设上,乡村建设也在改革开放的进程中加快脚步。在乡村改革开放与深化阶段,随着国民经济的情况的逐步好转,在人民群众物质生活提高同时,广大群众对文化生活也提出相应要求,国家意识到农村群众的现实需要,开始部署农村体育工作并颁布政策文件指导农村地区体育工作的开展。1981年中共中央颁布的《关于关心人民群众文化生活的指示》中提及体委、文化部门和共青团组织要强化部门间合作,共同搞好农村文化体育工作,加强农村体育阵地建设;1984年中共中央印发《关于进一步发展体育运动的通知》并指出体育运动要不断向新的广度和高度发展,要积极发展城乡体育活动。1993年国家体委颁布的《关于深化体育改革的意见》把社区和乡镇体育作为公共体育发展的重点;1995年国务院印发《全民健身计划纲要》,要求充分发挥村民委员会和各级农民体育协会的作用,与文化站协同配合,做好农村体育工作;2002年国家体育总局印发《农村体育工作暂行规定》,指出了农村体育工作应当坚持从实际出发,以农民为主要对象,以乡镇为重点,面向基层,服务农民;同年,中共中央、国务院印发的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中提到要注重城乡体育共同发展,加大对农村体育事业发展的支持力度。农村从这一时期开始由封闭半封闭向全面开放进行转变,这些文件都反映出国家对乡村改革开放的重视,开始在农村地区探索适合中国国情的体育发展道路,满足农村群众对体育运动的迫切需求。

表1 改革开放以来体育助力乡村建设的相关文件

表1(续)

3.2 新农村建设阶段(2005-2012年)

2005年党的十六届五中全会明确提出社会主义新农村的建设目标。在改革开放阶段,我国社会主义经济建设、文化建设、社会建设等方面取得长足进展,经济社会保持良好的发展态势,为新农村建设打下坚实基础。新农村建设阶段,农村体育开始助力乡村面貌的改善,2005年中共中央国务院印发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》推动实施农民体育健身工程;2006年国家体育总局印发《关于实施农民体育健身工程的意见》,以行政村为主要实施对象,做到把场地建到农民身边;2007年国家体育总局、国家改革和发展委员会、财政部联合印发《“十一五”农民体育健身工程建设规划》把增加面积、器材及设施作为主要建设内容;2011年国家体育总局印发《体育事业发展“十二五”规划》,指出建设以县区为中心、街道乡镇为基础、方便居民日常体育锻炼的公共体育设施网络,可见此阶段农村体育的工作重心已向建设农村体育场地设施倾斜。

3.3 美丽乡村建设阶段(2013-2017年)

2013 年中央一号文件提出“努力建设美丽乡村”的战略布局。进入美丽乡村建设阶段后,其“美丽”的内涵也逐渐扩展,从单一的“环境美”拓展到“生活美”“产业美”“人文美”。体育助力乡村建设的维度也进一步拓宽,这一阶段的系列政策依旧把农村体育场地设施建设摆在重要位置,2016年《体育发展“十三五”规划》《全民健身计划(2016—2020年)》《“健康中国2030”规划纲要》三部文件均对乡村体育基础设施的要求进一步明确,建成县(市、区)、街道(乡镇)、社区(村)三级群众健身场地设施网络,加强乡镇体育场地设施建设,完善县级体育场、全民健身中心、社区多功能运动场等场地设施。与新农村建设阶段不同的是,国家关注到了农村体育公共服务与体育产业给予农村社会的发展效能,农村体育工作开始向至乡村体育公共服务、体育产业等方面展开。农村体育公共服务方面,2016年国家体育总局印发的《体育发展“十三五”规划》,提出大力培育体育组织,逐步建立遍布城乡、规范有序、充满活力的社会化全民健身组织网络;2016年《全民健身计划(2016—2020年)》提出以乡镇、农村社区为重点促进基本公共体育服务均等化。体育产业方面,2014年国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中提及建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系,丰富体育产品和服务;同年,国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》,提出将乡村体育发展与旅游产业融合,盘活了乡村场地资源、强化了特色健身休闲设施、改善健身休闲消费环境。上述政策文件提出的系列举措旨在满足农村群众体育生活的更高需求,繁荣农村体育市场。

3.4 乡村振兴阶段(2018-2022年)

党的十九大提出了实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上我们可以看到,全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。因此,实施乡村振兴计划给乡村刻画了清晰的路线图,也为体育助力乡村建设明确了方向,在此阶段的政策文件也正引导乡村体育产业、乡村体育人才、乡村体育文化等全面发展。

2018年中共中央,国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中提及推动村级健身设施全覆盖,开发旅游、康养、体育、设施农业等产业,鼓励传承和发展民族民间传统体育,广泛开展形式多样的农民群众性体育活动;2019年国务院办公厅印发的《体育强国建设纲要》中提到将体育与乡村建设进行深度融合,探索适合农村的体育特色小镇并以此深化体育旅游产业发展;2021年中共中央办公厅,国务院办公厅颁布的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》指出,深挖体育公共服务资源,推动乡村文化旅游体育人才队伍建设。2022年中共中央,国务院印发的《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出,整合文化惠民活动资源,支持农民自发组织广场舞、趣味运动会等体现农耕农趣农味的文化体育活动。

3.5 宜居宜业和美乡村建设阶段(2023- )

宜居宜业和美乡村是乡村振兴发展的高级阶段,在党的二十大报告提出“建设宜居宜业和美乡村”后,乡村建设新理念围绕着“和美”展开,无论是宜居,还是宜业,落脚点都是和美,和美贯穿在乡村建设整个过程中[9]。现有的相关政策文件也凸显出“和美”理念,使体育深入乡村肌理,促进农村生活和美、产业和美、文化和美。2023年中共中央,国务院印发的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求加快发展乡村服务业,发展文化体育、旅游休闲等生活服务。同年,国家体育总局,中央宣传部等12部门联合印发的《关于推进体育助力乡村振兴工作的指导意见》提出以体育助力乡村建设,让农村更繁荣;以体育赋能农业发展,让农业更兴旺;以体育促进农民健康,让农民更幸福;以体育丰富乡村文化,让乡风更文明四条基本原则。

4 农村体育助力建设乡村振兴政策变迁的动力源流

图2 多源流理论视域下我国体育助力乡村振兴的 动力源流图

4.1 问题源流:乡村建设进程中农村体育面临的现实问题

4.1.1 体育场地资源短缺与流失。农村体育场地设施是用来服务农村居民,保证其参与体育健身活动必不可少的物质基础。在新农村建设时期,尽管对体育场地设施投入巨大,但相较于广袤的农村大地,仍面临着场地资源短缺问题。杨涛[10]在对2009年7月至2013年8月民政部先后表彰的129个全国农村社区建设实验全覆盖示范县(区)的新型农村社区进行研究发现,新型农村社区室内外人均体育场地面积为1.158m2,其中室内人均面积为0.044m2,室外人均面积为1.114m2,由此可以发现人均面积还未达到2013年第六次全国体育场地普查1.46m2的水平。截至2015年,行政村农民体育健身工程的全国平均覆盖率达到70%,全国12个省(市、自治区)行政村农民体育健身工程的覆盖率超过80%[11]。在农民体育健身工程推进的进程中,体育场地设施资源“流失”情况层出不穷。随着当前农村居民健身需求的日益增强,农村公共体育场地设施资源短缺的问题越发凸显,成为制约农村体育发展的一大瓶颈[12],从而影响宜居宜业和美乡村的建设进程,进一步阐明了体育场地设施对于农村建设的重要意义。

4.1.2 新三农问题日益凸显。当前“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”现象日益突出,已经成为亟待解决的“新三农问题”[12]。以浙江省为例,2021年浙江省住户数为1 764.71万户,总人口数为5 095.78万人,其中城镇人口比重为72.7%,农村人口比重为27.3%,且农村常住居民2.84/户,农村常住就业人口为1.80/户,从事农林牧渔第一产业的农村人口比例为20.47%[13]。经济发达地区尚且如此,贫困地区的空心化程度可想而知。此外,根据全国第七次人口普查数据显示,全国范围内65岁及以上的人口占到了总人口的13.52%,乡镇65岁及以上人口占总人口的11.81%,乡村65岁及以上人口占总人口的17.72%[14],根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准(7%),均超过7%且在乡村地区老龄化程度最高。可见,随着城镇化进程的不断加快加深,农村人口迁移越发频繁,农村空心化问题也日益严峻,由农村迁往城市的人口不断增多,留在农村的人多为老人,年龄在40岁及以下的青壮年劳动力较少,且在人口老龄化问题的影响下,农村60岁以上的人口逐渐增多。青壮年是农村事业发展的骨干力量,在“新三农问题”的影响下,人口减少、人才流失、组织残缺等问题正制约着农村的发展。

4.1.3 传统观念顽固扎根农民头脑,较难根除。农村的发展为农村群众提供了优质的体育锻炼环境,同时农村的体育事业发展也需要依靠群众,农村群众的体育运动参与意识对农村体育事业发展起着基础性作用,强化农村群众的体育锻炼意识有助于推进和美乡村的建设[15]。由于农村生产劳动的特点、传统的农耕生活方式、城乡文化割裂、交通信息闭塞等因素,子女、教育、养老、医疗和住房等现实原因,造成多数农村群众对于体育的传统观念偏颇,其主要体现在如下方面,一是劳动可以代替体育运动;二是对体育知识匮乏;三是对运动能力或技能掌握程度较低。因此,提高农村群众对于体育运动的认识,也是推进和美乡村建设的重点之一。

4.1.4 乡村治理有待进一步规范。乡村治理是一个包括政治、经济、社会、文化和生态在内的系统治理、综合治理、整体治理。乡村治理的好坏直接影响着乡村的发展的优良,农村社区基层治理中存在的应急碎片化、决策短期化、管理多门化、职权商品化等倾向。在脱贫攻坚和乡村振兴衔接阶段中的农村面临着治理问题,区县级政府为完成上级政府的指标任务时,将任务以数量化、指标化的形式分解,再次分配给乡镇级政府,在评价方式上多采取“一票否决”制,处于基层行政单位的村级干部大多采取完成任务式的工作方式,在形式上完成了工作指标,实际于群众的收效甚微。其次,乡镇政府体育部门职权边界模糊,政府部门间联动性差,乡村体育治理不仅仅是体育部门的工作,其中还涉及农业、旅游、住建、交通、规划等部门,乡镇政府的体育行政部门多与科教文卫等部门合并,由此带来体育部门行政权力的削弱,使各职能部门的职权边界模糊、部门间联动性不畅,出现政府体育行政部门在乡村体育治理过程中公共服务职能缺失和“不当干预”其他治理主体的问题,这在一定程度上制约了乡村体育的发展。

4.2 政治源流:国家对于乡村建设的政治考量

4.2.1 国家领导人对乡村建设的重要指示。邓小平用“两个飞跃”的思想科学地揭示了我国农村生产力和生产关系矛盾运动的规律,指明了我国农村改革和发展的方向。发展集体经济,是邓小平关于农村改革和发展的一贯思想。1984年,邓小平指出:“从中国的实际出发,我们首先解决农村问题。城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。”邓小平同志从地域、人口、经济的角度出发思考农村问题,把农村发展摆在重要位置。

1998年10月,江泽民在党的十五届三中全会强调:“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题,没有农村的稳定就没有全国的稳定,没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化”[17]。江泽民注意到农村现代化对于国民经济发展的重要价值,在农村的发展上,重视农村小康与现代化。

2005年12月20日,胡锦涛在中央政治局会议上提出,始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,统筹城乡经济社会发展,实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针,重点在“多予”上下功夫,完善支农政策,建设现代农业,稳定发展粮食生产,促进农民持续增收,加强农村基础设施建设,加强农村民主政治建设和精神文明建设,加快农村社会事业发展,全面深化农村改革,切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处。胡锦涛同志在农村发展问题上进一步深入探索,在发展经济的同时,强化基础设施建设、精神文明建设和民主政治建设,开启了我国新农村建设的新篇章。

2022年10月16日,习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话中提出,全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴[18]。党和国家对于乡村振兴非常重视,并从产业、人才、文化、生态、组织的角度拔高了建设层次,对推进中国农村现代化提出了更高要求。

4.2.2 国民情绪的舆论导向。随着农村群众物质生活的极大丰富,其对于精神生活的要求也进一步提高,农村群众日益增长的美好生活需要和农村地区不平衡不充分的发展之间的矛盾也逐渐扩大,其在主流媒体的发声也日益热烈。笔者梳理自1958年至今人民日报关于农村体育的报道,发现农村群众对于体育的呼声日益高涨,其文章标题措辞可见其对于体育需求之强烈,如1971年《我们贫下中农需要体育》、1997年《还农民体育场地》、1986年《八亿农民有了自己的体育组织 中国农民体育协会宣告成立》、1989年《建议乡镇配备体育干部》、1996年《广大农村也是体育用品市场》《亟待补上的“空白”》等。2003年《农民也需健体强身》、2004年《田间劳作不能代替体育锻炼》《农牧民运动会难见农牧民》、2006年《新农村少不了体育》、2008年《农村体育也要与奥运同行》、2010年《农村体育基础亟须强化体育场地设施有待完善》、2012年《点燃农村文化“火种”》、2013年《农民体育的标准》、2016年《农民体育怎样告别老一套》、2018年《搞活农村体育 还需因地制宜》等文章深刻揭示了农村发展中的体育问题。

4.3 政策源流:体育助力乡村建设的见解、建议与方案举措

在我国,体育助力乡村建设的政策源流主要来源于社会各界形成的政策提案与热点议题,其中包含了学界专家在农村体育领域的学术成果与两会代表针对热点问题的建言献策。

4.3.1 两会代表的政策提案。2023年全国两会政协委员、湖北省体育局副局长丁亚琳提案,合理布局农村场地设施,让群众更有获得感。他指出,要因人因地供给农村体育场地设施。增设适宜老年人健身的器材设施,推进农村体育场地设施适老化改造。畅通村民需求表达渠道,探索“农民点单”建设服务模式。加强农村公共体育设施建设与乡村大舞台、农家书屋等农村公共文化设施建设的统筹整合,打造文体融合、便民利民的公共文体空间。同时,在规划布局上,要注重体育设施与乡村自然风貌的结合,串联成为美丽乡村自然生活图景,激发村民参与健身的意愿,满足农村居民日益增长的体育健身需要;利用边角地、闲置房、高速公路桥下空间等,推动农村小型室内健身场所建设,满足村民健身需求。

2019年全国人大代表、郑州大学党委书记牛书成提案,要制定农村公共体育文化服务发展规划,把农村体育发展纳入农村文化教育事业的总体规划之中;强化财政性资金保障,建立农村公共体育文化多元资金筹措机制,有针对性地丰富和完善体育活动场地和公共体育健身设施;鼓励和支持多方投资的体育企业或体育项目进入农村,营造现代体育文化。

4.3.2 专家学者学术研究成果的支撑。多年以来,以田雨普、胡庆山、姚磊、刘志敏、王健等人为代表的农村体育学者著作繁硕,在乡村改革开放及深化阶段、新农村建设阶段、美丽乡村建设阶段、乡村振兴阶段对乡村发展做出了重要贡献,致力于乡村体育基础设施、乡村体育公共服务、乡村体育文化传承、乡村体育产业发展等方方面面。

在新农村建设阶段,2003年田雨普教授在发表的《新时期我国群众体育发展的现状与走向》中提及,农村乡镇,特别是富裕地区的乡镇,群众体育发展迅猛,并呼吁提高认识,加强领导,使群众体育真正成为体育工作的重点[19]。此阶段,国内学者关注于农村基础设施建设,胡庆山倡导以社会主义新农村建设为契机,大力推动实施“农民体育健身工程”;加大对农村体育的投入力度,建立农村体育发展的长效机制等[20]。沈克印更是关注到了体育贫困的实际问题,从参与体育锻炼的人口比例、体育消费、体育观念、体育资源分配、体育锻炼场所等角度分析了农村体育贫困的实际情况,呼吁取消城乡二元经济结构,实现社会公正;以城带乡梯队发展,形成城乡体育一体化发展体系;合理配置体育资源,保证农村体育投资的效率;建立和完善相关法律法规,保护农民体育权利;加强农村体育文化建设,营造良好的体育文化氛围[21]。

在美丽乡村建设阶段,学者们的目光从体育基础设施建设逐渐转移到农民体育健身方面。如李国立[22]通过研究分析出我国农村公共产品供给不足,农民体育健身意识薄弱,体育消费水平低下,农村体育人口不足,体育锻炼方式和内容单一,缺乏有效组织等现状。于问题之上,农村体育公共服务成为了研究热点,胡庆山等人再次提出推广民生体育观、培育公共行政精神、强化民本服务观的号召,强化对农村体育公共服务的多元供给与保障力度。

自乡村振兴战略以来,国内学者着重关注农村体育的经济价值与功能。在乡村振兴的背景下,任波[23]等人提出激发农村体育市场主体活力、促进农村体育产业与相关产业融合、增加农村体育有效供给、强化农村体育产业政策供给、推动体育与扶贫深度融合等策略以体育产业助推农村经济腾飞。郭俊华[24]就体育产业融合发展的角度,提出聚焦乡村体育产业融合顶层设计、积极调动多元主体协同参与、坚持创新驱动引领乡村体育的实践策略助推乡村振兴发展。

5.4 “政策之窗”开启:三流交汇促成体育助力乡村建设的政策变迁

多源流理论视域下,乡村发展历程中亟需解决的问题使农村体育成为关注点,为政策变迁赋予了合理性基础;政策源流汇聚政策共同体在体育助力乡村建设方面的相关建议,为政策变迁提供了合法性依据;政治源流中领导人对乡村建设的价值理念指明了体育助力的方向,为政策变迁营造了良好政治环境。最后,适当的时机以及政策行动者的推动下,三大源流实现互动、耦合、交织、汇聚,体育助力乡村建设的“政策之窗”得以开启,进而促成了政策变迁。

5 结 语

“全面推进乡村振兴”、“建设宜居宜业和美乡村”作为二十大后农村工作的重点任务,体育在助推乡村振兴中也发挥着重要作用,在器物、经济、精神三个层面不断满足乡村人民日益增长的体育需求。国家自1978年后对农村的重视逐步提升,对农村体育工作的布局也日益拓展,在建设宜居宜业和美乡村的进程中,立足农村,针对不同时期,提出不同任务,完善政策法规,保障乡村全方位、多层次的振兴、发展。