对甘肃省交通运输发展不平衡不充分问题的调研分析及对策建议

肖忠斌 高玉银 温玉莎

1.苏交科集团股份有限公司 江苏 南京 210017

2.甘肃省公路网规划办公室 甘肃 兰州 730030

1 甘肃省交通运输发展基本情况

截止2021年，甘肃全省公路网总里程达15.7万公里，高速公路通车总里程6706公里，贯通14个市州政府驻地；全省100%的乡镇实现沥青（水泥）路贯通和通客车目标。全省铁路营业里程4679.9公里，全省建有1个通用机场，9个干支线机场，兰州中川国际机场跨入全国“千万级”旅客吞吐量机场行列。全省内河航道通航里程约为911公里，约占通航里程的50%。

随着全面建成社会主义现代化强国和和交通强国目标的深入推进，对照高质量发展、建设人民满意交通等要求，甘肃省交通运输需求扩大和有效供给不足的困难和问题仍然突出，交通运输发展依然存在不平衡不充分问题存在，基于充分走访调研，目前主要表现在以下方面：

2 甘肃省交通运输发展不平衡不充分问题分析

2.1 不充分问题

2.1.1 规模结构方面

（1）基础设施网络有效连通不足

2021年，甘肃省公路网里程仅占全国公路网总里程528万公里的3.0%，其中高速（一级）公路通车里程为6706公里。各市州内的县区规划以普通国省道连接，但一些省道是由之前的县乡道组成，路况与通行条件欠佳，技术等级不匹配，快速性、便捷性不足。铁路营业里程仅占全国铁路网总里程的3.1%，综合运输方式优势不明显。民航干支线机场达9个，只有1个张掖丹霞通用机场。内河水运受客观条件限制，运输服务能力不足[1-2]。

（2）路网密度相对偏低

全省公路网规模适中，配置欠佳，中部地区路网密度偏低，兰州、天水、庆阳、嘉峪关等市的公路网水平与经济社会发展地位不匹配。全省铁路网密度远低于全国平均水平，机场密度与全国平均水平也存在差距。

（3）等级结构不尽合理

技术等级方面，甘肃等级公路（四级及以上）里程较全国平均水平比重低，高等级公路比重也偏低。行政等级方面，按照国家公路网规划，甘肃部分等级较低的县、乡、村道升级为普通国省道，导致全省国省公路平均技术水平降低。

2.1.2 布局衔接方面

（1）运输枢纽布局建设系统衔接性不强

大部分铁路客运站在建设过程中未能与既有公路客运站及城市公交枢纽站合理衔接，造成旅客出行和换乘距离相对较远，换乘时间长。

（2）重要节点路段通行能力有限

随经济发展加快，普通国道部分路段交通流量激增，城市出入口路段拥堵严重。以兰州市为例，主城区干线公路相对密集且凌乱，城市出入口通行能力参差，最终造成城区交通拥堵。

（3）干线公路网络化程度不高

全省14个市州政府驻地虽已实现高速公路连通，但不同等级瓶颈路段仍存在，高速公路网络化、规模化效益未能充分体现。

2.1.3 融合发展方面

（1）协同融合旅游产业发展滞后

甘肃省旅游资源丰富，但景点分散，游客对交通设施依赖程度很高，目前旅游交通网络体系仍待完善，出行服务品质有待提升。

（2）信息技术应用水平不高

目前，甘肃省已打造了多个交通运输信息化平台，但距离满足智慧交通仍存在一定差距。一是多部门、跨行业的信息化协同和资源共享不足；二是基于大数据、移动终端等新技术应用不足；三是交通公共信息服务内容、服务渠道和服务方式单一；四是交通安全监测数据采集不全面；五是交通地理信息系统图层资源不能满足专项业务和公共信息多元化服务需求。

（3）新业态发展支撑不足

兰新高铁、宝兰高铁、兰渝铁路建成，对公路中长途客运产生巨大冲击，传统出租车行业也面临着网约车等新业态的冲击[3]。共享单车有效解决了群众出行的“最后一公里”，但同时存在运营混乱、缺乏监管等问题，需要监管部门进一步完善城市慢行系统的规划建设。

2.1.4 保障能力方面

（1）建设和养护资金供给能力有限

一是公路建设资金需求与供给存在很大差距。全省公路项目建设主要依靠车购税补助筹集资本金，剩余的资金缺口则通过多渠道融资筹集，筹集难度大、实际到位率低的状况延续至今。

二是公路养护维修资金缺口加剧。近年，全省公路养护资金主要通过燃油税返还资金解决，但甘肃公路收费总额较小，返还比例低，重要国省干线公路和高速公路难以开展预防性养护和正常维护。

三是规划项目缺乏资金保障。与邻省相比，甘肃省交通固定资产投资保持高位运行。面对经济实力弱、发展基础差的现状，规划投资目标任务的项目融资和资金保障成为难题。

（2）安全保障设施尚不完善

甘肃自然灾害分布范围广且多发，对部分普通干线公路、农村公路、场站等交通基础设施造成毁坏，存在安保设施不完善、线型较差、抗灾能力差等问题。

（3）生态环保刚性约束增强

甘肃省作为“西北乃至全国的重要生态安全屏障”，地质地貌、气候类型复杂，资源环境承载能力较低，交通建设后备土地资源有限，环境资源与交通发展相互制约。

2.2 不平衡问题

2.2.1 区域发展方面

（1）市州间路网发展不均衡

受经济发展水平和人口分布等因素影响，甘肃公路网络总体呈现东密西疏的特点。市域内的大部分普通国省道与主城区道路共线，分流疏解过境交通能力弱；河西片区高级路面公路比重较低。

（2）农村公路通达深度不均衡

一是新建农村公路路网布局结构单一。围绕建制村就近连接国省道或县乡道，以实现通畅为目标，覆盖的自然村数量少，支撑产业、旅游等开发能力有限。

二是群众对交通通行条件期盼值高。部分交通工程建设标准就低取用，设计使用寿命短，安全隐患大，不能满足群众出行意愿。

三是各市州、县区财政困难，养护资金筹集不到位，部分公路无法及时养护维修，乡镇农村公路管理所设立不满足养护需求，专业队伍与设备缺乏。

四是农村客运和物流发展落后。受多因素制约，农村客运班线难以正常运行。交通与电商贸易、邮政快递等融合欠佳，支撑农村产业发展的综合作用未发挥。

2.2.2 运输结构方面

（1）客运市场变革创新乏力

随着中西部地区高速铁路网的建设完善，公路客运客源流失，传统经营模式受到替代出行方式和新业态冲击。运输方式之间规划分离，换乘衔接不畅，仍需客运行业多部门协同调整长期发展观念。

（2）货运面临结构性调整

甘肃大部分市州属于资源输出型城市，受政策因素、市场竞争、铁路路网完善的影响，目前公路货运市场呈低迷状态。以多式联运等为代表的现代运输方式发展缓慢，物流标准化程度低，效率难以提高。

（3）运输市场缺乏有效支持

甘肃省道路运输市场结构零散，物流基础设施建设不足、功能单一，物流业态发展滞后，不适应当前经济发展需求。运输管理体制和运行机制不完善，影响市场资源科学配置和高效流通。

3 对策措施和建议

3.1 全面加快交通基础设施互联互通

3.1.1 实施存量资源良好维护战略

对重点交通项目加大既有设施预防性养护维修，优化存量资源配置，解决最后一公里问题，有效提升衔接和服务能力。研究制定高速公路差异化收费政策，探索普通公路特长隧道和特大桥梁征收通行费弥补养护资金短缺问题。

3.1.2 努力扩大优质增量供给

积极争取中央车购税补助资金和省级一般债券与专项债券支持，合理把控优质规模增量，打通瓶颈断头路，着力完善出边、出海、省内经济通道，拓展综合运输通道网络连通功能。河西地区，统筹考虑与邻近省区市之间多通道互联互通的问题。中东南部地区，加快省级高速公路建设，解决重点中心城市交通拥堵和路网布局与等级结构不合理问题。

综合考虑人口、经济、资金筹措、资源环境承载等因素，稳步推进具备条件的县区实现高速公路连通，及普通国道提级改造。严格按照建设管理事权和责任，稳步推进省级高速（一级）、普通省道、旅游公路、农村公路建设，尽力完善路网结构布局。

3.1.3 努力推进交通基础设施和公共服务向农村延伸

加快农村交通基础设施建设。加快实施撤并建制村通硬化路工程、农村公路危桥改造工程、农村客运站建设工程等农村交通基础设施建设工程，补齐农村交通运输发展短板。

建立农村公路管理“四个体系”。组织保障体系方面，进一步完善和落实省、市、县、乡镇、村五级责任；资金保障体系方面，构建农村公路管养资金投入体系；技术指导体系方面，加快完善农村公路技术标准，选派专业技术干部作为技术指导；绩效考核体系方面，建立以路况、大中修里程、养护资金、机构能力建设等为主的绩效考评机制。

推进农村养护实现“四化”。规范化方面，加快建立适合甘肃特点的养护管理制度体系；专业化方面，努力打造专业化的养护管理人才队伍；机械化方面，大力推广成熟的养护工程施工工艺和施工设备；市场化方面，鼓励经济发展、市场成熟的地区逐步推行养护工程市场化。

3.2 有效提升综合交通运输服务水平

一是加强综合交通运输枢纽建设。

按照客运“零距离换乘”和货运“无缝隙衔接”的目标，重点打造一批开放式、立体化的综合客运枢纽和建设一批具备多式联运功能以及线上线下结合、干支衔接的综合货运枢纽。通过公铁联运，发挥公路运输“点对点”“门到门”的优势，打通运输服务最后“一公里”。通过“空铁联运”，实现地面交通网与空中交通网的速度互补、经济互补、客源互补、线路互补。

二是打造一批功能完备的交通物流枢纽节点体系。

优化交通枢纽与物流节点空间布局，充分发挥河西走廊运输通道优势，推进以兰白为核心的大兰州区域物流中心建设。完善物流基础网络建设，形成服务全国、面向“一带一路”的物流集散中心和枢纽带。

加快多式联运设施建设，构建能力匹配的集疏运通道，尽快打通连接枢纽的最后“一公里”。鼓励城市充分利用骨干道路，分时段、分路段实施城市物流配送，有效减少货物装卸、转运、换装次数。加快完善县级物流中心、乡镇农村配送站、农村货运网点三级农村流通服务体系。

培育龙头企业，推动货运物流集约化规模化发展。依托龙头物流企业，打造上有生产厂家、中连运输团队、下接市场的现代物流商贸联盟。运输装备更新、物流企业进驻等方面给予政策支持，推动企业在丝绸之路沿线国家开展物流业务搭建服务平台，使甘肃省成为丝绸之路经济带重要的物流组织中心。

三是推动服务模式创新，推广先进的物流组织模式。

鼓励物流企业调整经营结构，积极优化运输组织方式，创新运营模式，达到资源优化配置、提高运输效率、降低车辆空驶率等效果。积极组织开展城市绿色货运配送示范工程，重点建设城市分拨中心、共同配送中心和末端配送点三级物流服务网络体系，形成干线运输与城市配送有效衔接、末端配送覆盖较高的服务业态。

四是加强交旅融合、推动路域经济发展。

努力改善公路运营条件，积极在公路服务区打造房车自驾车驿站等新型旅游公共服务载体，推动道路客运和新型旅游产业融合发展；规划建设一批 “司机之家”，为过往货运车辆驾驶员提供多样化服务。

3.3 统筹推进现代信息技术协同应用

一是建设交通信息港。

整合运输信息资源，向社会和企业开放客货运输服务性数据，加快构建资源共享、优势互补的运输服务信息资源格局，实现信息服务“一点通”、公众出行“一卡通”、服务监督“一号通”、政务服务“一网通办”，不断提升交通运输运行效率和服务质量。

二是打造两个平台。

加快构建智慧高速公路综合管理平台。积极试点“无感支付”收费新技术，提高收费站通行效率。积极推广“绿色通道”智慧化管理系统，提高“绿通”车辆查验准确率。构建“一体化”智慧高速综合管理平台，为路网运行监测、交通组织与控制、交通综合信息服务、安全与紧急救援、联网收费与稽查、隧道管理等6大领域提供数据支撑和分析研判。

加快构建智慧公路建设养护管理平台。依托GIS地理信息系统、GPS/北斗卫星定位、移动4G、5G通信技术，开发建设智能化公路日常养护管理系统，提高公路运行监测和应急反应能力。

三是积极构建面向交通运输产业的区块链网络。

充分结合互联网、物联网等传统网络技术，借助区块链技术多中心化和安全可信、智能合约等特性，有效连接涉及交通运输产业发展的政府、企业等行业主体，车辆，船舶等运输装备，道路、场站等基础设施，助力交通运输产业的全面发展。

3.4 着力增强交通可持续发展的能力

一是促进交通和相关产业联动发展。

与旅游产业融合方面，依托高速铁路、城际铁路、民航、高等级公路，支持建设满足旅游体验的旅游“慢游”交通网络。打造新型交通驿站。

二是大力推进绿色交通发展。

打造低碳交通运输基础设施，积极促进铁路、公路、水路、民航和城市交通等不同交通方式之间的高效组织和顺畅衔接。加快新能源、新材料、新技术在交通领域的推广应用，推进运输结构调整，做好公转铁、公转水工作，建立以公共交通为主体，多种交通出行方式相互补充、协调运转的城市客运体系。

三是有力推动平安交通建设。

强化安全生产责任体系建设，健全落实安全生产责任制，提升从业人员安全素质，加强监督检查。开展消防安全、电气火灾、危险化学品综合治理专项行动，加快交通应急装备物资储备中心和应急保障体系建设，加强桥梁隧道等重要设施和“两客一危”车辆动态监控。

四是着力推动行业高质量高品质发展。

建立以“六体系、一平台”为核心的甘肃省公路建设项目管理体系，即项目管理组织体系、项目管理流程体系、项目管理制度体系、项目管理责任体系、项目信息公开体系、项目监督评价问责体系、项目管理信息平台等。强化法制交通建设。加强交通运输文化体系建设。

3.5 不断拓宽交通建设项目融资渠道

一是盘活存量资产。

积极探索现有政府还贷公路转为经营性公路的筹融资方式，研究将规划建设的普通公路中独立隧道和特大桥梁按收费项目实施，鼓励采用资产证券化等新模式盘活存量资产。

二是积极鼓励市州探索融资模式。

鼓励市州积极探索，通过政府专项债券盘活公路沿线土地、矿产、旅游、砂石料等资源。鼓励市州政府将旅游资源与公路项目总体开发，打捆实施，融资解决旅游公路缺口资金的问题。

三是建立交通发展基金（资金池）。

研究利用省级财政性资金建立资金池，重点解决经营性公路项目资本金的问题，努力为交通建设项目提供资金保障。

四是加快运作农村公路建养模式。

通过项目整合打包方式招标，实施全省乡镇、建制村“畅返不畅”整治工程。引导县级政府将省级财政拨付的车购税、燃油税补助资金等，以及道路沿线土地、旅游等资源开发权注入地方市场化运营公司，由市场化运营公司与省属国企进行合作开发运营。

4 小结

交通兴，百业兴。新时代下，甘肃省交通运输行业需要准确把握构建现代综合交通运输体系和建设“交通强国”的新要求，客观认识交通运输发展存在的不平衡不充分问题，坚持问题导向、目标导向和需求导向，努力建设人民满意交通，不断增强人民群众的获得感、幸福感，满足人民群众日益增长的美好生活交通运输需要，有力支撑甘肃经济社会现代化建设。