新形势下城乡规划设计管理一体化探析

钱帅

包头市自然资源局综合保障中心 内蒙古 包头 014010

伴随着国家的经济和生活水平的显著提升，为给人民提供便捷和舒适的生活，城乡规划和建设已是当务之急。然而，在乡村的规划和建设过程中，普遍存在着投资力度不够、资源利用效率低等问题，导致乡村的经济发展速度明显滞后于城镇，城乡之间的生活差异不断扩大，从而对社会造成了一定的安全隐患。要改变这种状况，就必须积极推行城乡规划与管理一体化的战略，从长远与全局的角度来看，强化对有关工作的组织与协调，并合理分配与利用各种资源，努力为城乡经济的健康发展提供强有力的支撑与保证。

1 城乡规划设计管理一体化简介

伴随着我国经济的高速发展，现在发展势头最猛的是大城市和小城镇，大量的人口被转移到了城市，而乡村的人口却越来越少，城乡之间都出现了许多的问题，城市里也有许多的城市病，比如：住房供不应求，贫富差距拉大，城中村问题凸显，交通拥堵成常态，对生态环境造成了严重的破坏。这些问题极大地制约了城市的发展[1]。同时，乡村地区也面临着“空心化”和“边缘化”的问题。为解决城乡矛盾，城乡统筹发展是当前我国城乡一体化建设的重要方向。

在过去的数十年里，城市建设始终是城乡规划的核心内容，倡导以农业为支撑工业，以乡村为后盾的发展策略，这使得乡村产生了许多问题：乡村生活环境恶劣，农民收入低下，生活服务设施不健全，农民就医困难，就业困难，入学困难，城乡之间的差距不断扩大[2]。近几年，乡村建设日益受到人们的关注，工业对农业的反哺，城市对乡村的反哺，但因为乡村规划的体制和管理体制尚不健全，乡村建设的道路仍需不断摸索。

2 新形势下城乡规划设计管理一体化的重要意义

由于我国人口众多，但土地资源却十分有限，因此，人口和土地的矛盾越来越突出，这对社会和经济的发展带来了很大的影响，因此，如何协调好人口、资源和环境的关系，就成了城乡规划和管理的一个重要课题。在过去，城乡的规划建设经常是相互分离的，城市中的人口较多，但土地资源较少，而乡村中的情况却正好相反。随着大量的人口进入城市，乡村地区的人口数量急剧减少，然而，对土地资源的利用状况却并不乐观。许多农户私自占用土地建造房屋，忽视了对环境的保护，导致了土地资源的浪费特别严重，生态环境持续恶化，违背了可持续发展的理念，因此，城乡之间的差距也就越来越大。

在可持续发展道路的基础上，我国将和谐社会作为建设的目标，积极解决乡村剩余劳动力向城市转移问题，并多途径解决城市居民户口和城镇布局问题。因此，如何合理地配置资源，提高其利用效率，既是一种节约资源，又是一种保障城市长期发展的有效手段[3]。要想缩小城乡之间的发展差距，促进乡村的经济建设，政府需要将更多的注意力放在城乡一体化的规划设计管理问题上，通过对各个生产要素进行协调，对基础设置建设进行改进，从而达到增产创收的目的，使城乡之间的关系得到协调，为乡村提供更多的就业技术，充分利用城市的资源优势，与经济发展相结合，从而让乡村的生活水平和环境质量得到提升。

3 城乡规划设计管理一体化过程中出现的问题

3.1 土地浪费

乡村的发展相对滞后，大多数人还停留在春种秋收的传统农业模式。乡村的大多数土地都是用来种植农作物的，但因为种植农作物的收入并不高，村民的收入也很少，因此，很多土地都在城乡规划和建设过程中被征用了，有些土地甚至是被闲置的，没有得到充分的利用。即便是在土地之中，种植了一些作物，但是因为作物的生长季节不同，所以土地的使用也是有先后顺序的，往往是在一些特殊的季节，并不适宜种植作物，所以才会出现这种情况。还有一部分，则是用来做其他的行业，比如工厂等等。我国在实施城乡统筹时，存在着大量的重复性建设，造成土地资源的极大浪费。此外，在小城镇建设中，还存在着许多问题，这些问题不但造成了耕地的浪费，而且严重损害了农民的利益。

3.2 缺乏规划和管理

长期以来，在城乡一体化建设过程中，由于缺少一套完整的管理体系，造成了一系列问题。例如，在乡村中，建筑的布局就很难被控制，一些农户为了让自己的房屋占据更多的空间，会不停地扩大自己的住宅，甚至还会占用农田。这种情况在乡村中十分常见，也很难进行管理，最终造成了乡村建筑的分布不均，村庄的外观也不和谐，土地产权问题也随之凸显出来。但是，由于其管理制度的不健全，导致了许多的漏洞，使得环境遭到了严重的破坏，生活垃圾被随意丢弃，给生态环境和公共安全造成了很大的威胁。

3.3 规划不稳定

因为城乡一体化发展体制的不健全，使得在制定了村庄规划后，在具体的执行过程中，会出现许多不稳定因素，政府并没有对村民的意愿给予足够的尊重，使得规划方案难以落实。投资主体都是出于自身的私利，一旦出现问题，就会产生政府和投资者互相指责的局面。这就造成了一种情况，那就是前期热火朝天，到了后期，如果没有人来管理，那就什么都做不了了。所以，城市和乡村的建设是非常不稳定的，就像是一块积木，一阵风就会把它吹倒。另外，也有一些地方，会因为没有明确的城乡建设标准，而擅自改变规划，导致城乡建设比较零散，形成了一种畸形。

3.4 发展的问题

从城乡规划的发展现状来看，仍然存在着一些亟待解决的问题，主要表现为城乡的空间扩大，用地结构不合理。伴随着城市化进程的加速，城市的城市化程度越来越高，城市的建设用地规模也越来越大，但是，城市的内部结构并没有得到合理的调整，这主要是因为有些地区的利用效率不高，空间的扩张性等方面的原因。城乡居民生活与生产所占比例不均衡，这种不均衡的发展状况，造成了我国城市与乡村的规划与建设中的诸多问题。如建设用地的扩大，农业地的减少，城乡的矛盾加大，城市的土地不能适度节约，用地的构架也不合理。在城乡的规划发展过程中，城乡区域竞争和城镇化发展受阻的问题仍然较为突出。在市场经济条件下，地区间的竞争，使社会生产经营活动所需的资源向优势地区集中，收入分配不平衡，将加大地区间的差异。而处于不利位置的地区，则有可能会主动的放弃与有利位置的关系，这一点就体现的尤为明显。这些问题将极大地影响到城乡规划的发展。在城市和乡村的开发建设中，生态环境问题日益突出。限制生态环境发展的主要因素是资源不平衡，以及在结构上不够科学。在我国城乡规划的发展中，环境问题始终是一个较为突出的问题，水资源的匮乏、土地资源的减少、污染等都是影响城乡发展的主要因素。如果没有足够的后备资源，就会导致城乡规划不合理的问题。在新的发展条件下，城乡规划中存在的多而又交叉的问题更加明显，在技术规范的调控力量方面，也就是相对薄弱的地方，这些因素对我国的城乡规划起到了导向和管理作用[4]。

由于上述各方面的不能科学地综合起来，导致了城市和乡村的规划不够科学。在解决这些层次上的问题时，要注意与实际相结合，这样才能保证城乡规划发展的目标得以实现。

4 实现城乡规划设计管理一体化的措施

4.1 整合目前规划体制

对当前的城乡规划设计管理体制进行再规划，构建一个以整体为导向的地区规划体系，贯彻执行城市和城镇之间的和谐发展的基本原则，使城乡规划体系更加健全。改革现有的规划体制，特别是向城市建设倾斜的规划体制。在管理体制上要有创新，要有适应地方实际的规划设计管理体制。把实施规划的管理权下放给城市政府，对城乡规划设计管理区进行统筹安排和规划。对城市和乡村的各种生产要素进行开放，提高土地利用率。

4.2 重视城乡规划多部门协调

因为城乡规划的设计工作具有很高的综合性，它所牵扯到的相关职能部门的范围也很广泛。所以，在规划编制的过程中，要注重多部门利益的协调工作。针对其他职能部门，在城乡规划的相互协调方面，需要进行很好的处理，即便是各部门的综合利益调整，也要积极引导，明确相关职责[5]。在进行规划的时候，必须要将各个部门的综合利益都考虑进去，这样才可以获得各个有关职能部门的积极响应，在规划的执行阶段，才可以取得一个很好的行政依据，让规划能够更好地发挥出它对社会和经济发展的整体安排，和在综合调控上的能力。

4.3 改革乡村土地产权和流转制度

土地承包制是一种在不能改变集体土地性质，又要满足全体农民平等分配土地需要的苛刻条件下进行的一种制度创新，因此必然会产生土地分散、细碎化的管理，以及土地产权主体与客体模糊的制度弊端。另一方面，农民对自己的宅基地享有土地管理法律上的利益，但是却没有将其作为一种权利，这就造成了农民对宅基地利益的获取、享受、行使以及救济等方面的制度障碍。“地改”是指在保持土地所有权性质不变、用途不变、数量不变和质量不变的条件下，以行政村为单位，建立村级土地合作组织，对具有土地承包经营权的农户进行股权划分，并对整村整组的土地进行引导。与此同时，宅基地使用权能够实现变卖，使得农民能够在城市和中心镇之间进行交易，进而加快新型城镇化的发展。

4.4 维护乡村良好的生态环境

要想实现城乡规划和管理一体化，就必须对乡村的各种生产要素进行充分的利用，对乡村的工业和有关企业进行优化和改造，并对工业排放的污染物进行集中处理，从而维持乡村的良好生活环境。在城市和乡村的规划和管理中，应充分尊重农民的权益，尊重自然，尊重历史。所以，在进行城乡规划和管理的时候，要对乡村周边的生态环境进行保护，要本着与乡村一起发展的理念，在规划和实施的过程中，要坚持可实现的发展，以达到自然和经济的和谐发展[6]。

4.5 使用现代科技监测城乡规划动态

在城市规划中，应充分利用现代化的科技手段，加强对城乡规划的管理。无论是城市规划，还是城市建设，都离不开空间数据信息。运用现代科技，可以实现地图绘制与空间分析的可视化态势，为城乡规划设计管理提供相应的数据、图像与查询，还可以利用这些数据，形成行之有效的规划设计管理手段。因此，我们应高度关注现代科学技术，并将其应用于城乡规划与管理中。

4.6 加强政府规划设计管理监督职能的力度

因为，在城乡规划的执行中，政府的监督功能薄弱，以及不顺的规划设计管理体制，在某种程度上影响到了规划的正常运行，从而失去了城乡规划原本的整体性和统一性[7]。所以，要想推动城乡规划设计管理体制的改革，就必须加大对其的力度，加大对其的保障，并对其进行持续的改进和提高。要坚持依法行政，用法律来规范所有的城乡规划和建设活动，要对各种严重违背城市和城市规划的行为予以严厉处罚。

4.7 培养专业城乡规划设计管理人员

当前，我国大部分的城乡规划设计管理人才都集中在大都市，而中小城镇和乡镇地区却存在着大量的人才短缺，而且他们的职业素养也很低，不能满足城乡规划设计管理工作的需要。为此，必须重视城乡规划专业人才的培养。首先，必须对在岗的工作人员进行培训和学习，使他们能在短时间内熟练地掌握城市和城市规划和建设方面的专业技术[8]。其次，要通过当地政府的扶持，让更多的专业人士进入到中小城镇和乡村，从而促进城乡规划和管理的整合。

4.8 进行农业乡村现代化建设

在当前的城乡一体化过程中，最大的障碍莫过于日益扩大的城乡差异。所以，要想推进城乡一体化管理工作，就必须加强乡村建设，缩小两者间的差距。我国应因地制宜，从改善乡村“三生空间”、提升乡村面貌、提高农民增收等方面，对乡村公共服务设施的布局机制进行探索。最近几年，随着大量的乡村人口向城市的转移，我国的小城镇得到了快速的发展，小城镇的配套设施逐渐变得完善起来，它的发展不但将大城市中所存在的一些“城市病”给引开了，而且还对区域发展起到了很大的作用[9]。

总之，在新的条件下，促进城乡规划与管理的整合。在此基础上，提出了“统筹城乡”的概念。将乡村与城镇视为一个有机的整体来统筹规划，以统一的土地利用总体规划为依据，确定区域的功能定位，建立功能完备、产业互补、布局合理的城乡一体化规划系统。为了对全市城乡规划中的跨区域重大问题进行协调处理，成立了城乡规划委员会，负责对我国城乡规划中的全局性、长远性、战略性及跨区域性重大问题进行协调处理，其主要任务是确保城乡规划一体化的科学编制并依法实施[10]。