自然单一行为的处断处罚及其法定化——李某诉乙地公安机关案判解

叶必丰

目 次

一、自然单一行为的法律评价

二、自然单一行为的切割处断

三、处断的行政裁量及限制

四、行政处断应当于法有据

五、余论

李某在路旁违法停车五日。北京市甲地公安机关所属交通协管员于2019 年7 月12 日发现时，在李某车辆上张贴了违法处罚告知单；2019 年7 月17 日发现其仍停在原处，又在该车辆上张贴了违法处罚告知单。2019 年7 月30 日，北京市乙地公安机关对前来认罚的李某，依据《道路交通安全法》第56 条第1 款和《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称“北京市交通安全办法”）第49 条关于违法停车的处罚规定，按两个违法行为作出了当场处罚决定，共罚款400 元。李某不服，经复议后，以乙地公安机关和复议机关某区人民政府为共同被告诉至该区人民法院，后又上诉于北京市第三中级人民法院。本案的争议焦点在于，对违法停车五日处以两个处罚是否违反一事不再罚原则。法院认为，行政机关对自然单一行为可以根据过罚相当原则裁量处断为两个以上的违法行为并加以处罚，乙地公安机关的两个处罚并不违反一事不再罚原则。〔1〕案情详见北京市第三中级人民法院（2020）京03 行终393 号行政判决书。下文中凡引自该判决书的，不再一一注明。

《道路交通安全法》和“北京市交通安全办法”并未规定如违法停车多日之类自然单一行为的处断处罚，因而本案中的处断处罚及其判决是一个值得关注的创新。“显然，创新意识来自生活的外部条件变化。对外部变化的反应会导致某些生活方式的中断或重新选择一种标准。”〔2〕［德］马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998 年版，第22 页。引发本案创新的外部条件，是全国各大中城市普遍存在的有限城市道路资源与机动车加速发展冲突造成的道路通行压力。创新案例可通过传播和模仿得到群体确认或形成社会共识，“会导致现有法律规则的意义变化，或新的法律规则的产生”。〔3〕［德］马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998 年版，第67 页。在网络时代，创新的传播具有即时性和广泛性，个案经验有可能发展为事实上或法律上的普遍性规则。也就是说，一方面，“随着时间的发展，人们确实将会按照法院据以裁判的规则来调整自己的行为”；另一方面，“任何裁判规范都包含着法条的萌芽”。〔4〕［奥］欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009 年版，第10、186 页。为此，有必要追问：什么是法院眼中的自然单一行为，法院认为行政机关应如何处断并有什么限制，以及法院所支持的行政处断是否符合处罚法定原则。本文拟以二审判决书为中心就上述问题展开讨论。

一、自然单一行为的法律评价

（一）自然单一行为

对李某诉讼理由中的“一事”，一、二审判决都作了重点阐述，予以部分认可。一审判决认定：“本案中，被处罚的违法行为系同一违法行为人即李某在同一地点违反规定停放机动车，被上诉人提交的证据不能证明李某驾驶的机动车曾驶离停车地点，也即现有证据仅能证实该机动车自2019 年7 月12 日至7 月17 日期间始终停放在涉案地点，车辆停放的行为始终处于继续状态，自然意义上的一行为是成立的。”二审判决认可李某的违法停车属于“自然意义上的一行为”。本文为了表述上的顺畅性将其称为自然单一行为。

自然单一行为理论上源于刑法学上的罪数论。在德国刑法学上，自然单一行为必须同时符合4个条件：基于单一的意思，存在数个同种的行为，数个行为在场所上、时间上具有密切关联性，以及客观上能够被第三者认为具有一体性。〔5〕参见张明楷：《罪数论与竞合论探究》，载《法商研究》2016 年第1 期，第122 页。我国行政法学上也接受了自然单一行为概念。本案判决后，《行政处罚法》修订参与者的释义认为：“自然单一行为是指由客观第三人以自然观察方式可认为是单一行为。”〔6〕袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021 年版，第200 页。有的研究者则把自然单一行为看作是纯粹客观事件。〔7〕参见田勇军：《交通行政处罚中“一事不再罚”之“一事”问题探析》，载《交大法学》2016 年第1 期，第71 页。也就是说，自然单一行为最重要的两个特征是，外观行为的单一性和内在意思的单一性。我国的司法实践也接受了自然单一行为说。王怀勇案法院判决就认为，王怀勇把所养殖禽畜的粪便排向水沟的行为，虽然既污染了水域又污染了大气，但违法事实却具有单一性，〔8〕参见河南省潢川县人民法院（2015）潢行初字第1 号行政判决书（王怀勇案）。属于自然单一行为。

与自然人不同，单位的自然单一行为往往系由多人的合作完成，外观上需要有一个完整的过程，并强调目的的单一性。温德乙案判决认为：“如果原告的行为自然可分，则还需要进一步分析其各个行为能否为公司集合意志所涵盖，从而纳入到公司概括的单一违法行为之中予以处断。如果不能为公司集合意志所涵盖，原告即应为其数个行为分别承担责任。”〔9〕北京市第一中级人民法院（2017）京01 行初4 号行政判决书（温德乙案）。

（二）实施法律评价

本案判决承认李某的违法停车五日系自然单一行为，但对于它是否属于《行政处罚法》上一事不再罚原则的“一事”，有待法律评价。一事不再罚原则的“一事”即“同一个违法行为”，与自然单一行为相对应的概念就是法律单一行为。也可以说，本案判决之所以析出自然单一行为，目的就在于推导出它是否属于法律单一行为还取决于法律评价。

本案违法行为发生时有效的《行政处罚法》（2017 年）第24 条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《行政处罚法》自1995 年制定以来，经历两次修正一次修订，但这一原则一直没有发生变化。2021 年修订的《行政处罚法》第29 条在前述规定的基础上，增加了一句话：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这本来就是一事不再罚原则的必要内容之一，〔10〕参见高志新主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，红旗出版社1996 年版，第63 页。只是进一步明确，而并没有发展出新的内容。

1995 年《行政处罚法》的立法参与者，将同一个违法行为解释为“同一事实和同一理由”。同一事实就是自然单一行为，同一理由就是违反了同一条法律规范。至于“某一违法行为同时违反了数个法律规范，或者某个当事人屡犯同一性质的违法行为，这些都不属于一事不再罚范围，而是属于多个处罚与合并处罚的问题”。〔11〕参见高志新主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，红旗出版社1996 年版，第60、63 页。“同一理由”表达出了是否构成同一个违法行为，取决于法律构成要件即法律评价的认识。2021 年《行政处罚法》的修订参与者，在总结实践经验、借鉴刑法学和我国台湾行政法学理论的基础上指出：“法律规定是计算行政违法行为次数的依据，一行为的数量，要依据法定的构成要件数量。”“法律上一行为是指多个自然行为基于法律上的原因而结合成一行为。”〔12〕袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021 年版，第200、201 页。

通过法律评价构成法律单一行为的则适用一事不再罚原则，否则就应分别处罚。本案中的违法停车五日这一自然单一行为，在以往就属于法律单一行为中的继续犯。继续犯通常是指违法行为与违法状态在一定时间内同时处于继续状态，〔13〕参见林亚刚：《继续犯的若干争议问题探讨》，载《中国刑事法杂志》2003 年第4 期，第22 页。属于一事不再罚原则中的“一事”即法律单一行为。本案的争议就在于不同以往的法律评价，即一审法院所概括的：“本案的关键在于交通管理部门以违法告知的方式将自然意义的一行为处断为法律评价上的多行为是否违反上述规定及处罚原则。”

法律评价不只适用于继续犯，还适用于连续犯中的自然单一行为。我国行政法学上连续违法行为应适用“一事不再罚”原则还是分别处罚，取决于《行政处罚法》对于连续违法行为追究时效如何计算。根据原国务院法制办的解释，连续违法行为“是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。〔14〕《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》，国法函〔2005〕442 号，2005 年10 月26 日发布。但连续实施的多个自然单一行为，可因时间的中断、空间的分隔等法律事实，而无法构成连续违法行为。在我国台湾地区，有对违法广告按粘贴数、媒体发布日数等评价为多个违法行为的判例。〔15〕参见陈清秀：《行政罚法》，新学林出版股份有限公司2014 年版，第231-235 页。在我国大陆也有相同的司法实践。三维公司案终审判决认为，原告于2004 年7 月27 日、2004 年8 月7 日和2004 年11 月13 日在《参考消息》上发布3 期广告的行为，不存在连续关系，系3 次独立的广告发布行为。〔16〕参见北京市第一中级人民法院（2008）一中行终字第126 号行政判决书（三维公司案）。

由此可见，对连续犯实施法律评价的任务，在于多个自然单一行为是否可评价为一个法律单一行为。那么，对继续犯实施法律评价的任务是什么呢？

二、自然单一行为的切割处断

（一）处断要件的依据

在本案判决看来，对继续犯即自然单一行为实施法律评价的任务，在于是否可以将其处断为两个以上的违法行为。本案中的违法停车五日本来属于自然单一行为，被乙地公安机关作出了两个行政处罚。这是行政机关通过对自然单一行为的法律评价，处断为两个违法行为，然后分别所作的处罚。

处断的前提是有关自然单一行为间存在关联，或者自然单一行为属于继续犯。此前的温德乙案判决运用了处断，目的在于对个人与单位间的违法行为进行分割，区分各自的法律责任。本案法院运用处断，则在于对作为继续犯的自然单一行为进行分割。此前针对长时间违法停车处罚的研究也指出，“切割法仅适用于继续违法行为，即行为人在实施违法行为后，其行为仍在持续或者违法状态仍在继续”，〔17〕杜梅俐：《一事不再罚原则的例外适用——以连续数日违法停车为例》，载《社会科学动态》2019 年第3 期，第87 页。没有中断。

处断作为一种法律评价，取决于法律要件。张明楷教授在讨论罪数时举例指出，当行为人伪造国家机关公文后又使用该伪造的公文实施诈骗行为的，在德国属于自然单一行为，在我国法律上却被评价为两个行为。〔18〕参见张明楷：《罪数论与竞合论探究》，载《法商研究》2016 年第1 期，第122 页。温德乙案判决认为：“在单位违法案件中，对于个人责任的处断，首先应当以个人实施的单个行为作为判断基础，再进一步结合其个人行为能否为单位集合意志所涵盖，综合判断其行为的单一性。如果原告的个人行为依法具有单一性，则不能仅仅基于其同时具有公司董事长和实际控制人的双重身份，而对其实施的同一行为给予两次以上的罚款处罚。”〔19〕北京市第一中级人民法院（2017）京01 行初4 号行政判决书（温德乙案）。原告基于公司实际控制人和公司董事长的身份权限所实施的行为各自构成违法行为，应分别处罚。

关于长时间违法停车的处断，《道路交通安全法》及“北京市交通安全办法”都没有规定法律评价为处断的要件。但在本案中，法院依据《行政处罚法》第4 条第2 款规定的过罚相当原则，论证了长时间违法停车处断的必要性和要件事实。

（二）处断的必要性

本案一审判决努力从一事不再罚原则与过罚相当原则在目的上的一致性，推导出依据过罚相当原则实施法律评价，即处断的必要。“一事不二罚原则的确立，旨在防止重复处罚，保护行政相对人合法权益，体现了行政处罚的实施必须与违法行为的事实、性质、违法情节相当。因此对‘一事’或‘同一违法行为’的判定应为遵循上述原则的确立宗旨的法律评价。”与一审法院有所不同，二审法院承认本案中一事不再罚原则与过罚相当原则之间的矛盾，认为一事不再罚原则旨在保障人格尊严，而过罚相当原则旨在实现对较重违法行为施以较重处罚、对较轻违法行为施以较轻处罚。二审法院为此没有从文义解释或体系解释中寻求两者的弥合，而选择了目的解释。

违法行为的严重性是相对而言的，是通过比较才能作判断的。二审判决认为，本案中违法停车五日，显然比违法停车一小时、一日更多地占用了道路资源，更长时间地影响了行人和车辆的出行，更可能增加交通安全隐患，更严重地破坏了公共交通管理秩序。二审判决认为，对行政处罚的轻或重不能仅仅看行政处罚的内容，还应当观察行政处罚的目的。行政处罚在目的上除了制裁违法行为人外，同时强调预防和矫正违法的追求，还应兼顾行政执法的成本。由此，二审判决着重对违法停车多日仅受一次处罚与多日分别违法停车却受多个处罚进行了比较。第一，如果对长时间违法停车不加以处断，则行为人可能会权衡违法成本，通过成本较低的违法行为即以一次违法处罚的成本换取长时间违法停车。第二，如果对长时间违法停车不加以处断，则将造成合法停车之成本远大于违法停车。第三，如果对长时间违法停车不加以处断，则会逆向鼓励普遍的一次性长时间违法，增加行政管理成本。二审法院在此所阐述的并非违法行为本身的直接危害后果，而是处罚的公平性，是行政执法的社会效果，是从行政处罚的目的或功能角度论证的处断必要性。

显然，二审判决的态度是一事不再罚原则不能与过罚相当原则相冲突、一事不再罚原则应服从于过罚相当原则，当一事不再罚原则不能体现过罚相当原则时，就构成对自然单一行为予以处断处罚的必要。过罚相当是规定在《行政处罚法》总则的原则，一事不再罚是规定在该法第四章的法律适用原则。基于总则对分则的支配性，〔20〕参见叶必丰：《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》，载《法学研究》2011 年第6 期，第91 页；周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994 年版，第593 页。仅从两原则的关系上说，在过罚相当原则的范围内解释一事不再罚原则是成立的。

（三）处断的要件事实

二审判决认为：“依照一般理解，由于出现一定时间的中断、一定距离的中断、收到改正之通知或查处而中断、新的违法故意而中断等情形，可以将违法行为从自然意义的一个行为处断为法律评价上的多个行为。”这一论证似乎存在矛盾，既然上述情形会中断一个违法行为，那么怎么还是自然单一行为呢？实际上，这一论证所要表达的是，上述情形可以构成法律评价上处断自然单一行为的要件事实。

其中，时间和距离纯属于客观事实，“新的违法故意”属于违法行为的主观状态，作为处断的要件事实并无争议。“改正之通知或查处”则属于公权行为，作为处断的要件事实值得讨论。在我国台湾地区的司法实践中，既有以查处作为处断要件事实的判例，也有以处罚决定的作出、处罚决定的生效作为处断要件事实的判例。陈清秀教授认为，查处之时存在违法事实尚未认定的情形，作为处断的要件事实并非十分妥当；以处罚决定生效作为处断的要件事实，则会出现在复议或诉讼阶段任由违法行为继续的现象。他认为，应当以处罚决定的作出作为处断的要件事实。〔21〕参见陈清秀：《行政罚法》，新学林出版股份有限公司2014 年版，第224-229 页。该观点是比较公允的。

就本案所涉违法停车而言，违法事实不难认定，当事人并没有对此产生争议。需要讨论的是本案中甲地公安机关的告知单，到底是查处行为还是处罚决定。二审判决书载明的告知单内容如下：“该机动车未在道路停车泊位或停车场内停放，根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十九条第四款的规定，已对以上事实作了图像记录。”显然，告知单只是对违法事实的认定，并非处罚决定；如果甲地公安机关的告知单属于处罚决定，也就不可能有乙地公安机关的处罚了。现实中，违法停车行为人在收到纸质或电子告知单后，一般都通过交警网络平台接受处罚，极少前往交警办公处所申辩、受罚。至于某个告知单是否已有效告知违法行为人，则属于告知的合法性问题，不影响查处意义上的告知单作为处断的一种情形。因此，二审判决关于时间、距离、新的违法故意、查处或处罚决定等处断情形即处断要件事实的论证，在科学性上是可以成立的。

三、处断的行政裁量及限制

（一）处断的行政裁量

在本案中，对处断要件的认定主体是处罚机关乙地公安机关，也就是说对自然单一行为的处断主体是行政机关。行政机关在实施行政处罚时将第一份告知单作为长时间违法停车处断的要件事实，将此后的继续违法停车作为一个新的违法行为加以处罚。在法院看来，行政机关在本案中对自然单一行为处断是合理的，是可以被容许的，并非重复处罚，并不违反一事不再罚原则。

此前曾有学者根据我国台湾地区的经验提出，对超速行驶和违法停车类自然单一行为，行政机关可以根据情节、距离和时间等加以处断。〔22〕参见田勇军：《交通行政处罚中“一事不再罚”之“一事”问题探析》，载《交大法学》2016 年第1 期，第76-78、80 页。2021 年《行政处罚法》修订参与者在释义中认同行政处断。他举例指出：“河北省限行期间，依照《道路交通安全法》第三十九条，《河北省实施〈道路交通安全法〉办法》第二十一条、第二十二条等规定，予以100 元处罚，并进行电子抓拍，当日处罚间隔时限3小时（3 小时内司机将车驶出限行区域或开到最近的停车场，否则一天内将被连续处罚）。”〔23〕袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021 年版，第201 页。查所引法律、地方性法规并无处断规定，因而并非立法设定的处断；即使有行政规范性文件规定处断，也只能是一种行政机关的裁量处断。修订参与者所持观点严格地说并非释义，而属于一种理论主张。因此，本案中的行政处断似乎具有相应的理论支撑。

如前所述，《道路交通安全法》及“北京市交通安全办法”都没有规定长时间违法停车的处断要件。在本案中，对告知单是否构成处断的要件事实、第二个告知单是重复处置行为还是新的事实认定、对违法停车五日可以处断为多少次及是否分别予以处罚，均系乙地公安机关的行政判断。一、二审法院都没有明确指出上述行政判断属于行政裁量，但从比例原则的运用来看是将其作为行政裁量对待的。此前的研究也认为，对长时间违法停车的处断是行政裁量权的运用：“坚持法定的一事与处断的一事对应，通过执法之自由裁量权，调整并平衡违法程度不同的 ‘一事’。”〔24〕田勇军：《交通行政处罚中“一事不再罚”之“一事”问题探析》，载《交大法学》2016 年第1 期，第77 页。

学界对行政裁量的内涵存在不同见解。余凌云教授认为：“所谓行政自由裁量，就是指在法律许可的情况下，对作为或不作为，以及怎样作为进行选择的权力。”〔25〕余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2009 年版，第39 页。这一见解虽然是对英美法系行政裁量理论的总结，但与大陆法系上的法律效果裁量理论相符。王贵松教授则认为：“从法适用的过程来看，行政裁量就是行政机关享有的补充法律要件进而确定法律效果的自由。”〔26〕王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016 年版，第293 页。他所说的行政裁量不仅包括效果裁量，还包括要件裁量及基于不确定法律概念的行政判断余地。要件裁量主要是要件补充或要件解释，即在事实认定的基础上对法律要件中不确定法律概念加以解释，涵摄于事实。〔27〕参见王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016 年版，第49-51 页。

由此看来，本案法院所认定的处断裁量就是一种要件裁量。也就是说，《道路交通安全法》第93条和“北京市交通安全办法”第49 条中的违反“机动车停放”规定之“停放”，从时间维度看属于不确定法律概念，可以依据过罚相当原则进行法律解释即法律评价，对长时间违法停车得以裁量处断。

（二）处断裁量的限制

1.对要件事实认定的限制。二审判决指出：“对处断使用上的一个重要限制，是要防止公权力的不当行使，应当给予违法行为人以合理之机会，使其得以及时知悉纠正违法行为，对于欠缺期待可能性的行为则不应再罚。”二审法院的这一态度表明，处罚机关在认定处断要件之查处或处罚决定时，只能以行为人知道的行政行为为判断标准。对改正通知或处罚决定等行政行为，行政主体一般都会履行告知义务。对查处等行政事实行为来说，因尚未最终认定事实、作出决定，往往没有告知相对人。将查处作为处断的要件事实，应当以违法性明显、正常人能够作出判断的违法行为为限。

本案中的告知单被粘贴于违法停放的车辆上，处罚机关并没有以电话等形式联系李某。如果李某在第五日开车前没有发现告知单，那么并不能认定为处断要件的具备。在案证据中并没有李某是否知悉的充分证据。李某提交的2019 年7 月22 日车辆状况检查表、道路救援呼叫记录以及2019 年7 月15 日至7 月17 日酒店宾客账单等材料，似可表明李某的车辆存在故障，无法行驶。但这既不足以证明停放五天的合法性，也不足以证明李某已经知悉两次告知单，因而需要进行合理的推定。

二审判决为此确立了两个推定标准。第一个推定标准是知悉的机会，即处罚机关应当给予违法行为人及时知悉并纠正违法行为的合理之机会。告知是行政机关的程序义务，是违法行为人知悉的前提。在查处机关没有当场或电话等方式通知违法行为人的情况下，处罚机关就有义务给予违法行为人知悉并纠正违法行为的合理之机会。这一标准同时也意味着认定违法行为人知悉的应然标准，即应当知道。第二个推定标准是机会时长，即处罚机关应当结合法律规定、违法行为特点以及生活常理确定给予违法行为人知悉机会的时间长度。机会时长标准又意味着，有法律依法律、无法律可裁量的态度，以及处罚机关裁量时必须考虑违法行为的特点和生活常理两个因素。至于上述两个推定标准从何而来二审判决并未指明，也许系基于行政诉讼实践中已得以广泛适用的正当程序原则。〔28〕参见黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案，最高人民法院指导案例6 号；田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案，最高人民法院指导案例38 号。

二审判决基于其所确立的上述两个推定标准认为：“本案中违法停车时间达五天，停车时长不符合使用机动车的通常逻辑，远超于一般人之通常生活、工作作息周期。”乙地公安机关“于7 月12 日以粘贴告知单的方式处理违法停车行为后，于7 月17 日方再次处罚，期间已给予了李某充足的纠正违法行为的机会”。但二审判决的这一推定尚不能完全解释前述李某车辆存在故障的疑问。

法院审理案件是以纠纷处理为导向的，因而对处断要件之告知单的认定作了较为充分的说理，至于与本案无关的距离和新的违法故意等要件事实并未讨论。二审判决尽管对要件事实认定中的知悉推定存在疑问，但对要件事实认定的限制具有普遍性意义。

2.对处断次数的限制。在本案中，乙地公安机关将李某违法停车五日处断为两次违法行为。那么，乙地公安机关是否可以裁量处断为5、10、20 次呢，或者说处断多少次才是合理的？法院在裁判说理时，之所以讨论处断的要件事实，目的之一就在于对处断次数的审查。在案证据中没有第二次告知单后李某继续违法停车的证据，因而违法停车五日只能被处断为两个违法行为。按照这一逻辑，如果违法停车五日，每日被粘贴告知单一次，也是可以被处断为五个违法行为的。也就是说，法院以为，处罚机关对自然单一行为的裁量处断次数应受处断要件事实及其数量的限制。

要件事实数量取决于要件事实的选择。在本案中，如果以新的违法故意为要件事实，则李某只有一个违法故意。如果以违法停车2 小时为要件事实，则违法停车五日可以被处断为60 次。〔29〕我国台湾地区道路交通管理处罚条例规定，违法停车每2 小时处罚一次。参见陈清秀：《行政罚法》，新学林出版股份有限公司2014 年版，第238 页。有文献指出：“目前我国执法机关采用‘内部口径’的方式对连续数日违法停车以‘二十四小时’作为时间节点重复处罚。”参见杜梅俐：《一事不再罚原则的例外适用——以连续数日违法停车为例》，载《社会科学动态》2019 年第3 期，第87 页。但法院不是行政机关，不回答应然问题，仅负责对实然争议的解决。二审判决认为，对要件事实的选择应“契合当前技术条件，有利于交通管理目标的实现”。也就是说，法院并没有讨论是否以2 小时或24 小时作为要件事实以及技术上能否实现，而仅审查行政机关已经选择为要件事实的告知单是否合理。

二审法院认为，乙地公安机关将违法停车五日裁量处断为两个违法行为予以处罚，“未突破比例原则限制，未超出合理限度”，“亦不构成对违法行为人合法权益的侵害”。众所周知，比例原则是行政目的、行政手段和相对人权益三者间的比较。在此，二审判决所确立的行政目的与一审判决不同，认为不仅仅是对违法行为人的处罚还包括预防和矫正违法的追求以及执法成本的低廉。行政目的的拓展必然伴随行政手段的强化，以及违法行为人权益比重之缩小。

四、行政处断应当于法有据

（一）处断处罚尚无法律依据

在本案中，法院认为基于实现过罚相当、预防违法及降低行政成本之目的，行政机关对自然单一行为在有必要且具备要件事实时可以处断为多个违法行为，从而给予多个处罚；要件事实是哪些、是否符合要件、处断为几个违法行为都由行政机关裁量；处断裁量仅受处断要件认定上合理纠正机会和次数上的比例原则之限制。

然而，相对于过罚相当原则，《行政处罚法》上还有一个更重要的原则，即处罚法定原则。处罚法定原则要求应受处罚的行为、处罚的种类、处罚机关及其职权、处罚的程序都必须由法律规定。根据当时有效的该法第10、11 条的规定，即使是有关行政处罚的立法，也必须在上位法“给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，而“不能增加新的行为和种类。”〔30〕参见全国人大常委会法工委：《地方性法规在对一法律规定的行政处罚予以具体化时能否增加新的行为和种类》，来源：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003-10/22/content_363176.htm，2022 年4 月14 日访问。2021 年修订的《行政处罚法》第11、12 条规定，下位法可补充设定行政处罚。处罚法定原则源于职权法定原则，在理论上是法律优先原则和法律保留原则的具体体现，在实定法上则是宪法上法治原则的贯彻。《宪法》第5 条第4 款规定，一切国家机关都必须遵守宪法和法律；第5 款规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。过罚相当原则不得与源于宪法的处罚法定原则相抵触。即使要实现过罚相当之目的，使严重违法受到应有的处罚，也应该于法有据、依法实施，也不能允许行政机关有法不依、自设处罚。

本案行政机关和法院承认违法停车五日系自然单一行为即表明事实已经得以认定。对自然单一行为是否可以处断为两个以上的违法行为，已经不是一种事实认定而是对应受处罚行为的设定，是立法的任务。行政机关的法律评价即处断，必须以法律明确规定的构成要件为依据。本案发生时有效的《行政处罚法》第2 条规定，行政处罚的实施适用本法。根据该法第3 条的规定，行政机关不能僭越行政处罚的实施而进入行政处罚的设定，只能按照法律、法规或者规章所规定的行为和种类，并按该法所规定的程序实施处罚，没有法定依据或者不遵守法定程序的处罚不具有法律效力。过罚相当原则只是一个指导行政处罚立法和实施的基本原则，并非处断要件的依据。在法律没有规定处断及其要件的情况下，行政机关或法院根据维护社会秩序的需要对自然单一行为进行处断，是埃利希“活法”的再现。他认为，“活法”即内在的社会秩序不仅决定制定法和司法判决的内容，而且也是制定法或司法判决缺失时的行为规则。〔31〕参见［奥］欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009 年版，第554 页。

《道路交通安全法》第93 条和“北京市交通安全办法”第49 条中机动车之“停放”，基于长期以来实践所形成惯例也并非不确定法律概念，不能按时间或空间维度随意解释。否则，法律在行政机关面前将没有确定性可言，任何一个法律概念都可以根据需要作为不确定法律概念进行解释和裁量。如此，行政机关和法院也就掉入了卢埃林美国现实主义法学的泥潭，即法律不具有确定性仅具有“恒常性”，它们可以根据现实生活自由地发现法律。〔32〕参见［美］卡尔·N·卢埃林：《普通法传统》，陈绪纲等译，中国政法大学出版社2002 年版，第254、353 页。无论是“活法”还是“自由地发现法律”，都会使依法行政和依法审判成为空中楼阁。

本案法院以一事不再罚原则应受过罚相当原则支配为出发点，支持了行政机关的处断裁量，但却违反了行政处罚的根本性原则，即处罚法定原则。其实，针对本案中第一次告知单后李某未予改正的情形，《道路交通安全法》第93 条第2 款本有规定，即“可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放”。但对处罚机关有法不依，自创规则实施处罚，法院没有予以推翻而予以支持，背离了《行政诉讼法》的立法宗旨。众所周知，我国《行政诉讼法》在2014 年修正时，在第1 条就删去了1989 年制定时所规定的“维护”行政机关依法行使职权，所确立的宗旨是公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权。

（二）行政处断的立法完善

“法学为了一个全新的时代履行着任何时代的法学的永久使命：使法律服务于生活的需要。”“需要创造了方向、方法以及所属的理论。”〔33〕［奥］欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009 年版，第347、530 页。本案中的处断处罚确实指明了社会的现实需要。

1.制度设计的科学性。在《道路交通安全法》施行以前，违法停车行为人不在现场或者没有驶离的，公安部门可以指派清障车拖移。由于拖移车辆是收费的，每次执法都成了牟利的机会，甚至不告知违法行为人车辆的去向。《道路交通安全法》对此进行了整治。第93 条第2 款规定：“公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”第3 款规定：“因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。”基于上述规定，各地纷纷取消了对违停车辆的拖移收费。〔34〕参见《成都市物价局办公室关于道路清障拖车费问题的复函》，成价函〔2004〕21 号，2004 年3 月26 日发布；《南昌市物价局关于撤销部分机动车违章拖车收费、停车保管收费的通知》，洪价经字〔2008〕21 号，2008 年5 月20 日发布。但自我国轿车家庭化以来，大城市的停车位不断趋于紧缺，有的停车位高达几十万元。公安机关拖移违停车辆并停放，需要很高的成本，保管不慎还应当承担行政赔偿责任，而其执法经费的预算却是确定不变的。由于拖移了违停车辆既无处停放又需要支付费用、承担责任，公安机关也就不再有拖移违停车辆的积极性，因而即使处罚了也并没有通过及时拖移消除危害。

其实，拖移违停车辆属于行政强制执行中的代履行。在德国，代履行的费用是由义务人承担的。“如果义务人拒不实施行政行为确定的作为，行政机关可以委托第三人代为履行，并向义务人征收承担执行费用。因此，代履行是第三人根据行政机关的委托、使用义务人的费用的执行方式。”〔35〕［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第485 页。我国《行政强制法》第51 条第2 款也规定，行政机关可以向义务人征收代履行的费用。据此，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第29 条规定，公路客运车辆载客超过核定乘员、货运机动车超过核定载质量，违法行为人受处罚后无法自行消除违法状态的，公安机关交通管理部门应当依法组织消除违法状态，并由违法行为人承担该费用。但是，《行政强制法》第51 条第2 款规定：“法律另有规定的除外。”在《道路交通安全法》第93 条第2 款规定不得收取拖移违停车辆费用的情况下，就导致了本案所折射出的仅处罚不拖车和有法不依。这是今后需要通过《道路交通安全法》的修改加以解决的，既要实现拖移车辆、消除危害的目标，又要实现拖移费、停车费的规范化收取。

2.行政处断的法定化。本案也反映出对某些违法行为处断处罚的必要性，如机动车长时间超速和违法停车以及企业长期排放污染物等。基于处罚法定原则，自然单一行为的处断只能由立法设定。在个别领域，对自然单一行为的处断已有立法实例。我国台湾地区道路交通管理处罚条例第85 条作了规定，即违规地点相距6 公里以上、违规时间相隔6 分钟以上或行驶经过一个路口以上，计算一次。〔36〕参见陈清秀：《行政罚法》，新学林出版股份有限公司2014 年版，第238 页。“北京市交通安全办法”第99 条规定：“驾驶机动车有下列情形之一的，处200 元罚款：……（三）连续驾驶超过4 个小时，未停车休息或者停车休息时间少于20 分钟的。”

有学者将我国《环境保护法》第59 条第1 款规定的“按日连续处罚”也作为自然单一行为处断处罚的立法实例。〔37〕参见熊樟林：《连续处罚行为的性质认定——以新〈环保法〉第59 条为中心》，载《华东政法大学学报》2015 年第5 期，第101 页。该款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”该规定显然是一种执行罚。〔38〕参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7 版），北京大学出版社、高等教育出版社2019 年版，第284-285 页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003 年版，第279-280 页。它也不是一种创新，早在1986 年的《治安管理处罚条例》第36 条就有规定。

法律不允许处罚机关在实施处罚时自创规则，但应给予相关立法，尤其是地方立法适当的空间。《立法法》一方面在扩大立法主体，另一方面又在收紧立法空间；一方面要求地方立法不得与上位法相抵触，另一方面又要求不能与上位法作重复性规定；地方立法限于对地方事务的规定，但并不限制中央立法对地方事务作出规定。这样，地方立法确实进退失据。2021 年修订的《行政处罚法》对此有所发展。该法第12 条第3 款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。”对于违法停车占用道路资源、影响交通安全的情况，城市不同于农村、沿海超大城市不同于内地中小城市。违法停车是否处断处罚可由地方立法具体规定。

总之，应全面贯彻处罚法定原则，对继续状态的自然单一行为是否可以处断，处断的要件及次数，都应该由立法设定。

五、余论

针对乙地公安机关对连续五日违法停车所作的两个行政处罚，二审法院表明了支持态度。支持的理由是，对一事不再罚原则中的“一事”即同一违法行为，首先应区分自然单一行为和法律单一行为，然后自然单一行为只有通过法律评价才能确定是否属于法律单一行为，只有法律单一行为才能适用一事不再罚原则。当自然单一行为被处以一次处罚违反过罚相当原则时就有必要予以处断，处断的要件事实包括时间、距离、新的违法故意、查处行为或处罚决定等情形。行政机关可以运用要件裁量实施处断处罚，裁量处断应受处断要件事实和比例原则的约束。作者认为，在缺乏处断法律依据的情况下，法院允许行政机关裁量处断并处罚有违行政处罚的根本原则，即处罚法定原则，将导致有法不依的严重后果。处断处罚在某些领域确有必要，但应于法有据，通过法律的修改或允许地方因地制宜加以立法，而不能任由行政机关自创规则。本文所讨论的虽然是个案，但对于处断处罚的法定化具有普遍性意义，从个案中提炼出来的自然单一行为处断处罚的构成要件及其裁量限制，可以作为今后立法的参考。

在本案中，法院关于处罚机关适用简易程序系根据特别法优先于普通法、新法优于旧法原则的适用，也存在是否坚持按法定程序实施处罚、是否遵循处罚法定原则的争议。《行政处罚法》具有统一行政处罚立法的目的，只有在通过但书规定等允许单行法优先情形时，该单行法才能成为它的特别法。当时有效的《行政处罚法》和《道路交通安全法》都规定了行政处罚的简易程序，但《行政处罚法》在该条并未设置允许单行法优先的但书条款，《道路交通安全法》所规定的简易程序并不能构成行政处罚的特别法。新修订的《行政处罚法》简易程序条款才有但书条款，才有可优先适用的特别法。至于新法优于旧法原则，根据《立法法》第94 条的规定，则必须以无争议为前提。对如何适用存在争议时，不能简单地适用新法优于旧法原则，而应提交法定机关裁决。

当然，处罚法定原则并非要求行政机关在法律之下亦趋亦步。本案中的违法停车行为，依法并不属于乙地公安机关的地域管辖权范围。在李某前来接受有关交通违法行为处罚时，乙地公安机关告知李某，如无异议，可一并处罚其违法停车。在李某未表示反对的情况下，乙地公安机关作出了系争处罚。乙地公安机关对涉案违法停车的管辖虽然并不符合违法行为发生地管辖的法律规定，但尊重了李某的意愿，贯彻了依法行政中的便民原则。“社会越是牢固地建立在自由和自愿同意的基础上，就越是能自由地取得一切成就。”〔39〕［英］霍布豪斯：《自由主义》，朱曾汶译，商务印书馆1996 年版，第67 页。

关于行政处罚简易程序及其特别法优先原则的适用，关于基于联结点和当事人的同意而实施的地域管辖，对于其他领域特别法优先原则的适用和跨行政区管辖也具有重要意义。基于主题所限，本文不予展开。