论韩非的“理性官僚制”——兼与韦伯理论的比较

彭新武 周 亚

(中国人民大学 哲学院,北京100872)

“理性官僚制”这一理论称谓一般是与20世纪德国著名的思想家、社会学家、管理学家马克斯·韦伯(Max Weber)联系在一起的。在韦伯看来,面对资本主义社会的兴起,处于其中的大型组织,不论是政府管理部门,还是大型企业的行政部门,都需要一个适合其需求的运行机制,而理性官僚制正是一种理想的、可预期的行政管理方式。事实上,早在战国晚期、秦国统一的前夜,韩非子适应时代的需求就已经对理性官僚制进行了卓有成效的理论建构,并在实践上深深地影响了当时的秦王朝乃至以后历代王朝的官僚制度建设。本文试图通过对韩非与韦伯的比较分析,进一步揭示韩非理性官僚制的一些基本原则尽管在中国传统社会的政治实践中发生了不同程度的“蜕变”,但对于当代的行政管理实践而言,依然具有巨大的启示和借鉴价值。

一、周秦之际官僚制建构的时代需求

从社会治理结构上看,夏商周三代采取的是一种分封制(又称“封建”)模式。其中以周代的分封制最为成熟和完善。在周代分封制下,国家权力结构的基本框架为:王室、公室、家,其统治者分别为天子、诸侯、卿大夫。总的来看,宗周与分封的诸侯国之间的关系是宗主国与殖民城邦之间的松散关系,这种君权相对分散的多元化结构可称之为“贵族君主制”“等级君主制”或“王制”。同时,以君主为代表的贵族统治阶层用血缘作为基础构建出“世卿世禄”制度来传袭其所获得的政治特权。在这种继承体制中,社会统治阶层固化,下层民众缺乏上升通道,流动性的缺失使整体社会缺乏活力,也为社会统治埋下巨大隐患。

自周平王东迁,历史进入春秋时期,诸侯争霸的大门由此开启。处于华夏地理边缘上以齐、晋、秦、楚为代表的诸侯国,开始了对外征战的步伐。征服戎狄部落,吞并小国,各诸侯国开疆拓土,羽翼渐丰。尽管如此,周王“天下共主”的名义依旧占有礼制上的最大合法性,“尊王”是各诸侯提升其争霸正当性中不可或缺的政治资本。与此同时,中原王朝边患日亟,“戎狄交侵,暴虐中国”(1)班固:《汉书》,北京:中华书局,1962年,第3744页。,于是,诸侯国又打出了“攘夷”的旗号来辅助其争霸的正当性。春秋时期,在“尊王攘夷”的策略下成长起来的大国霸主,虽然仍然以周王辅臣的身份维持秩序,但与周王室之间不可避免地会产生对权威的争夺,从而导致众多诸侯不朝周王而朝霸主。而在各诸侯国内部,国君的直系亲属与旁系亲属之间,乃至直系亲属内部,也都存在着对权威的争夺。这主要表现在:一方面,国君为确保君权在其直系亲属间传递而大力排斥旁系亲属;另一方面,直系亲属间的君权传递展现的也是一种赤裸裸的政治利害关系,而非温情脉脉的血族关系。在这种情况下,严格限制直系子孙的政治权力,对其亲生儿子进行空间隔离,甚至驱逐、诛杀其直系子孙,以防范“亲亲”害于“尊尊”等行为屡见不鲜。正是在这种权力争夺中,各诸侯国内部不断涌现出许多实力雄厚的强宗大族(即“私家大夫”)。在当时,这些强宗大族往往能左右政局,致使“公室”卑弱、“私家”强大、弑君僭越等行为层出不穷。而对权力争夺的效仿,除了出现在卿大夫与公室之间、卿大夫与卿大夫之间外,还出现在卿大夫家族内部,拥有家族势力和采邑的卿大夫也不可避免地成为其家臣争夺权力的斗争对象。于是,春秋初期形成的“礼乐征伐自诸侯出”的政治形势,在蜕变为“自大夫出”后,又演变成了“陪臣执国命”的局面。后世的孔子将此称之为“礼崩乐坏”(2)皇侃:《论语义疏》,北京:中华书局,2013年,第465页。。

在整个春秋时代,天子、诸侯、卿大夫及陪臣之间的关系变动,彻底改变了旧有的社会秩序,或者说礼制秩序。自春秋中期以来,一些诸侯国开始从体制上消除分封制潜在的弊端。如齐国按照人口数量编制县:三十家为邑,十邑为卒,十卒为乡,三乡为县,十县为属,属有大夫,五属,故立五大夫(3)参见徐元浩:《国语集解》,北京:中华书局,2002年,第228页。。此外,楚、秦、晋等国也在部分领土上尝试建立县一级行政区划单位。“郡”的出现时间要晚于县,其发展主要在战国时期,通常设立在经济不发达的边境地区,其主要目的在于军事防御。到了战国后期,各诸侯国国土面积不断增大,管辖区域内的郡、县数量日益增多,催生出了“以郡管县”的治理方式,由韩、赵、魏三国率先尝试,随后又被其他各国模仿借鉴,从而逐渐形成郡、县两级制的地方行政管理模式。在这种新型的郡县体制下,郡与县都属于中央政府直接管辖的行政区划单位,是需要严格服从中央政府统一命令的地方政府层级。相应地,郡守、县令已不再是之前的世袭贵族,而是职业官僚、朝廷命官;与此相适应,以谷物为俸禄的“谷禄制”也取代以土田为俸禄的“田禄制”。由此,传统的世卿世禄制逐步瓦解,官僚制开始登上历史舞台。

随着战国时代不断升级的兼并战争和战国变法运动的不断开展,君主专制成为时代的呼声和各诸侯国君主的共同选择。当时的秦国作为中国历史上第一个实行中央集权的君主专制诸侯国,其政权的基础就是郡县制和官僚制。早在商鞅变法时期,秦国就已开始在全国推行郡县制,使君王的直接管辖范围达到县一级,并建立起严格的“编户齐民”制度,以实现对全国民众的有效统治。与此同时,随着诸侯兼并战争的不断升级,“得士者昌,失士者亡”的观念普遍流行,身处社会阶层底部的“士”阶层趁势崛起,个人价值在战国这个特定的历史环境中达到了最大限度的发挥:“入楚楚重,出齐齐轻,为赵赵完,畔魏魏伤。”(4)黄晖:《论衡校释》,北京:中华书局,2018年,第512页。就如何利用个人价值为诸侯国发展做出贡献而言,秦国做得尤为出色——自商鞅变法以来,秦国基于能力和业绩选任治理国家的重要官吏,在保证国家机制良性运转的同时,也保证了一定程度上的社会公平,让人们有机会通过自身努力实现个人价值。这种激励机制强有力地打破了旧有礼制秩序中“别亲疏,殊贵贱”的现象,使世卿世禄体制失去生存空间并加速解体,“布衣卿相”得以可能,迅速成为当时的一种盛景。这也正是秦人之所以能够最终兼并天下的一个主要原因:“其始与之谋国以开霸业者,魏人公孙鞅也。其它若楼缓赵人,张仪、魏冉、范雎皆魏人,蔡泽燕人,吕不韦韩人,李斯楚人,皆委国而听之不疑,卒以所以兼并天下者,诸人之力也。”(5)洪迈:《容斋随笔》,北京:中华书局,2015年,第17页。至战国晚期,以血缘为基础的贵族政治彻底瓦解,取而代之的是顺应时代潮流的官僚体制,各诸侯国迫切需要有效运用新生的官僚体制。在此情势下,韩非建构出一套系统且完整的官僚运行机制。

二、韩非官僚制构建的基本内涵

虽然韩非政治思想集“法”“术”“势”之大成,但为韩非理性官僚制的建构提供重要基础的是其术论思想。早期研究者对术论思想的理解更为否定和片面,大都认为术论思想主要以阴谋论、诡计论为主,但是这一主流判断在近年受到挑战,学界对术论思想提供了更为积极且详细的解读(6)参见宋洪兵:《论先秦身教政治的演变——兼论韩非的“术治”思想》,《政治学研究》2005年第4期,第103页;戴木茅:《韩非“术”论澄释》,《哲学动态》2016年第9期,第48页。。我们从中不难看出,认真辨析各类语境下的韩非对“术”的运用,尤其理解韩非用“术”所泛指的帝王治理国家的方法,为韩非的官僚制度奠定了重要基础。韩非关于官僚制的理论构建,是从人才的选拔、使用、考核、监督等方面进行了全方位的诠释,概括而言,主要包含如下基本内涵:

其一,举贤任能。作为一个现实主义者,韩非认为,个人之力毕竟是有限的,一国之君想要功成名就,则“必君臣俱有力焉”(7)高华平等译注:《韩非子》,北京:中华书局,2015年,第555页。。其中,君主能够发挥的重要作用,体现在对臣僚聪明才智的充分发挥上,所谓“下君尽己之能,中君尽人之力,上君尽人之智”(8)高华平等译注:《韩非子》,第682页。。为此,韩非主张举贤任能,“所举者必有贤,所用者必有能”(9)高华平等译注:《韩非子》,第751页。,并将管理好官吏视为治理好国家的关键,所谓“吏者,民之本纲也”,还提出了“治吏不治民”(10)高华平等译注:《韩非子》,第516页。的重要主张。在官吏的任命和使用上,韩非与商鞅持有不同观点,他认为以一人斩首的功劳就决定其官与爵的升迁是不适当的,因为斩首与任官是两件不同的事情,二者不能混淆,更不能相互代替:“今治官者,智能也;今斩首者,勇力之所加也。以勇力之所加而治智能之官,是以斩首之功为医、匠也。”(11)高华平等译注:《韩非子》,第625页。故而,韩非对“有功者”和“有能者”做出了明确的区分:“官贤者量其能,赋禄者称其功。”(12)高华平等译注:《韩非子》,第75页。就是说,对有能力的人员根据其能力授予其相应的官职,而对有功人员则根据功劳大小给予相应的优厚待遇。在考察治理国家所需的人才时,韩非尤其重视其实践能力,主张“明主之吏,宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”(13)高华平等译注:《韩非子》,第731页。,认为具备底层实践经验的人往往能更好地任职;同时,还主张“官袭节而进”(14)高华平等译注:《韩非子》,第684页。,认为官员在一级一级的晋升过程中积累的实践经验,构成了其增长才干的重要途径。当然,人才之间也有高下之分,对某个人才不应求全责备。因此,韩非还主张君主在官吏的任命和使用上要“扬长避短”,通过取长补短以发挥人才的整体威力:“以有余补不足、以长续短之谓明主。”(15)高华平等译注:《韩非子》,第285页。

其二,尊君尚法。虽然韩非强调了人才的重要作用,但其论述中却充满了诸多强烈反对“智”者与“贤”人的主张:“人主有二患,任贤,则臣将乘于贤以劫其君;妄举,则事沮不胜。”(16)高华平等译注:《韩非子》,第56页。“是废常上贤则乱,舍法任智则危。故曰:上法不上贤。”(17)高华平等译注:《韩非子》,第741页。“明主之道,一法而不求智”(18)高华平等译注:《韩非子》,第712页。等。这表面上看似与举贤任能的主张相互矛盾,其实不然。之所以如此,就在于韩非一贯的“尊君”和“尚法”立场决定了其独特的人才标准:“所谓贤臣者,能明法辟、治官职以戴其君者也。”(19)高华平等译注:《韩非子》,第740页。韩非举贤任能中的“贤”或“贤臣”,指的是能够通过彰明法度和完成好本职工作的方式来拥戴其君主的人。比如,像商鞅、管仲、伊尹那样的“法术之士”:“夫有术者之为人臣也,得效度数之言,上明主法,下困奸臣,以尊主安国者也。”(20)高华平等译注:《韩非子》,第132页。至于像伯夷、叔齐之类的传统意义上的“贤人”,虽有德才却“不服王化”,无益于树立君主的权威和国家法制的实施,故必欲除之而后快:“赏之誉之不劝,罚之毁之不畏,四者加焉不变,则其除之。”(21)高华平等译注:《韩非子》,第465页。从而真正做到:“人主使人臣虽有智能,不得背法而专制;虽有贤行,不得逾功而先劳;虽有忠信,不得释法而不禁:此之谓明法。”(22)高华平等译注:《韩非子》,第166页。一切“贤”“智”“能”的行为都是在“法”的约束下进行的,“尚法”“明法”是官员为官以及施展其才能的必要前提。

其三,奉公去私。韩非这一主张的提出与战国时期君权受到传统宗法贵族的强力威胁息息相关。正是这些“私家势力”的结党营私,在现实中导致“私门将实,公庭将虚”(23)高华平等译注:《韩非子》,第68页。、“贵私行而贱公功”(24)高华平等译注:《韩非子》,第149页。。要遏制对私人利益的注重和对国家利益的轻视,要消除为维护私人利益而损害君主和国家根本利益的行为,韩非主张“必明于公私之分,明法制,去私恩”(25)高华平等译注:《韩非子》,第183页。,进而提出以“立法废私”作为解决公私冲突的原则与方法:“法立,则莫得为私矣。”(26)高华平等译注:《韩非子》,第652页。即通过法律手段明确官僚的职、权、责,规定官僚的行为方式与自我约束的机制,以使之奉公守法。所谓“废私”,其核心并非完全去除人之私心,而是强调分清公与私的界限,尤其是不应该用公权力来谋取私利。此外,韩非强烈反对“私交”,“故人臣处国无私朝,居军无私交”(27)高华平等译注:《韩非子》,第32页。,这是由于官场上许多腐败现象的产生都与官员之间的“私交”有关,“交众、与多,外内朋党”“奉禄养交,不以官为事”(28)高华平等译注:《韩非子》,第44页。。故而,韩非坚决反对以人的出身、门第、关系等作为择人的标准,反对任人唯亲、任人唯私,主张“内举不避亲,外举不避仇”(29)高华平等译注:《韩非子》,第636页。。而要去除“私恩”和个人的“爱恶”,最好的办法就是诉诸制度:“明主使法择人,不自举也;使法量功,不自度也。”(30)高华平等译注:《韩非子》,第45页。只有公正而透明地做到“论之于任,试之于事,课之于功”, 官员才会“公政而无私,不隐贤,不进不肖”(31)高华平等译注:《韩非子》,第577页。,“修身洁白而行公行正”(32)高华平等译注:《韩非子》,第184页。,从而能够有效地抑制投机钻营、朋党比周的不正之风:“明君不自举臣,臣相进也;不自贤,功自徇也。”(33)高华平等译注:《韩非子》,第577页。

其四,职责分明。在坚持“量能授官”的原则下,韩非强调君主在任命官员时,还应做到使官员各司其职,职责分明,不能随意僭越,坚持“一职一官”原则,即“一人不兼官,一官不兼事”(34)高华平等译注:《韩非子》,第533页。。换言之,就是对官员本人和官职本身都强调其独立性,一位官员在担任了某种职务后就不可兼任其他职务,同样担任某一职务的官员也不再兼管与其他职务相关的事务,这样就避免了不同职务之间的交叉干扰,又避免了官员的越俎代庖,所谓“明君使事不相干,故莫讼;使士不兼官,故技长;使人不同功,故莫争”(35)高华平等译注:《韩非子》,第301-302页。。“一职一官”原则的科学性是显而易见的,它不仅可以避免臣子间因工作事务而互相推诿、互相倾轧,而且专人专职还可促进官员集中精力专职一事,在其本职工作上获得成长。为配合好“一职一官”原则,充分发挥官员的才能,韩非还主张,在授予为官之人一定权力即“任人者,使有势也”(36)高华平等译注:《韩非子》,第668页。的同时,不过分插手官员事务,让官员尽可能独立地完成其本职工作,所谓“因而任之,使自事之”(37)高华平等译注:《韩非子》,第60页。。在韩非的设想中,只要明确各人的职位及职责,“君臣守职,百官有常,因能而使之”(38)高华平等译注:《韩非子》,第35页。,则君主就可以“不躬小事”(39)高华平等译注:《韩非子》,第518页。,从而实现“形体不劳而事治,智虑不用而奸得”(40)高华平等译注:《韩非子》,第580页。的“无为而治”。

其五,严正赏罚。在人才的选拔和使用过程中,君主往往会受到个人的好恶、情感、主观倾向的影响,而导致偏听偏信等弊端。为此,在韩非看来,应做到循名责实:“听其言而求其当,任其身而责其功。”(41)高华平等译注:《韩非子》,第665页。如此一来,就会杜绝人才选拔过程中的虚假现象,做到“能者不可弊,败者不可饰,誉者不能进,非者弗能退”(42)高华平等译注:《韩非子》,第45页。。而在人才考核过程中,循名责实意味着坚持“参验之术”,即考核群臣必须通过多方面、多角度的检验,从而避免受到臣下的蒙蔽而无法得到实情,真正做到“听其言必责其用,观其行必求其功”(43)高华平等译注:《韩非子》,第665页。。在严格的考核之后,还要辅之以相应的激励机制。为此,韩非提出一套完整的赏罚制度。首先,君主要做到有功必赏、有过必罚,“以赏者赏,以刑者刑,因其所为,各以自成。善恶必及,孰敢不信?”(44)高华平等译注:《韩非子》,第63页。从而树立君主的威信:一方面奖赏有功劳的官员,以促使臣下尽心尽力,所谓“信赏尽能”;另一方面惩戒有过失的官员,使臣下敬畏君权,认真履行其本职工作,所谓“必罚明威”。其次,赏罚必须要做到客观公正,“论之于任,试之于事,课之于功”(45)高华平等译注:《韩非子》,第577页。,即以实际工作及成绩作为官员的考核标准,不以官员身份差异而有所区别:“是故诚有功,则虽疏贱必赏;诚有过,则虽近爱必诛。”(46)高华平等译注:《韩非子》,第39页。再次,要做到厚赏重罚,以便产生更好的引导作用:“赏莫如厚,使民利之;誉莫如美,使民荣之;诛莫如重,使民畏之;毁莫如恶,使民耻之。”(47)高华平等译注:《韩非子》,第681页。但不能赏罚无度,否则,会产生副作用“赏繁而奸生”(48)高华平等译注:《韩非子》,第757页。,“用刑过者民不畏”(49)高华平等译注:《韩非子》,第178页。。法律和刑罚是清明吏治的重要手段,“故矫上之失,诘下之邪,治乱决缪,绌羡齐非,一民之轨,莫如法。属官威民,退淫殆,止诈伪,莫如刑”(50)高华平等译注:《韩非子》,第50页。。只有以严酷的刑罚来震慑官吏,才能剔除掉官员中的奸邪之辈:“立君之道莫广于胜法。胜法之务莫急于去奸。去奸之本莫深于严刑。”(51)高亨:《商君书注译》,北京:中华书局,1974年,第79-80页。

其六,禁奸止邪。春秋战国时期家臣、卿大夫甚至诸侯动辄弑君的残酷现实告诉韩非,君主的主要威胁不是来自民众或敌国,而主要源于大臣。因为他们有权有势,或滥用财物拉拢众人,交结朋党,网罗亲信,或颠倒是非,谋取私利,从而构成君主和国家的心腹大患。故而,在韩非的防奸论中,主要针对的是“奸臣”。除去前文提及的“参验之术”,韩非还提出君主可用“阴谋之术”来应对奸臣,比如“疑诏诡使”“挟知而问”“倒言反事”,等等。君主故意发出可疑的指令、故意说出不合时宜的话、故意做出不合常理的行为、明知故问等,都可以作为探明奸情的手段,从而使奸臣无所遁形。更有甚者,韩非还为君主提出了断绝奸臣奸情的办法,即“禁奸心”,也就是君主要出其不意,以诡诈多变的方式驾驭臣下,使其慑服于君主的权威而不敢有任何作奸犯科之心。按照这一立场,君主可以完全凭借个人喜好、不以任何客观事实为标准地捕风捉影、随意猜忌臣下,从而使“群臣竦惧乎下”(52)高华平等译注:《韩非子》,第35页。。此外,同商鞅一样,韩非也奖励告奸,认为告奸也是帮助君主防范奸臣的重要手段:“明君之道,贱得议贵,下必坐上。”(53)高华平等译注:《韩非子》,第669页。如果天下臣民不论贵贱、不分高下,都能帮助君主防范奸臣,告奸者有赏,不告奸者同罪,那么就能形成韩非构想中对官员的广泛监督,“以天下为之罗,则雀不失矣”(54)高华平等译注:《韩非子》,第580页。。

诚然,在君主探查和防范奸臣的同时,奸臣也在不断窥伺君主。应对奸臣的窥伺也是防范奸臣的重要组成部分。为此,韩非在其增强君主权势的术法之中融合了老子的无为之道,提出君主在驾驭臣下时,要以虚制实,以静制动,将自身的统治变得像“道”一样无形,从而让人无从把握。此时的君主就如处于暗处的观察者一样,可以将明处的一切问题看得清清楚楚,所谓“虚静无事,以暗见疵”(55)高华平等译注:《韩非子》,第36页。。而君主想要将自身隐于暗处,就要隐藏自身的欲望、好恶以及行为目标,做到“君无见其所欲”“君无见其意”“去好去恶”“函掩其迹,匿其端”“去其智,绝其能”,同时还要隐藏自身的才能与好胜心,做到“是故不贤而为贤者师,不智而为智者正。臣有其劳,君有其成功,此之谓贤主之经也”(56)高华平等译注:《韩非子》,第34-35、37、35页。。

此外,韩非也明确提出,防范奸臣除去君主本身的努力,还需要“因法数,审赏罚”(57)高华平等译注:《韩非子》,第48页。,方可禁其奸。因此,韩非也从制度建设上提出明确要求:一是要求官员“不以货赂事人”“更不以枉法为治”“不事左右、不听请谒”(58)高华平等译注:《韩非子》,第111页。;二是从制度上严格限制官员,力求做到“任事者毋重,使其宠必在爵;处官者毋私,使其利必在禄”(59)高华平等译注:《韩非子》,第693页。等。

韩非上述官僚制的基本内涵中,不乏荀子思想的影子。其一,荀子讲述富国之道时从社会分工角度明确提出了“明分使群”的说法,即“故百技所成,所以养一人也。而能不能兼技,人不能兼官”(60)方勇等译注:《荀子》,北京:中华书局,2015年,第138页。。荀子认为一个人的能力不足以使之同时掌握多种技能,一个人也无法同时身兼数职,因此人们应当相互配合以构成群组,并在其中各尽其力、各司其职。而韩非将这一社会分工思想在官僚制中进一步阐发为“一职一官”原则,在分工配合的基础上完成权力与义务的划分,从官职与任职之人两个维度同时做出唯一性要求,实现职责分明。其二,荀子在回答如何治理国家时明确提出选贤任能的观点,即“贤能不待次而举,罢不能不待须而废”(61)方勇等译注:《荀子》,第114页。,对贤能者的渴求程度迫切到了要跨越等级次序而提拔,对不贤者的厌恶到了连片刻都不愿意为之等待。韩非官僚制中的“举贤任能”不能说与此毫不相关,但可以肯定的是,荀子所选的“贤能”是儒家“贤能”,而韩非所举的“能”是法家之“能”,二者在评判标准上完全不同,甚至儒家之“贤能”是韩非所厌恶的、认为对君主统治有害的人。这也恰巧是韩非官僚制的基本内涵与儒家贤能观念的最大分歧之处。二者最初的理念选择便走上了完全不同的道路。儒家“贤能”,是君子,是圣人,是与“德”紧密联系在一起的,有“德”便意味着有了最大的“贤能”,以“德”治国就是治理能力的最高体现;而韩非官僚制中几乎看不到“德行”作为前提,韩非官僚制的建构是以“法”为基础的。这同样是韩非区别于荀子的重要原因。处于战国末社会政治格局转折期的荀子,为使得儒家政治构想仍旧对统治者有价值,不得不在坚持儒家道德伦理底线的同时,变通性地给出更为适合当时社会情势的政治策略,而韩非则在摒弃儒家“德”的基础上,以“法”为本对这些适应时代的策略做出进一步的理论发展。

三、韩非与韦伯的比较

综上所述,韩非向我们展示了一套内容翔实、丰富的吏治之道。这一理论体系虽然受限于君主专制的时代特征,部分论调也不乏阴谋论的色彩,但这并不能否定其顺应时代潮流的积极意义。人皆自利,不对臣下的权力加以控制,君主的权力就会受到严重威胁。再联系当时的政治格局来看,秦国正在终结春秋战国以来诸侯混战的局面,社会形势呈现出“大一统”的趋势,中央集权统治和君主专制制度已经成为时代必然的选择。韩非站在历史转折的关头,为即将实现的大一统政治格局下官僚制的有效运作提供了一套系统方案。

事实上,韩非官僚制的建构尝试,领先西方社会两千多年。众所周知,作为一种组织模式,现代官僚制的出现是以19世纪后期英国文官制度的出现为主要标志的。1870年,英国政府借鉴中国隋唐科举制的做法,颁发了文官制度改革令,这标志着英国文官制度的建立。之后,美、法、德、意、加、澳等国也先后进行了类似的建构。进入20世纪以后,几乎所有国家政府组织形式都采用了官僚制度。作为一名站立于时代潮流的伟大学者,马克斯·韦伯感受到了为大型组织建立合理基础的需要。在韦伯看来,任何统治形式的存在和维持都需要一定的合法性基础,以使每一个人都能够遵从来自权威的命令。为此,韦伯通过历史考察,将权威类型概括为如下三种:(1)“传统权威”。这以对传统习俗与传统文化的虔诚信仰作为权威的基础,管理并不需要章程,只需要奴仆的忠诚。(2)“卡里斯玛”权威。这以对个人超凡魅力的崇拜和迷信为基础,管理者由于具有“非凡的品质”而被视为“楷模”“领袖”甚至“神之差使”。(3)“合理—合法的权威”。这以组织范围内的各种规则为基础。在这种权威统治方式之中,人们因服从于组织规则和法律而服从领导者的命令,组织内的所有成员不分高下同时受组织规则的制约。在韦伯看来,在这种“合理—合法权威”类型中,人们不再服从于基于传统而获得权威正当性的人,也不再服从于有特定魅力的人,而是服从于一系列理性的、客观的、非人格的法律规则和秩序。即使表面上人们服从于“上司”这类典型的权威人物,但实际上这种“上司”本身代表的是一个非人格的秩序,这就避免了管理者的感情用事和人治因素的统治,因而,是“实施统治形式上最合理的形式”(62)[德]马克斯·韦伯,林荣远译:《经济与社会》(上卷), 北京:商务印书馆,1997年,第248页。。

概言之,这种组织模式具有如下特征:(1)以理性为准则。韦伯认同的最合理的统治形式是建立“在工具理性或价值理性或两者兼备的基础上,经协商或强制而确立的、至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范”(63)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),上海:上海人民出版社,2019年,第397-398页。。其中,规范,或者说法律规则,是决定组织运行的主要依据;组织对权力与义务的所有详细规定、对规则规范的所有实施和应用适用于每一位组织成员;每个人都照章办事;权力源于形式法律规定的制度,个人的性格和意志在这里难以作为。(2)遵循严格的等级原则。官员“是按照明确界定的官职等级组织起来的”(64)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401页。且可以升迁。一个官僚制组织是通过分工形成专门化的各个部门,同时按照“层级制”原则构建职务等级体系。每个职位都有相应的权力和义务,各司其职,共同完成任务。任职其中的官员在承担职责时也天然形成明确的等级高低之分。下级依据其合法权限范围服从于上级,上级同样也依据其合法权限范围对下级形成控制。在这种严格的等级制度之中,下级的升迁依旧是可能的,但是这种升迁需要“以资历或绩效或两者同时为准”,且同时也“要取决于上司的评价”(65)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第402页。。官员“在官职行为中要接受严格系统的纪律约束和控制”(66)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第402页。。这是理性官僚制优于其他组织形式的一个重要表现。官员不仅在行使权力的过程中坚持理性,官员本身也受到理性规则的制约。(3)强调专业化和技术化。官员理应具备扎实的专业技术知识,同时还应掌握相关规则的知识以便进行管理。官员是通过考查或者考试制度选拔出来的。正如韦伯所说,“他们(这里是指官僚制行政班子中的官员)是被任命而不是被选举的”(67)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401-402页。。每一位官员的任命不是任意的、武断的,而是在一定的基础上进行遴选之后产生的结果。“在最理性的情况下,这要通过考试的鉴定或者证书的担保来证明其专业素养,或者两者兼备。”(68)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401-402页。每一位官员在其成为官员的道路上,必然要经过专业素养的考查和专业资格的获取。这是他们成为官员的必要条件。(4)政治与行政两分。秉承威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)政治与行政二分的立场,韦伯主张官员应以公共利益作为唯一动机,不同时参与政策的制定与执行,并做到公私分明。韦伯指出,官员在其任职期间对权力和职位的使用是有限度的。这种有限度的使用职权既是对官员权力的限制,又是对官员自由的保护。一方面,“每个官职都有一个明确界定的合法权限范围”(69)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401页。,以确保就职于某个职位的官员在承担其职位范围内责任的同时,无法在其权力范围之外任意作为;另一方面,与这些权力相对等的义务也确保他们“仅仅按照他们的职务义务而服从权威”或者上司的命令,而不需要丧失个人的人身自由(70)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401-402页。。这为官员生活的“公共领域”与“私人领域”划定了明确的界限。

可以说,韦伯的理性官僚制正是借助法律、规则与非人格化秩序等的力量,在社会组织中彰显理性因素的作用,从而对抗甚至摒弃其中的非理性因素,彻底纠正诸如官员任免的随意性、上下级官员之间的人身依附以及官员决策的武断等弊端。它所强调的明确的合法权限范围、稳定清晰的考试选拔制度和严格的纪律约束与控制,以及其中所蕴含的理性因素带来的可靠性,都让理性官僚制度在运作机制和效率方面获得比其他组织形式更多的优越性,从而超越了以等级家世为标准的家长制管理模式,而逐渐发展成在更大范围内普遍适用的组织形式。

尽管韦伯所建构的理性官僚制理论产生的历史背景与韩非有所不同,但其核心要旨在韩非的理论中都已得到淋漓尽致的阐述。具体而言:

其一,韩非“一段于法”“以法为本”“明法治吏”的吏治之道与韦伯的理性官僚制一样,都将理性作为官僚制度的根基。“理性”这一概念在韩非的著作中表达为“法”,二者名异而实同,都秉承对客观规则的信仰与追求,所谓“以道为常,以法为本”(71)高华平等译注:《韩非子》,第180页。,鲜明地体现出一种理性精神。故而,也可将韩非的官僚制理论称之为“理性官僚制”。虽然韩非不否认君主对官僚体制的控制能力,“术者,因任而授官,循名而责实,操杀生之柄,课群臣之能者也。此人主之所执也”(72)高华平等译注:《韩非子》,第620页。。但是,韩非同样承认君主本身也受到明确的理性约束:从治理国家的根本观点上看,韩非提倡“因道全法”,就是依据事物的客观法则全面以法治国(73)吕廷君:《韩非的“因道全法”思想》,《管子学刊》2020年第3期,第27页。。换言之,治理国家的过程中,君主不能违背自然常理,不可伤害人之本性,且需接受天地自然之理性的约束。从治理国家的具体手段上看,一是君主要循名责实,依法择人,按法量功,形成“以法为本”的纯粹政治秩序;二是君主要遵守法律与规则以便于施展统治手段,虽然其主观意图是让君主克制自己的私人感情,但客观上对君主行为形成了一定的限制与约束,并让君主在掩盖其感情的同时增强对官僚的威势,进一步强化君主的专制统治。因此,韩非的官僚制作为一种建基于理性之上的系统、周密的吏治之道,是其追求法治秩序下中央集权统治的空前努力。

其二,韩非所提倡的各尽所能、各司其职、职责分明的原则,自然也吻合韦伯所提倡的专业化和技术化原则。韩非提出的“一职一官”原则,与韦伯所主张的每一个组织有“一个特定的权限(管辖权)范围”(74)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第398页。,“每个职位都有明确界定的合法权限范围”(75)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第401页。,每一个官职应该是“任职者唯一的、至少是主要的职业”(76)[德]马克斯·韦伯,阎克文译:《经济与社会》(第一卷),第402页。,是完全相符的。不同的是,韦伯只说明官员需要在具有专业资格的候选人基础上进一步选拔,而韩非在官员专业素养中不仅增加了对实践经验和实践才能的重视与培养,还从人才整体的角度提出人才之间的取长补短,相互配合,以发挥人才在国家治理中的整体性优势。

其三,二者都强调官僚等级秩序。有所差异的是,在韦伯的“科层制”中,权力因职能的不同而分工分层,没有尊卑贵贱之分。而韩非官僚制度中的等级制度不仅包含不同官职之间的分工,还包括君尊臣卑的等级结构。不过,在韩非的理性官僚制中,君主并非任意专断的,同样受到规则与法律的约束。

其四,韩非与韦伯同样强调“公私分明”的原则。虽然在古代中国社会生活高度政治化的现实中,韩非没有也不可能提出政治与行政二分这一原则,但是其所主张的“必明于公私之分”的观念,显然是“公私分明”的彰显。二者差异在于,韦伯在其官僚制中只是强调官员在职责范围之内服从权威,而在非职责范围内官员依旧是人身自由的,这里的“公”不具备对“私”的干涉和侵犯,“私”依旧是独立且完整的。而韩非的“公私之分”更强调避免“私”对“公”的干涉和侵犯。显然,这种差异的出现与各自所处的不同社会状况密切相关。在韩非所处的时代,私家势力大行其道。因此,为了强化君主集权,韩非的官僚制更强调“私”不涉“公”。韦伯所处的西方社会是基于“个体本位”为原则建构的,故而,他在官僚制中更强调“公”不涉“私”等。

四、韩非理性官僚制的实践审视

历史地看,服膺于韩非学说的秦始皇,基于避免诸侯割据的目的,最终彻底废除分封制,大一统的政治格局和专制体制由此得以确立。秦代以降,“百代都行秦政事”,这一统治模式垂范长达两千年之久,直至清末。在郡县体制下,官员的选拔以个人的能力学识为基础,官员的升迁以定期考核和治理功绩为依据,重要官员由君主直接任免调动,贵族世卿失去了宗族血缘这块赖以生存的土壤,中国古代文官制度由此逐步登上历史舞台。虽然其初衷是维护君主及其后代的私权力,但这样的官僚制度还是为官员及百姓开放了社会的公权力,让君主的绝对行政权力受到了间接制衡。因此,从一定意义上讲,官僚制是一种比“封建制”更为符合儒家仁义公道理想的制度。“秦以私天下之心而罢侯置守,而天假其私以行其大公,存乎神者之不测,有如是夫!”(77)王夫之:《读通鉴论》,北京:中华书局,2013年,第2页。在这里,王夫之从历史发展的必然性中阐释了秦制中所蕴含的、亦为儒家仁义公道伦理新制度的优越性。

关于吏治之道,“秦已初步构建了从中央到地方由御史大夫、御史中丞、侍御史、监郡御史、郡守(兼)、县令长(兼)、县御史(主吏掾)等构成的较为完备的监察机构,制定了确保各级官吏廉洁奉公、惩处贪污腐败的监察法规”(78)邱涛:《法家学说与先秦秦汉反腐败制度创建》,《管子学刊》2020年第1期,第50页。。比如,“《秦律》中就规定有详细的以惩治渎职和贪污腐败官吏的法规,对各级官吏的违法行为用法律明确规定了‘轻罪重罚’的标准,对贪官污吏有着巨大的震慑力”(79)邱涛:《法家学说与先秦秦汉反腐败制度创建》,《管子学刊》2020年第1期,第53页。。秦代吏治建设的影响是极其深远的。自汉代以后,官员选拔日益走向制度化,先后出现了汉代的“察举征辟制”、魏晋南北朝的“九品中正制”以及萌发于隋唐沿用至清末的“科举制”。从以个人主观判断依据的察举到以过程相互制约的考试为主的科举,这一系列制度的更迭展现的正是官员选拔机制规范化的过程。其中,科举制度以考试形式公开选拔官员,不仅突破了门第限制,为底层民众提供可能的上升空间,使其能够通过自身努力改变命运,在增加社会阶层流动性、增强社会活力的同时,很大程度上抑制了世家大族的为官特权。

然而,不可否认的是,随着时间发展,科举制度也日趋僵化。一方面,以“四书五经”为代表的儒家思想成为考试的唯一内容;另一方面,八股文成为考试的唯一形式。考试内容与考试形式的固定不变,让科举制度从外在僵化逐步走向内在的功能僵化,最终被时代发展抛弃,其选拔治国人才的目的往往落空,成为君主控制读书人思想的利器。故而,顾炎武慨叹:“欲求公卿大夫之材于其中,以立国而治民,是缘木而求鱼也。”(80)顾炎武:《顾亭林诗文集》,北京:中华书局,1959年,第22页。这样僵化的科举制度所选拔出的官员,固然成为壮大统治力量的中间阶层,但也蜕变为维护君主专制统治的帮凶。借助于科举制所提供的上升通道改变自身处境后,这些知识分子所谋求的已经不是国家的治理与发展,而是个人的权力与利益。所谓“阳为道学,阴为富贵,被服儒雅,行若狗彘”(81)李贽:《焚书 续焚书》,北京:中华书局,1975年,第76页。。这一过程,也就是王亚南先生所讲的“官僚的贵族化”:“原来不能造成世卿世官那样的贵族身份的社会,却藉着知识的统治和长期独占,而无形中把士大夫的身份更特殊化或贵族化了。”(82)王亚南:《中国官僚政治研究:中国官僚政治之经济的历史的解析》,北京:中国社会科学出版社,1981年,第78页。同时,在官僚等级体系中,理性的缺位也愈发明显。从中国古代官僚制度的权力来源看,权力是自上而下授予的,既不依赖纯粹的血缘关系,也不依赖民情民意。这就使得官僚集团内部极容易形成上下级官员间的人身依附,且这种依附关系深深植根于官员的考核与升迁中。官员在官僚体系中的命运前途并不取决于他们的才干与政绩,而是取决于上司的主观意愿。这种权力变更的非程序性与非理性,再加上权力来源的“唯上”性,让官僚体制的权力基础处于随时动荡的状态,极度缺乏稳定性。而将官僚集团内部的上下依附关系,放大到君主与整个官僚集团的关系来看,其权力来源的本质并未发生变化,所谓“一朝天子一朝臣”,一荣俱荣、一损俱损。面对“昨为座上客,今为阶下囚”的权力变更过程,在任官员难免会产生对动荡不安的恐惧,危机感油然而生。而这往往又会酝酿出新的政治斗争,使现有的权力分布和权力秩序陷入新的变更与不稳定之中。

就韦伯所预期的理性官僚制而言,它在充分展现其效用的同时也无可避免地暴露出固有的缺陷:(1)以等级制度为特征的官僚制度,塑造了一种按部就班、论资排辈的文化氛围,使人蜕变成屈从于规则规范的“组织人”,人的个性发展遭到破坏,抑制了组织发展的多样性。(2)虽然官员的职业化与专业化促使形成了结构有序的“科层制”组织,但是“科层制”的横向展开和纵向失联会带来组织各部门的无效扩张与职能的交叉重叠,造成沟通障碍以及协调困难,贻误办事时效,反而导致组织整体效率的降低。此外,官员的专业化会导致基层民众的监督权力和参与权力被剥夺,官员的专业化会提高民众参与政府行政和国家治理的门槛,让“理性无知”的民众被淹没在“无知”中。(3)在官僚制组织的构想中,公与私之间的界限泾渭分明,然而,纯粹理性的人是不存在的,官员基本不会也无法做到彻底机械地执行“公私分明”等组织规则,正如在明确划分了权限和职责范围的情况下,官员在行使其权力时也可能会无意识越界。另外,权责清晰还会带来不良后果,即官员对权责范围外的事情保持沉默,甚至互相推诿,最终滋生得过且过的官僚主义者,形成官僚本位主义的消极现象。(4)严格执行的纪律约束和日趋僵化的办事流程在完成监督任务的同时,也塑造了单调、机械甚至狭隘的日常心理与行为,严重限制了社会发展的活力。此外,官僚制度让官员以及官僚集团掌握了社会公共资源的主导权,这极易成为滋生腐败的温床,在破坏官僚制度有效运行的同时频繁引发各种社会不公的现象。故而,20世纪以来西方各种理论学派对官僚制度进行了全方位的“清算”,都在尝试解决理性官僚制发展过程中呈现出的弊端。即便如此,官僚制范式依旧是政治生活现实,官僚制也并没有因为这些调整和“清算”而消失。事实上,当今风靡世界的新公共管理运动所采取的改革措施,诸如压缩层级、解除规制、下放权力、实施民营化、实行绩效管理、实行更灵活的人事管理等,并没有哪一项是否定合理分工、减少理性因素、反对专业技能的(83)彭新武:《从官僚制到后官僚制——当代公共组织范式的嬗变》,《哲学研究》2010年第5期,第125页。。因此,官僚制所蕴含的理性精神并不会彻底消除。随着人们认识能力的不断发展,社会发展所需求的组织模式也将越来越理性化。

如果撇开韩非的“君本位”立场及阴谋论色彩,其在官僚制中倡导的“明法治吏”“因能授官”“循名责实”“严正赏罚”等主张,对当下中国的行政组织建设依然具有借鉴意义。具体而言:其一,要继续提升“法”在行政过程中的地位,从根本上拒绝非理性因素,“明法治吏”是必要前提。其二,韩非所主张的“因能授官”不仅有利于官员在其职务上充分发挥才干,而且有利于该职务最大限度地在整个官僚体制中发挥其应有的作用。其中,“能”不仅包括官员的知识理论素养,还包括官员的实践能力。韩非构想中的官员升迁是在实践中逐级而进,从底层开始的每一次升迁所积累的实践经验,都能促进官员才干的增长,都是整个官僚体制更好发挥作用的保障。其三,用“法”的理性约束官员行为。在现实中,让官员完全理性地履行其在官僚体制中的责任是不现实的,故而外界的约束也是必不可少的。这种约束在实践中需要遵循“循名责实”的原则,检验官员的实际工作内容与其职责范围内的要求是否保持一致,是否既完成其应当承担的责任又没有在职责范围外任意妄为。在明确规定官员职责的前提下,不论是来自上级还是平级的监督,甚至是韩非在“禁奸止邪”中提倡的民众监督,都能够为检验官员提供外部保障,从而增进官员的理性行为。在“循名责实”的考核和监督的基础上,再通过“严正赏罚”的奖惩制度,从而进一步达到激励官员的目的,等等。