基于自然资源确权登记信息平台的全民所有自然资源确权登记公告登簿的福建实践

唐天龙

摘要：以福建武夷山国家公园为案例，探讨基于自然资源确权登记信息平台的全民所有自然资源确权登记公告登簿的实践过程。介绍了武夷山国家公园作为自然资源确权登记的试点区，在实践过程中，针对国家公园特殊性，明确了登记单元范围，进行了权属界线整合和自然资源类型调查，建立了相应的数据库和图件，最终完成了自然资源登记簿的编制和公告登簿的工作。最后，阐述了补充完善阶段和公告登簿阶段的具体技术流程，进而为其他地区开展自然资源确权登记提供了有益参考，为生态文明建设和国家公园体系建设提供了重要经验。

关键词：自然资源；权属；确权；公告；登簿

一、前言

武夷山国家公园是全国首批开展自然资源确权登记登簿的5个国家公园之一，武夷山国家公园福建片区首次自然资源确权登记登簿是福建生态文明体制改革建设试点的重要成果，全面实现了自然资源确权登记工作的“落地见效”，也为我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设提供了产权支撑，厘清了自然资源资产所有者、监管者及其责任，解决所有权主体不明确、所有权边界不清晰、自然资源边界模糊、权益落实不到位等长期想解决未能解决的问题，对进一步推进所有自然生态空间的分类施策、自然资源资产权益落地见效等有着重要的实践意义。

二、实践的背景

在2013年党的十八届三中全会上，中共中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，为自然资源产权制度保护提供了政策支持，对此党中央、国务院通过选取了一批具备生态保护条件、改革试点意义的自然保护地区加快推进生态文明建设。2016年8月12日，武夷山国家公园被列为全国五个自然资源统一确权登记体制试点区之一。

2017年3月15日，武夷山国家公园体制试点区涉及的武夷山市、光泽县、邵武市和建阳区，当地人民政府及各自然资源主管部门按照《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》，全面推进试点区试验工作，并于2017年6月完成自然资源统一确权登记试点工作。

2019年8月12日，自然资源部自然资源确权登记局印发了《关于组织做好已完成自然资源统一确权登记试点任务的国家公园登记成果补充完善工作的函》，要求地方自然资源主管部门在自然资源统一确权登记试点工作成果基础上，根据《自然资源统一确权登记暂行办法》和《自然资源确权登记操作指南（试行）》，坚持物权登记不重不漏，对体制试点区阶段成果进行补充完善，更新自然资源登记簿、图件和文档成果，并于2019年12月31日完成。

2022年6月27日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室共同印发了《关于组织开展正式设立的国家公园自然资源确权登记公告登簿工作的通知》，明确武夷山国家公园由福建省、江西省人民政府分别负责各自管辖区内的自然资源确权登记公告登簿工作，其登记单元内全民所有自然资源所有权职责代理履行主体为相关省人民政府，相关工作成果于2023年8月18日完成公告，公告期间无异议，经省政府批复于2023年9月8日完成登簿[1]。

三、目的和意义

从2017年体制试点的三个登记单元到2023年公告登簿的一个登记单元边界划定的方法探索途径，解决自然资源跨行政区域由上一层级确权登记的问题，对国家公园登记单元边界与集体土地所有权边界、土地使用权边界、自然资源边界、不动产边界、国家公园管理审批范围边界等界线衔接，确定登记单元边界划定的方法和原则，全面理清了国家公园内自然状况登记内容和公共管制内容，理顺了国家公园管理机制及政府代表行使自然资源全民所有权包含的范围内容和边界划分方法，合理确定了自然资源全民所有权代表行使主体及行使范围，完成了党和国家布置的生态文明体制试点历史任务。

四、体制试点区阶段技术流程

（一）准备工作

编写《武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记技术方案》，梳理了需要收集的相关数据资料，组织外业实地踏勘和资料分析整理工作，根据踏勘情况和资料分析成果，并结合地籍调查、地理国情普查和年度变更调查的经验，制定了“外—内—外—内”的技术路线。

（二）国家公园范围确定

采取“同一权属不分离，资源类型连成片”的基调，确定了天然状态的生态系统，珍稀、濒危动植物集中分布的武夷山国家级自然保护区。旅游资源价值较高，具有典型的自然与文化景观的武夷山国家级风景名胜区。武夷山国家级自然保护区和武夷山国家级风景名胜区两个区的缓冲地带、原住居民生活和生产的区域、旅游开发和利用强度严格控制的九曲溪上游保护地带，形成了体制试点区武夷山国家公园范围[2]。

（三）发布通告

通过市人民政府门户网站、报刊媒体以及现场张贴等方式发布了关于开展武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记的通告，对相关县（市、区）通告自然资源确权登记的时间期限、类型和范围、需要集体土地所有权人等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。

（四）登记单元划分

按照原归属管理的范围，生态功能相对完整、集中连片等原则进行登记单元预划分，划分为武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护区3个登记单元。

（五）权属界线整合

权属数据界线整合工作主要涉及农村集体土地所有权、林地所有权、国有建设用地使用权，而自然资源所有权，除林地所有权和林木所有权在调查区域范围内权利人都一致，调查区内没有开展可能探明地下所存矿种资源，不涉及探矿权、采矿权等矿业设置，其他资源类型并未开展土地附着物的所有权调查工作。集体土地所有权和林地所有权数据因前期分管于不同的部门，数据整合难度大，针对该问题采取部门協商和实地调查的方式来解决存在的权属矛盾、边界不清的情况，形成了权属状况调查表和权属核实确认材料，形成了土地所有权权属数据整合成果。

（六）自然资源类型调查

借鉴《不动产登记暂行条例》和《自然资源统一确权登记办法（试行）》中关于自然资源类型分类的论述，采取了将土地、矿产、森林、水流、草原、荒地、滩涂（湿地）、山岭等作为自然资源类型调查，明确各类自然资源类型，划清自然资源类型的边界，落实各类自然资源资产的所有权主体。以2015年土地利用现状库的林地为基础，参考正射影像图进行核实，提取出森林资源。以2015年土地利用现状库河流、水库图斑为基础，依据水利局提供的水系分布图，参考正射影像图进行核实，提取出水流资源。以2015年土地利用现状库的其他草地和零星的裸岩为基础，参考正射影像图进行核实，提取出荒地资源。经过相关专家讨论和有关部门的意见，将黄岗山顶的高山草甸土范围作为草原资源进行调查，同时探索了山岭资源、湿地资源与其他资源在空间上的关系，即山岭资源、湿地资源在空间上可承载其他自然资源，将地理国情数据和地形图等资料提取山峰、山岗和连续的山脉等山岭资源，湿地资源参照第三次全国土地调查土地分类中的湿地类型，对存疑图斑采取“内外业结合”的方式确定自然资源类型[3]。

（七）数据建库

武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记数据库以登记单元为单位，分别建立三个登记单元数据库成果，数据入库主要包括登记单元界线、集体土地所有权权属界线、自然资源界线、行政区界线、生态保护红线等空间数据以及申请、审批、公告、登记簿信息等属性数据。

（八）图件编制和登簿

图件编制主要制作三个登记单元，分别含有包括行政区界线、登记单元范围权属界线、界址点、生态保护红线、自然资源类型，编制过程中按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》中图件要素的要求进行制作。

自然资源确权登记簿内容包含登记单元名称、登记单元号、登记单元类型、登记机构、权属状况信息等，权属状况信息包含全民所有权人、所有权代表行使主体、代表行使内容、自然资源状况、公共管制等信息内容，分别按照三个登记单元制作自然资源登记簿。

（九）成果验收

2018年7月6日，武夷山国家公园体制试点成果在北京通过了自然資源部专家组的评估验收，验收总面积942.02km2。

五、补充完善阶段技术流程

（一）资料收集

分别从国家公园管理局，市自然资源局、水利局、林业局、环保局、水文水资源勘测分中心及各县相关部门收集了27项资料，资料包括《武夷山国家公园总体规划及专项规划（2017-2025）》、第三次全国国土调查初始成果、集体土地所有权登记成果、林权登记成果、山林权清册登记成果、林业“一张图”、湿地调查成果、生态保护红线、水系分布图、取水许可证等现实性较强的资料。

（二）登记单元范围确定

国家公园范围来源于总体规划中明确的界线，面积为1001.41km2，以第三次全国国土调查正射影像作为底图，开展武夷山国家公园界线落图工作，落图结果作为武夷山国家公园自然资源确权登记单元界线。

（三）变更通告

因体制试点阶段工作已完成，补充完善阶段登记范围发生变化，故采取变更通告的形式，由政府在网站上发布变更登记通告，主要内容包括自然资源登记单元划分、开展自然资源变更登记期限、自然资源类型和范围、其他事项等内容。

（四）权属界线范围确定

以划定的自然资源登记单元为单位，对范围内的自然资源权属调查成果予以确认。一是核实国家与集体所有权界线是否正确，原则上集体土地所有权发证的权属界线不得调整，确属征地等原因没签字或确有错误的除外（如征地等原因界线变化，以及属于国有的河流、重点国有林区等划入集体的）。二是对于国家所有部分核实不同层级政府行使所有权的边界。三是对于集体所有部分，核实不同集体土地所有权界线是否正确。对权属界线核实过程中存在的问题，收集权属来源证明材料，填写权属核实表，涉及宗地权利人签章确认。争议地按照争议调查流程签订争议原由书。

（五）自然资源类型确定

按照《自然资源确权登记操作指南（试行）》中对自然资源类型的划分规则，将第三次全国国土调查初始成果中河流、湖泊/水库、冰川及永久积雪划分为水流资源，红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、盐田、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地划分为湿地资源，乔木林地、灌木林地、竹林地、其他林地划分为森林资源，天然牧草地、人工牧草地、其他草地划分为草地资源，沙地、裸土地、裸岩石砾地划分为荒地资源。

自然资源图斑界线套合第三次全国国土调查和自然资源专项调查的地类界线，逐个图斑比对核实自然资源类型和界线。规则如下：一是对于图斑界线相符、自然资源类型一致的，以现有成果为准；二是对于自然资源类型或图斑界线不一致的，结合影像进行检查，对影像无法判断，开展外业核实；三是外业核实发现自然资源类型、图斑界线与现实不一致的标注并形成自然资源类型情况报告[4]。

（六）国家公园权利主体

根据《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等文件，登记簿上武夷山国家公园全民所有自然资源和生态空间的所有权人为全民。所有权代表行使主体为自然资源部，对登记单元内全民所有自然资源行使占有、使用、收益、处分的权利。所有权代理行使主体为无。

（七）关联不动产和公共管制信息

对登记单元内已办理登记的不动产权利，通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。因国土空间规划正在编制尚未批复，未收集到相关成果，采用原土地利用总体规划中的建设用地控制区进行用途管制关联，划分为允许建设区、有条件允许建设区、限制建设区、禁止建设区，使用自然资源部批复的生态保护红线成果进行公共管控范围更新。

（八）数据库建设和图件编制

按照《地籍调查（自然资源）数据库标准》中要素分类与编码、数据库结构、命名等规范组织要求，且数据库内容保持一致，数据库包括矢量数据和属性表，矢量数据包括空间要素及属性表。

图件成果按照《自然资源确权登记操作指南（试行）》《自然资源登记单元图样式》《自然资源登记单元图样式（遥感影像）》《权籍图》《自然资源权籍图图式符号表》中技术要求制作，包括自然资源地籍图、自然资源登记单元图、自然资源登记单元图（遥感影像）及其他专题图件[5]。

（九）成果验收

补充完善成果于2020年9月18日在北京通过了专家组评审验收，验收面积1001.41km2。

六、公告登簿阶段技术流程

（一）资料收集

收集集体土地所有权更新汇交成果、2021年度国土变更调查成果、相关自然资源专项成果、“三区三线”划定成果、不动产权发证入库成果、取水许可证等矢量数据及相关纸质证明文件。

（二）登记单元数据更新

因登记机构发生变动，补充完善阶段要求由自然资源部登记，登记单元编码为350700121000001；公告登簿阶段由福建省自然资源厅登记，登记单元编码更新为350700221000001。

（三）权属界线审核和數据更新

权属界线采用最新集体土地所有权确权登记成果更新汇交成果，共涉及集体土地所有权252宗。国有面积33634.34公顷，占比33.59%。集体面积66506.80公顷，占比66.41%。

（四）自然资源状况数据更新

依据2021年度国土变更调查成果，完成了自然资源状况数据更新工作。其中，水流资源869.36公顷，湿地资源5.81公顷，森林资源95076.46公顷，草原资源149.28公顷，荒地资源507.11公顷。

（五）公共管制信息数据更新

登记单元位于生态保护红线内，使用自然资源部启用的“三区三线”进行关联，不涉及城镇开发边界和永久基本农田。特殊保护规定使用已启用的《武夷山国家公园总体规划及专项规划（2017—2025年）》关联核心保护区、一般控制区。

（六）取水、排污权关联信息数据更新

登记单元内现存有取水许可证4本，按照最新发证许可完成了数据更新，不涉及排污权。

（七）登记材料审核

由省不动产登记中心发起，省自然资源厅自然资源确权登记处等6个业务处室并行审核，审核完成确认无误后再转至省林业局和水利厅审核。

（八）公告登簿

登记审核通过后，省自然资源厅制作登记公告，由地方自然资源局和4个县（市、区）人民政府配合，通过公示栏户外张贴、政府门户网站等方式发布公告，公告期限为15个工作日。公告期满无异议或者异议不成立的，省自然资源厅利用自然资源登记系统完成登簿。

（九）成果汇交

按照要求，登簿完成后，将武夷山国家公园福建片区自然资源确权登记公告登簿成果汇交至自然资源部。

七、结语

确权登记公告登簿工作历经7年，通过体制试点区方法探索，为国家开展国家公园制度建设提供基础的数据支撑和方法的技术指引。补充完善阶段对试点区形成的经验进行优化和完善，形成了全国统一的操作指南，采取统一底图、统一数据、统一方法实现了方法理论的巩固，成果得到了补充和完善。公告登簿阶段让自然资源有了“户口”，是体制机制改革的一项重大成果，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度并非一朝一夕就可以实现，需要立足自然资源制度体系的总体谋划，着眼长远，统筹各类已有数据开展全方位的分析整合工作，制定符合当地特点的技术路线，稳中求进，采取先易后难、逐步推进的方式开展，这些经验为接下来开展自然资源制度体系建设制定长远总体规划提供思路，同时也为接下来全面铺开自然资源确权登记公告登簿工作提供指引，为国家公园建设提供福建经验。

参考文献

[1]袁国华，王世虎，叶玉国.贵州省自然资源产权管理制度改革研究[J].中国国土资源经济，2016，29（02）：4-9.

[2]张惠远，郝海广，范小杉.我国自然资源资产管理存在的问题与对策建议[J].环境保护，2015，43（11）：30-33.

[3]石林曦.自然资源统一确权登记技术方法研究[J].中文科技期刊数据库（文摘版）自然科学，2017（03）：262.

[4]黄小虎.把所有者和管理者分开——谈对推进自然资源管理改革的几点认识[J].红旗文稿，2014（05）：20-23.

[5]王广华.在自然资源统一确权登记试点协调推进会上的讲话（2017年1月13日）[J].国土资源通讯，2017（03）：30-32.

责任编辑：张津平