公立医院采购体系的“采”“管”分离新模式

刘东宇 钟志勇 戴绍秀 谌燕清

中山大学中山眼科中心 广东广州 510060

从国家政策和医院的管理的角度上看,招标采购部门负责全部采购业务是采管分离的最终目的。只有从多角度剖析“采”“管”分离与原有采购模式的区别,才能更好地落实采管分离制度,提高采购效益。

1 公立医院原有采购模式的现状

1.1 采购主管部门分散,职能不明确,职能划分不合理

在原有的采购管理模式下,公立医院采购业务一直由不同职能部门自行承担,采购主管部门分散,如基建科负责工程项目采购,设备科负责设备采购项目,信息科负责信息项目采购等。不同部门对采购工作的安排方式,采购人员对医院采购工作的要求、理解与执行等均会存在一定差异,导致医院难以统一协调管理。另外,公立医院采购工作全流程主要分为采购预算编制、采购执行、验收及出入库、付款等几个环节,均由职能部门一手包办,缺乏对采购过程和采购时限的监督[3],经常出现采购信息公开不充分、合同签订不及时等情况。采购全流程的职能应有明确区分,各阶段职能划分没有予以科学、合理的界定,导致采购范围交叉,引起采购管理的混乱。对于分类界定模糊的项目,会导致无人管理或者多头管理,有违医院精细化管理要求。同时职能部门还承担项目后期的合同管理、项目的实施等管理职能[4]。

1.2 人力资源配置不合理,工作人员的业务素质参差不齐

无专职采购员,采购工作基本由各项目经办人员兼职,工作人员对自身要求不高,对新业务没有主动学习,对政府采购业务系统操作不熟练等原因[5],容易出现对采购政策和不同来源资金使用规定了解不透彻,从而导致采购流程和资金使用不规范等采购和财务管理上的问题[6],严重影响采购管理的效率和质量。容易引起投标人对医院采购管理的质疑和投诉[7],产生医院采购项目检查风险。

1.3 内部控制与内部监督机制不完善,易出现内控风险及廉政风险

采购管理工作涉及到的部门较多,有的医院工作职能划分不明确,采购流程不完善,或是因为部门之间沟通、信息传递不及时,容易导致项目推进缓慢、责任相互推诿的现象发生[5]。加之,由于采购主管部门通常都掌管着医院采购计划的制定和审批、物品的采购与验收、管理与发放等权力,采购渠道不公开,采购方式不透明[8],缺少内部监督机制,极易出现内控风险及廉政风险[9]。

在国家卫健委对各大三甲医院执行“2019—2022年政府采购三年专项检查工作”中,上述几个方面的问题是专项检查工作中所发现的公立医院“采管不分离”采购管理共性问题,体现了采购职能由各职能部门分散执行的通病和弊端。

主要的交通数据包含交叉口信息、道路现状、周边情况3个方面.①交叉口信息包括交叉口小时交通量、进口道延误、有无渠化以及信号灯配时等；②道路现状指道路的路幅、路宽、道路等级、设计车速、路段流量以及饱和度等；③周边情况主要指是否有平行道路、有无商业区、道路网是否发达等.

2 “采”“管”分离的优势

公立医院的采购管理流程是由项目立项、预算编制、执行采购、合同管理四个主要流程组成[10]。成立独立的招采中心,就是把执行采购从采购管理流程中独立出来。职能部门与招采中心的业务范围应明确地划分,做到职责分明、各司其职。职能部门负责采购项目的立项审批、预算编制、市场调研、采购需求论证及参数的设置或审批、合同模版的拟定等并形成采购需求[11]。招采中心根据职能部门提交和确认的采购需求按国家和医院统一的采购管理规范进行采购方式的选择、采购文件的编制以及采购流程的启动,以上的改变使得执行采购环节更加独立客观,在整个“采管分离”的管理模式中招采中心发挥了采购管理专业化和规范化的作用[12]。

2.1 业务专职落实,三层审核采购管理

招采中心对采购业务进行分类,分为通用物资采购、设备采购、耗材采购、服务采购、工程采购,业务由不同的专职采购员承办。采购员和招采中心业务分管负责人按规范统一进行采购文件的编制和审核,招采中心负责人统一对项目进行终审并实施采购,从而形成了三层审核的流程[12]。采购业务分类,由不同的专职采购员承办,有利于采购人员专业能力的培养和加强[13],有利于采购政策的落实和规范实施,更有利于完善内部控制规范。

2.2 标准规范化、统一化,统筹落实政策

招采中心统筹采购业务,除了对业务类型进行划分,还针对不同采购金额项目的采购方式进行明确规定。招采中心对于中央财政资金、省级财政资金、单位自筹资金等不同资金来源的采购方式、发布平台都有明确的规定。专职采购人员对资金来源的判断和采购方式的选择,严格按照相关规定执行,起到对全单位不同采购项目的执行政策和方式统一标准[14]。避免了在编制采购预算、确定采购需求、制定采购文件、答复供应商质疑等环节出现实施标准不统一等情形[15]。

2.3 采购信息公开化、透明化

按“采”“管”分离政策精神,职能管理部门负责确定是否要买、买什么、用多少钱买,招采中心不参与前期调研立项论证等决策,也不参与项目后续的实施管理,仅负责确定怎么买,因此在编制采购文件及发布采购信息和执行采购时不易受其他主观因素影响[16],信息发布方式的选择客观充分,有利于促进竞争和提高采购效益,采购环节也更加透明规范,有利于提升采购效益和降低廉政风险。

3 实施“采”“管”分离工作中遇到的主要问题

在实际工作中,“采”“管”分离的实施导致公立医院的采购工作规范透明,降低了腐败风险,但由于改变了原有的做法和流程,采购职权重新划分,采购流程形成相互制衡的局面,因此在推行过程中也会出现一些内在和外在的问题。

3.1 新旧模式的冲突

内在方面,主要体现为招采中心作为新事物的出现,统筹了各职能部门的采购环节,改变了各职能部门原有权限和工作方式,导致各职能部门对新的职权划分、采购流程未能适应,存在思想认知未能及时更新从而出现与招采中心之间业务磨合、协调不顺畅现象。

3.1.1 “采”“管”分离相互牵制的矛盾

在旧的采购方式中,采购项目由职能部门一手包办。在采购文件的编制上受到方便本部门日后管理或倾向于比较了解的供应商等主观因素影响,忽视了采购环节的严谨和规范性,往往会出现采购文件设置不合理限制条件、偏向性条款及不合理的评分标准等情况[17]。

在实施“采”“管”分离后,采购文件由招采中心根据实际用户需求进行编制,招采中心因不参与项目前期论证等工作,不受主观偏好所影响,采购文件的编制相对更加客观[18],因此可能出现采购结果并不一定达到职能部门心理预期的情况,对此,职能部门容易产生抵触,出现不配合的情形,如:用户需求编制不清晰、预算编制不严谨、前期调研工作推诿、资料移交不充分不及时、不配合招采中心提出的合理配合要求等。

3.1.2 末端环节的被动因素

招采中心作为处在采购项目末端环节,采购信息传递的末端部门,承受更大的责任风险。采购项目从立项到完成采购需要经过预算编制、市场调研、需求编制、采购文件编制及实施采购等环节,期间根据项目复杂程度、职能部门前期审批时效以及采购信息发布规定时效等因素影响,正常采购时长需要两至三个月甚至更长。

实施“采”“管”分离后,采购项目使用部门追踪采购结果的对象从职能部门转变为招采中心,采购时限的压力也转移到了招采中心。招采中心启动项目采购工作,采购文件的编制是依赖于前段职能部门提交合规完善的采购资料,如因前期调研工作或用户需求制定不清晰,则需要双方反复修改核对;此外,一旦项目在采购过程中出现质疑或投诉,招采中心则需要承担释疑和应诉的责任,担负着较大的责任风险。因此信息不对称因素使招采中心处于采购流程中被动的位置,给保证采购效率和质量增加了难度,也容易受到采购项目使用部门误解和投诉。

3.2 “采”“管”分离后风险的转移

外在方面,在实施“采”“管”分离后,招采中心成为“采”的实施部门,除面对内部风险,也承受外在风险。

①招采中心承担着采购项目受到质疑、投诉的责任风险,采购项目一旦受到质疑、投诉,招采中心是进行回复和说明的第一责任人,同时,单位内部其他部门也存在认为招采中心把控采购结果的误解,容易对招采中心进行投诉;②招采中心人员属于少数重点岗位人员,承受廉洁风险压力,由于采购人员是采购活动的具体实施者,容易成为供应商围猎对象;③存在面对内外勾结引起的采购业务风险,一旦使用部门或职能部门与供应商形成利益关系,招采中心容易出现由于信息不对称及内部压力等因素影响而出现采购结果不合理,从而出现采购业务风险。

4 改革医院采购模式的建议

从笔者所在单位实施“采”“管”分离的实际情况看,也出现上述内在和外在的问题。由于“采管分离”管理办法的实施,是部门职权和工作流程的改变,必然打破以往的工作方式和思维方式,使得采购流程形成相互牵制的内部体系。但这正是“采”“管”分离管理的基本目的。作为新事物的招采中心应该如何制定相应措施,使得采购工作更加廉洁、规范、高效?

4.1 制定标准流程,强化培训

内在方面,招采中心要吃透“采”“管”分离的精神和要求,根据本单位实际情况,合理设置好招采中心与职能部门业务衔接流程,并通过修订制度文件明确整个采购流程中各方权责,明确招采中心与职能部门的业务界限,各方严格按照制度落实相关工作[19]。

4.1.1 采购资料严格把关,规范化

招采中心要对采购资料严格把关,严格按照规范流程实施采购;部门内部业务层面上,要求招采中心人员要有较高的政策和业务水平,熟悉采购项目从立项到启动采购的各环节的资料明细,熟悉招采中心和职能部门职责,能合理制定采购材料清单和标准的方式,通过制度、清单和标准促进职能部门严格按照规范要求完善采购资料的编制和审核,提高采购质量,降低采购风险[12];

4.1.2 加强业务培训

加强业务培训是提升采购工作质量的有效方式,招采中心内部培训外,应定期对申请部门及职能部门的人员进行培训,针对不同部门对采购过程中遇到的问题进行收集和探讨,并提供指导意见,从思想上提高单位内部对“采”“管”分离政策的认知和业务流程的了解[20],以提升招采中心与职能部门的协同性和牵制性,有利于降低本单位采购风险。

4.2 加强沟通,提升透明度

外在方面,招采中心要积极沟通,坚持规范,强调公开透明。采购环节,招采中心通过调研并指导使用部门规范编制采购需求,采购文件经各部门共同审核[21],使得采购环节各项工作沟通充分、监督到位、规范透明。

4.2.1 采购全流程透明

以保障使用部门实际需求为先,采购资料公开化、透明化。业务上招采中心应充分调研使用部门的实际需求,合理指导使用部门及职能管理部门规范编制采购参数及需求,严格按照职能部门提交的资料,根据规范进行采购文件编制,采购文件需经过申请部门、职能部门、监督部门及相关领导审批审定后发布[22]。

4.2.2 主动接受监督

招采中心内部管理做到上下沟通顺畅,问题共同解决。招采中心应定期对业务中出现的问题进行分析并出具相应解决措施,定期接受监督部门检查和纪律教育,不受外部影响,严格按照规范执行采购工作;对于发现采购工作中的异常现象,应及时向监督部门反馈报备。

5 结论

在国家对公立医院采购管理政策要求的新形势下,“采”“管”分离管理模式让公立医院采购项目全流程更加透明,集中归口采购易于监督,能从制度和流程上切断采购工作中的腐败链,从而达到有效提高医院人力资源效率,节约医院运营成本的目的[23]。

采管分离模式的实施关键还在于单位如何设置“采”和“管”部门之间的关系。招采中心只有保持其独立性与话语权,才能与职能部门形成相互监督制约的关系,“采”“管”分离后,采购工作的主要风险集中到招采中心,因此仅凭招采中心难以完全起到风险防范的作用,监督部门在这种环境下作用更加重要,在加强对采购工作监督的同时,也需作为裁判员,对采购工作各部门的工作进行监督和评判。

因此,“采”“管”分离,既是采购中心与采购流程各职能部门的相互作用,也是有利于监督部门提高监督效力的三权分立模式。笔者单位作为专科医院,“采”“管”分离实施情况或许与其他综合医院会有所不同,但采购工作的流程和依据均按政府规定执行,在一定程度上能够为其他公立医院采购管理提供一些新思路和参考。

利益冲突

所有作者均声明不存在利益冲突。