国土空间规划背景下陆海统筹发展研究

李勇

山东省城乡规划设计研究院有限公司 山东 济南 250013

陆海统筹已经成为我国推进海洋强国建设和生态文明建设的重要理念，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出：“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国”“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”。具体到空间上，推进陆海空间统筹发展，优化陆海国土空间格局，实现陆海空间功能协调是落实“多规合一”的内在要求。

关于陆海统筹已有诸多研究，众多学者分别从政治学、地理学、系统论、产业发展等不同领域和角度对陆海统筹的概念、原则、实施策略等进行了论述，在强调陆海空间关联性，以协调统一为陆海统筹的最终目标方面基本达成了共识。对于陆海统筹的理解，一部分学者将其视为一种新方法、新视角，将社会、经济、环境等现实问题置于陆海复合环境中寻求解决。另一部分学者将其作为具体研究对象，选择特定区域，对陆海系统协调程度进行具体量化测度[1-6]。总的来说，现有相关研究大多从概念内涵、实施路径、测度分析方面展开，但是空间上如何统筹相对偏少，尤其是国土空间规划体系建立的背景下，如何真正实现陆海一本规划，一张蓝图是我们尤其需要关注的，在这方面，李修颉,林坚等学者进行了研究探索[7]。海岸带是陆海交互的主要区域，也是陆海统筹的重点关注区域，已有学者借助GIS、遥感等新技术以及多指标决策方法，对其陆海空间现状问题进行了综合分析评价，提出了海岸带规划的工作框架和空间管控策略[8-10]。但大多研究偏向陆域一侧，陆海一体化分析研究仍然偏少。鉴于此，文章基于国土空间规划背景和“多规合一”的要求研究提出陆海统筹策略和路径，以期为新时期优化陆海空间布局，加强海岸带保护，构建陆海一体的国土空间格局提供借鉴。

1 陆海冲突产生原因分析

目前，我国陆海统筹中存在陆海生态系统脆弱、陆海产业深度融合不够、陆海交通衔接不畅、陆海功能冲突等普遍性问题，陆海规划未能有效统筹，空间上主要表现为功能定位不匹配、陆海用途不一致、用地用海粗放等问题，导致陆海空间产生冲突矛盾，进而对陆海生态系统、产业协调布局、海岸带保护利用等产生影响，理清陆海冲突矛盾是推进陆海统筹的关键。

1.1 陆海空间自然属性差异显著

从本底自然属性特征来看，陆地生物及物理环境相对稳定，海洋则一直保持着高度的自然流动状态[11]，这影响了其开发利用模式和特征。海洋高潮位、低潮位对于陆海边界又产生明显影响，改革开放以来随着大规模城镇化和滨海地区的快速发展，海岸带空间资源日益稀缺，使得各部门对于海岸带地区管理权限争夺加剧，空间用途呈现无序甚至打架现象，制约了海岸带的生态保护，因此，理清管理边界、优化海岸带开发保护格局显得十分重要。

1.2 陆海用途管制存在差异

1.2.1 标准体系差异

在国土空间规划体系建立之前，陆域空间规划主要有土地利用规划、城市总体规划，海域规划主要为海洋功能区划，三个规划都是对陆海空间用途进行安排布局的主要规划，但是囿于所属部门和管理事权的不同，三个规划各自形成了用地用海分类标准体系，各分类标准在内涵界定、分类角度、管控重点等方面有较大差异，使得陆海空间规划无法有效衔接，尤其是用地用海在使用、管理、功能上冲突矛盾明显。

1.2.2 管理体制差异

2018年机构改革前，海洋空间和陆地空间管理权分属不同行政部门，管理模式不一样，土地利用规划与海洋功能区划实行自上而下的单部门条状规划管理体制，城乡规划是由地方主导体现地方发展权和战略意图的规划，开发导向明显。不同的管理体制叠加不同行政部门及不同的用地用海分类体系，使得陆海毗邻空间产生不同甚至冲突的用地用海使用方式和功能安排，由此导致陆海衔接性较差。机构改革之后，重构了现有管理体系和空间规划体系，为陆海空间统筹提供了制度保障。

1.3 陆海保护发展不衔接

1.3.1 生态环境保护不衔接

据统计，海洋中80%的污染物来源于陆域，但我国陆域环境管理和海域环境管理隶属不同部门，彼此之间缺乏协调机制，海洋环境保护工作处于污染源头在陆地上，治理环节在海上的局面。从空间管控来看，部分海洋生态红线与旅游娱乐等海洋开发利用活动存在冲突，与产生陆源污染活动的毗邻陆域也存在冲突，这就需要建立陆海统筹的生态保护机制及空间管控策略。

1.3.2 产业空间布局不衔接

陆海产业具有较强的对应关系，形成了协调协作的产业链体系，但是空间布局上往往存在不衔接甚至冲突，包括各行政单元间、滨海与近海之间，往往出现同质竞争、以邻为壑等问题，如污染性产业布局于行政边界处、滨海旅游资源竞争性开发，以及工业与滨海旅游发展、工业与养殖、港口运输与水产养殖、港口与城镇发展等功能之间的不协调。产业布局不合理对陆海系统协调性、稳定性产生影响，降低了陆海空间使用效率，对岸线资源、旅游资源和生态环境都产生消极影响。

2 新时期陆海统筹发展策略

2.1 生态文明时代新要求

2.1.1 生态文明建设和海洋强国建设要求

新时期生态文明和海洋强国建设要求遵循陆海统筹理念。2015年，中央制定出台了《生态文明体制改革总体方案》，方案提出要“建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度”。党的十九大报告提出“坚持陆海统筹发展，加快建设海洋强国”。在认识海洋、经略海洋的同时，需要从陆海统筹发展角度出发，协调发展海洋经济、海洋科技和海洋生态[12]。

构建陆海统筹的空间格局则是落实生态文明建设的必然要求，是实施陆海统筹理念的重要载体和途径。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出构建集疏适度、优势互补、集约高效、陆海统筹的国土集聚开发空间格局，2019年出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局”。可见，构建陆海统筹的国土空间格局，是推动落实生态文明建设重大战略的必然要求和重要载体，也是促进陆海产业发展、设施建设、资源开发、环境保护的重要抓手。

2.1.2 提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的要求

自然资源部成立的主要职责是“两统一”，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，构建国土空间开发保护制度，海域空间作为重要的蓝色国土需要与陆域一体进行管理，打破原先陆海分离状态，对陆域和海域空间进行一体规划，对山水林草湖草海等各类资源进行统筹保护和开发利用，这是提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。

2.2 陆海统筹发展策略

2.2.1 创新发展理念，树立陆海并重意识

当前我国正处于高速发展向高质量发展的转型期，社会发展阶段的生产力决定的生产关系综合指导意识形态，意识形态的形成巩固能够有利推动经济发展。通过海洋文化宣传、海洋科普教育，建立符合新时代发展要求的海洋价值观，提高和增强全社会全民族陆海并重意识，将发展思路由重陆轻海向陆海并重逐渐转变，推进陆海统筹发展。

2.2.2 建立协调机制，完善法律法规顶层设计

建立完善陆海统筹法律法规制度体系，增强海洋发展的《宪法》根据和海洋基本法根据，提高海洋法的数量和海洋法体系的层级，并与现有陆地法律体系做好衔接，对可能存在使用矛盾的情况进行明文规定，明晰使用场景，确定约束力强度，从而减少陆海空间之间矛盾，避免管理上的争端和空白。制定实施海岸带管理的相关法规制度，从法理上严格海岸带保护，约束生产建设活动，也为海岸带修复提供依据。

2.2.3 分级分类管控，推进陆海用途统筹

根据海岸线自然资源条件和开发程度，精准实施海岸线分类保护与利用，具体分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别。对各类岸线制定差异化管控措施，实施分类指导，推进岸线资源的有效保护和高效利用。推进陆海空间的有机协调，在陆域与海域国土开发适宜性和环境承载力评价基础上，结合经济社会发展阶段、海洋资源优势、陆域产业基础、陆海生态特点等因素，划定全域规划分区，确定主导功能。通过分类管控、分级保护、分区利用，实现因地制宜、因势利导，实现陆海空间有机衔接。

2.2.4 加强要素联动，强化资源合理开发利用

立足于区域的区位、资源特色优势，加强陆海系统中产业、生态、交通、基础设施等要素间的协调联动。协调产业发展方向与空间布局，建立开放有序的陆海产业市场体系；衔接生态保护强度和范围，加强海洋污染陆上源头治理；构建多交通方式集合疏散网络体系，提高陆海交通衔接效率；加快布局区域性陆海基础设施，提高海岸带综合服务能力。

3 陆海统筹空间优化路径

针对陆海冲突矛盾中的标准体系差异，国家已经出台了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，将用地、用海分类标准进行衔接，构建了全国统一的国土空间用地用海分类，这为陆海国土空间规划及一张图奠定了重要基础。从陆海统筹发展角度来看，需要坚持陆海一体的发展理念，强化陆海空间统筹规划，整体管控，实现用途明确，功能协同，布局有序，推进陆海一张蓝图的建设。

3.1 统筹陆海生态环境保护

强化陆海生态系统保护和环境治理。沿海地区要加大入海河流水系整治，实施“区域-流域-海域”综合治理，通过加强陆域污染源头整治，严格控制污染物排海，实现陆海生态环境的协同治理。推进河流水系生态廊道建设，同时加强滩涂、湿地、沿海防护林、海湾及海岛等的生态保护与修复，通过纵向和横向的生态整治工程推进陆海生态系统衔接，构建陆域河流、河口、海岸、湿地、滩涂、自然公园、自然保护区以及海岛为一体的生态保护网络。

3.2 统筹陆海功能布局

3.2.1 明确陆海管控分界

陆海统筹首先要明确陆海管控界线，以此作为空间用途管制的分界，只有这样才能避免对陆海交界区域的多头管理。《第三次全国国土调查实施方案》提出，海岸线即陆海分界线，以大潮平均高潮线为准。统一划定海岸线，以修测海岸线作为陆域、海域分界线，明确陆域和海域空间范围边界，避免陆海范围重叠、用地功能冲突。

3.2.2 推进陆海功能有机协调

以岸线功能为依据，统筹海陆两侧的功能布局，实现海岸带、近海、海域以及陆域功能的有机协调。对于严格保护岸线，海域、近岸、陆域构建形成生态保护/旅游休闲-居住生活/生态田园的陆海空间布局模式；对于限制开发岸线，海域、近岸、陆域构建形成海洋捕捞-休闲渔业/水产养殖-生态田园的布局模式；对于优化利用岸线，构建形成港口-临港工业-城镇生活的布局模式。

3.2.3 推进海岸带科学保护利用

海岸带是陆海冲突矛盾最为激烈最为显著的区域，推进海岸带保护利用就显得十分重要。坚持陆海统筹、保护优先、保障安全的原则，协调综合保护和开发利用间的复杂关系，关注海岸带的生态功能、生态价值、生态质量，强调生态优先的重要性，并制定分区管制策略，引导海岸带分段科学保护利用。严格保护自然生态本底，保护海岸线近岸山地、近岸岛链、沿海防护林带、入海流域水系以及湿地、滩涂、海湾等自然景观与地貌格局，坚守生态保护底线。统筹安排海岸带用地用海功能，陆域发展以海洋资源承载力为前提，陆域产业定位以海洋环境保护为基础，科学布局陆海功能、产业和基础设施。

3.2.4 强化海岸建设后退管理

海岸建筑退缩线是以生态保护和底线管控为宗旨，综合考虑岸线建设情况、防风暴潮要求、公共空间设置要求、岸线后方用地建设与审批情况及海岸设施建设情况，基于新修测海岸线，向陆一侧延伸一定的距离，划定禁止或限制特定类型开发活动的控制区域界线，目的是控制非法侵占岸线，保证良好的公共空间。自然岸线应依据自然属性和腹地的用地情况，综合考虑安全防灾、海岸侵蚀等因素确定后退距离。对于港口码头、赖水产业和特殊地区的特殊建设需求，允许建设用地贴近海岸线，实现海岸建设“零退线”。

3.3 统筹陆海产业布局

协调布局特色海洋产业园区，坚持绿色化、生态化、智能化、组团化理念，与港口等交通枢纽一体化布局，强化与滨海生态住区、滨海旅游度假区有机隔离，远离滩涂、湿地、自然保护区等生态功能区。强化陆海产业链的有机衔接，以海洋科技创新引领，培育壮大海洋高端装备、海洋生物医药、海水淡化及综合利用、海洋新能源新材料等海洋新兴产业，推动海洋渔业及食品加工、滨海旅游、海洋化工等海洋传统产业转型升级和跨界融合，加快发展海洋高端服务业，加快推进海洋经济高质量发展。

3.4 统筹陆海交通衔接

统筹陆海港口交通布局和多式联运。完善港口集疏运设施建设，发展海公、海铁等多式联运，加快建设疏港公路、铁路、管道，强化港口与铁路、公路、内河水运等枢纽的有机衔接，推进集装箱、大宗干散货港区与物流网络的直接连通。立足陆岛交通、海上旅游、海洋牧场生产需要，协调布局旅游码头、渔业码头建设。

3.5 统筹陆海灾害防治

构建陆海灾害防控措施和长效机制。建立海洋灾害风险评估机制，开展赤潮、海洋污染、风暴潮、灾害性海浪、海啸等海洋灾害的监测与评估，划定灾害重点防御区，制定实施差异化、有针对性的风险防范措施。强化海洋生态灾害和环境突发事件陆海联防联控，健全海洋灾害观测预警报体系，提升风险防范及应急处置能力。构建海岸带地区生态保护修复长效机制，突出生态工程的应用，筑牢沿海安全屏障。

4 结论

破解陆海矛盾，推进陆海一体发展，对加强海岸带保护，优化海洋开发保护格局，提升海洋空间管控和治理能力具有重要意义，也是生态文明和海洋强国建设的内在要求。随着国土空间规划体系的构建，陆海统筹发展进入了新阶段，文章从国土空间规划的视角对新时期陆海统筹发展进行了分析，提出了发展策略和优化路径，为沿海城市和地区构建陆海统筹的国土空间开发保护格局，推进陆海一体发展提供借鉴。