城市更新视角下老城区规划改造研究

陈岩

天津市历史风貌建筑整理有限责任公司 天津 300201

随着城镇化的深入推进和城市的不断发展，人们追求美好生活的向往和目标越来越迫切。适应城市经济发展规律，建设宜居宜业生态美丽城市、推动城市实现高质量发展，赋予城市更新重大使命。老城区规划改造是城市更新的不可或缺的组成部分，是重大的城市民生工程，直接关系人民群众美好生活需要，直接关系城市的可持续高质量发展。因此，深入开展城市更新视角下老城区规划改造的研究，积极探索创新老城区规划改造的新途径新模式，实现项目建设社会效益和经济效益的统一，切实提升人民群众的幸福感安全感获得感，具有非常重要的现实意义。

1 城市更新的主要涵义

随着社会文明的进步和经济社会的发展，人们对生活条件、生活品质的要求越不越高，生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满。在这样的背景下，城市更新应运而生。

城市更新，是指对中心城区建成区内城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动，以形成舒适的生活环境和美丽的市容[1]。通过城市更新将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活，这是适应城市发展规律、回应城市治理需求的解决方案，也是提升城市风险灾害适应性、实现高质量发展的必然途径。

2 城市更新视角下老城区规划改造的重要性

近年来，我国积极推进城镇化建设，当前我国城镇化率已经超过60%，城市老城区规划改造已经进入关键时期，提质改造任务艰巨。尽管面临诸多困难，但实施城市更新视角下老城区规划改造，具有重要的社会意义、环境意义和经济意义，势在必行，意义重大。

2.1 社会意义

通过老城区规划改造，坚持以人民为中心的发展理念，围绕民生需求规划城区布局，改造和提升城市功能，改善人民生产生产环境，切实提供更高品质的产品和服务，让人民群众享受到更好的环境、更好的基础设施和更完善的服务，逐步解决困扰百姓生活的各类问题，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

2.2 环境意义

通过老城区规划改造，将绿色低碳生活理念贯穿到城市发展的方方面面，通过绿色产品、绿色技术、绿色装备的推广应用，既可以有效改善居民的居住环境和生活环境，降低城市污染，保持城市生态；又可以优化城市布局，提高城市品质，建设新型基础设施，切实改善城市交通拥堵状况，有效提升城市居民生活质量，建设真正生态宜居的美丽城市。

2.3 经济意义

通过老城区规划改造，可以有效改善城市的社会经济环境，改造提升传统产业，大力发展现代新兴产业，积极布局战略性产业，实现城市经济社会发展的转型升级，增添城市经济发展新引擎。同时，增强城市特色风貌，发展旅游文化产业，增强城市的吸引力，提升城市的软实力，提高城市经济效益，促进城市经济社会可持续发展高质量发展。

3 城市更新视角下老城区规划改造面临的主要问题

3.1 老城区功能布局不合理，各类生活设施老化陈旧

老旧城区一般年代久远，住房、市政道路、公共交通等各类设施比较老旧，布局不合理，维护检修成本高。公共配套数量严重不足，环境卫生、垃圾处理等设施不完善，生活配套服务功能不足，各类生活设施老化陈旧，严重影响居民生活质量，与城市现代化发展的形象极不匹配。同时，老旧城区在规划改造过程中，面临文物保护、环境保持、施工扰民等众多问题，涉及产业功能布局、居民住房保障、与城市整体功能协调等系列问题，所以城市更新过程中老城区的规划、改造、建设难度极大、要求极高[2]。

3.2 老城区建筑风格各异，街道风貌与城市现代化发展要求不匹配

老城区发展一般缺乏统筹规划，存在在不同时期、不同风格的建筑、住房，建筑形式不同，建造风格各异，街道杂乱无章，街区风貌各异，形象千差万别，与周边城市环境不协调不匹配，与环境优美、设施齐全、服务完善、宜居宜业的现代城市的要求存在极大的反差。而且，老城区人口密集，人流、车流和物流比较集中，但交通规划缺乏统筹空间，缺乏规划设计，建设不合理，城市功能布局不平衡，交通拥堵问题和大城市病日益突出，给人们生产生活造成诸多不便。

3.3 规划改造统筹协调难度大，对各方资本参与的吸引力不足

老城区受建设时间久远、管理难度大、设施不健全、居民构成复杂等众多因素影响，规划改造工作难度相当大，特别是涉及一些住户的拆迁问题，阻力重重，严重制约生态智慧美丽城市建设。老城区规划改造涉及方方面面，涉及不同的部门不同的单位，各部门从各自职能分工和职责权限出发参与规划改造，政策、计划、审批政出多门，各自为战，难以统筹协调，规划改造项目进度存在诸多不确定不可控因素。同时，老城区规划改造直接关系民生工程和百姓福祉，其社会效益重于经济效益，而且项目实施往往周期较长，经济效益的不确定性和风险比较大，企业的积极性主动性不高，对市场主体资本、社会资本吸引力不高，筹资融资面临很多困难。

4 城市更新视角下老城区规划改造的主要策略

4.1 坚持规划引领，精心设计老城区规划改造方案

老城区规划改造项目必须认真贯彻落实以人民为中心的发展思想，全面贯彻新发展理念，科学规划改造设计目标，坚持按照高质量发展要求，大力推动老城区改造升级，改善居民生产生活条件，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。要科学规划老城区规划改造目标，坚持城市更新与百姓宜居宜业相统一，充分考虑城市发展整体目标、未来发展布局和城区区域的协同分工，充分考虑老城区现有基础、历史建筑，充分融入现代文化艺术设计理念和历史文化传承理念。要精准把握改造老城区的重点，深入调查研究，广泛征求意见，坚持从人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，集合各方智慧力量，科学设计改造方案。要坚持因地制宜、精准施策，结合不同社区、不同需求、不同条件，一区一策，一区一方案，合理确定规划目标和改造重点，加强配套基础设施建设，努力规划建设养老、医疗、入学等公共服务健全、配套设施完善、生态宜居的现代化社区。对环境条件复杂、改造难度大的城区，可以先选择改造试点，精心选择试点区域，推进整片开发，及时总结推广经验，发挥试点示范带动作用，打造样板，循序渐近，稳妥推进老城区改造提升。

4.2 坚持政策导向，加大对老城区规划改造的政策配套支持

老城区规划改造直接关系国计民生，各级政府要加大对老城区规划改造的支持力度，认真贯彻落实党中央、国务院关于城镇老旧小区改造的系列决策部署，因地制宜，出台相关支持政策和配套支持措施。要加快对老城区规划改造项目的审批，精减审批流程和各种手续，积极推动电子政务服务和一站式服务，提高决策审批效率。要认真研究落实税费减免相关政策，对项目实施主体和配套服务单位，根据企业承担的项目实际情况，在企业所得税、增值税、契税等方面给予适当的优惠和减免。要做好资金支持，统筹涉及住宅小区的各类资金用于城镇老旧小区改造，提高资金使用效率。支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。各级金融机构应当加大金融支持，按照市场化、法治化原则，积极创新金融产品和服务，不断提升金融服务质效，支持老城区改造项目实施单位进行融资。要健全完善老城区规划改造标准，出台相关的激励政策，鼓励引导企业推广应用符合安全绿色低碳要求的新技术新产品和新服务。

4.3 坚持注重激发活力，以老城区规划改造助力推动城市实现高质量发展

以老城区规划改造为契机，结合现实需求与未来发展，优化城市空间布局，进一步提升城市功能品质，增强可持续发展能力。要以满足居民住房保障需求为重点，推进老旧住区宜居改造工程，“一区一策”制定改造方案，推动老旧小区改造向提升质量效果和长效管理转变。要统筹用好各类存量房屋资源，优化公共服务设施布局，优化社区生活服务网络，补齐公共服务设施短板，打造一刻钟社区便民服务圈生活圈。坚持因地制宜和整体设计、一体打造相结合，适当开发适应市场提档升级和高端住宅需求的产品，满足和引领部分高端人士消费需求。坚持公交优先，倡导绿色出行，注重改善城市交通基础设施，优化完善城市路网，加强市政公用设施网建设。加强对工业遗址、工业建筑、厂房设备等工业文化资源的保护，加强调查、评估和认定，以保护为主精心改造设计，推动工业特色文化与现代文化有机融合，在特色工业建筑群内开展适当的特色文化展示、办公教育、配套商业、文化娱乐等服务功能，推动文化旅游和商贸服务产业协同发展。

4.4 坚持历史文化保护优先，努力塑造城市特色风貌

历史文化是一个城市诞生发展的根基和灵魂，是城市最独特的传承。老城区规划改造必须把历史建筑、历史文化作为重点，坚持保护优先原则，在推进城区改造的同时，要认真落实历史建筑保护修缮要求，注重文化历史传承，保护历史文化街区，延续历史传承，努力塑造城市特色风貌。在老旧城区规划阶段，要引入具备历史文物保护相关资质和能力的单位，加强对历史文化建筑、文化街区的调研、普查和认定工作，做好保护的规划设计，建立逐级审批机制，确保历史建筑、历史文化街区得到妥善的修缮和保护。要加强历史文化传承理念的宣传，引导规划改造各方参与主体增强文化传承保护意识，本着对历史文化负责、对当地居民负责的态度，认真执行和落实历史文化传承保护的系列要求，做到应保尽保。要引导规划设计单位巧用“绣花功夫”，从点滴入手、从细节做起，突出城市特点和地方特色，注重居住环境改善，注重文化延续和文明传承，加强对历史建筑、文保单位的活化利用和改造提升，让历史文化环境要素亮出来、亮起来，让城市留下记忆，让老城区释放新活力。

4.5 坚持以人为本，积极引导当地居民广泛参与老城区规划改造

老城区的规划改造和后续持续发展都离不开当地居民的支持和参与。各级政府部门和基层组织要建立健全居民参与机制，引导居民主动参与规划改造方案制定、改造施工和社区管理，利用线上线下多种形式，搭建沟通交流、参与议事和反映诉求的平台，开展民主协调，了解居民诉求，吸引社会力量参与，促进达成广泛共识，确保老城区规划改造顺利实施。要坚持共建共治共享共赢原则，引导居民和社区服务单位合理出资，强化共建共享责任，让居民主动支持改造、参与改造，共享改造成果。要坚持规划改造与社区管理并重，积极创新探索社区治理体系和治理模式，将社区治理能力建设融入改造过程，促进小区治理模式创新，推动社会治理和服务重心向基层下移，完善小区长效管理机制，不断创新拓宽社区治理和服务的新领域新方法，提升基层治理能力和治理水平[3]。要充分借助规划改造契机，将社区服务配套体系建设纳入规划改造项目建设，完善社区养老、医疗、生活等服务体系。加强基层社区组织建设，特别是要注重发挥基层党组织政治优势和组织优势，强化社区党组织引领凝聚和带动作用，积极开展社区文化体育活动，大力弘扬社会主义核心价值观，积极倡导文明健康生活理念，提升社区治理规范化法治化水平，实现发展共建、文明互助、成果共享。

4.6 坚持数字化绿色化方向，努力建设生态宜居智慧美丽城市

低碳绿色智慧是城市更新的新方向，也是城市高质量可持续发展的必然要求。当代城市更新面临着工程环境失序、生态环境失衡等挑战，老城区规划改造必须坚持新发展理念，着重突出数字化、绿色化、智能化协同发展要求，运用建筑与环境交互设计的建造理论，加大创新探索，推进新一代信息技术与城市更新有效结合，全方位赋能城市更新和人们生产生活，努力建设生态宜居智慧美丽城市[4]。要积极利用大数据、云计算、区块链、移动互联网、人工智能技术，将智慧城市更新理念贯穿于老城区规划改造全流程全过程，突出绿色规划、绿色改造、绿色出行、智慧环保、智慧能源、智慧运维等方面，利用“绿色+数字+智能”，提升老城区改造和人们生产生活等绿色化智能化水平。要加快5G、互联网、物联网、大数据中心等新型基础设施建设，加快对传统基础设施的升级改造，突出规划建设绿色建筑、绿色电网、绿色交通、绿色能源、智慧泊车等基础设施，全面释放数据红利，助推智慧城市发展，促进城市更新和可持续发展，努力建设生态宜居智慧美丽城市。

5 结语

城市更新视角下老城区规划改造涉及方方面面利益，事关百姓福祉和城市未来发展，必须坚持以人民为中心的发展思想，以城市更新引领老城区规划改造，以老城区规划改造带动城市更新发展，切实改善人民生产生活条件，推动转变城市发展方式，优化城市功能品质和结构布局，补齐交通、管网、公共服务等各类基础设施短板，彰显城市特色历史文化风貌，不断提升城市场的吸引力、竞争力和影响力，切实走出一条具有中国式现代化特色的城市发展道路，打造绿色智慧、生态宜居、美丽富裕的现代化城市，实现老城区改造与新城区发展的完美统一，为实现经济社会高质量发展、全面建设社会主义现代化强国贡献城市力量。