政府购买养老服务的监管困境与对策建议

赵大千

（大连理工大学,辽宁 大连 116024）

随着我国人口老龄化深入，广大老年人对养老服务需求量快速增长且呈现多元化趋势，要求现代政府完成对传统行政模式的改造和转型，创新公共服务提供方式。政府购买公共服务是一种新型的公共服务供给机制，即政府通过合同方式向社会力量购买公共服务，以降低成本、提高财政资金使用效率、实现公共服务高质量供给。党和国家要求各地方政府积极开展政府购买公共服务的实践探索和理论研究，不断完善政府向社会力量购买服务的法律制度。

1998年，上海浦东新区社会发展局向社会组织购买居家养老服务，这是政府购买公共服务第一次进入我国的实践领域。政府购买公共服务在我国起步较晚但发展迅速。与西方国家相比，我国政府购买养老服务更加复杂，给政府监管带来新的挑战。就政府目标而言，需要实现政府职能转变、扩大并整合养老资源投入、培育养老服务市场主体、优化养老服务供给、满足老年人日益增长养老服务需求等多元目标。理论和实践证明，建立有效的监管机制是实现政府购买多元目标的关键。就政府角色而言，政府购买养老服务以契约化的方式将自身部分公共职能委托社会力量，将市场竞争机制引入养老服务生产领域。政府角色复杂化，既是购买合同当事人，也是购买合同监管者。政府监管呈现复合性，既包括新型横向合同治理模式的内部监管，也包括传统纵向等级治理模式的外部监管。本文针对政府购买养老服务目标的多元性与政府角色的复杂性产生的监管难题，深入剖析内部监管的理论难题和外部监管的实践困境，并在合同治理与公共管理两个层面提出针对性的对策建议。

1 我国政府购买养老服务内部监管的理论难题

政府购买养老服务体现了政府治理方式的重大变革。在传统公共服务供给模式中，政府通过行政命令和指令性计划直接生产养老服务提供给老年人，体现为政府（服务提供者与生产者）与老年人（服务接收者）二元主体，采取上级行政机构或第三方行政机构（一般为财政部门）的外部监管方式。政府购买是政府创新公共服务供给模式的一种制度安排，体现为公共服务的提供与生产相分离。即政府仍然承担提供养老服务的责任，它通过购买合同将养老服务直接生产职能委托给社会力量，由此满足老年人养老服务需求。委托代理理论深刻阐释政府购买养老服务中政府（服务提供者）、社会力量（服务生产者）和老年人（服务接收者）三元主体，揭示出政府与社会力量之间的委托-代理关系，说明政府监管角色复杂化，即在外部监管方式之外，政府作为合同一方当事人通过约定合同内容、监督合同履行、追究违约责任等方式监督社会力量提供优质的养老服务。本文将政府合同监管称为内部监管方式。委托代理理论指明政府与社会力量利益目标的差异性是内部监管难题产生的根本原因。

1.1 政府与社会力量双方利益目标不一致

委托代理理论以“经济人”假设为核心，强调购买者（政府）授权承接者（社会力量）为他们的利益而从事某些活动，揭示出在公共服务合作供给过程中，社会力量与政府双方利益目标不一致。

社会力量是市场主体，承接养老服务的基本动机是追求经济利益。社会力量遵循效率机制，提供公共服务的内容并非社会的实际需求，而是边际收益和边际成本的均衡点。这将导致公共服务供给量过少，或者导致公共服务投入领域不均衡，运营效益好的部分供应充足，真正有需求但收益低的部分乏人问津。

政府购买养老服务的首要目标是社会效益。政府虽然通过公共服务供给模式的转变提升效率，但并未改变政府购买公益性与公共性的本质。向社会提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足多样化、多层次养老服务需求是政府追求的重要目标。公共服务市场化并不等于政府责任市场化，即不能因服务提供模式的改变减轻政府责任[1]。

综上可知，政府购买养老服务中，社会力量与政府在各自利益目标引导下形成不同的关注重点。社会力量关注提供养老服务后获得的回报，以期获得更高的收益；政府关注养老服务质量是否达到合同要求，以期提升老年人的满意度。

1.2 双方利益目标分歧引发合同违约风险

首先，政府与社会力量行动策略冲突引发合同违约风险。基于养老服务的公共利益性，政府直接掌控合同约定服务的定价权。政府侧重合同结果，即向老年人提供低价且优质的养老服务，故定价行为通常以长期规模薄利为原则，表现为养老服务成本价值。在实践中，具体表现为“专款专用”“重服务，轻硬件”，不愿为养老社会组织基础设施修缮和必要项目管理成本提供资金。同时，政府购买养老服务合同中双方权利义务、风险分摊、责任分配是动态的，具有不确定性。当养老服务成本提升时，政府并不能及时调整购买价格。社会力量降低运营风险的动机可能促使其做出放弃资产与设备投入、减少技能培训、降低工资等行为，这将直接导致服务质量的下降，增加合同违约风险。

其次，社会力量追逐经济效益导致行为偏差引发合同违约风险。养老服务具有公益性和营利性的双重性质。社会力量过度追求经济效益可能导致提供养老服务行为的偏差。例如养老机构以经济效益为目标可能引发道德风险。养老机构可能做出诱导虚假陈述、修改评估数据等行为，或者将健康老年人评估为能力不足，以减少服务投入；或者将老年人失能失智状况定为更高等级，以获取高等级护理服务费用。

综上可知，购买者与承接者都是追求自身利益最大化的理性经济人。承接者以经济效益为首要目标，购买者以社会公正优先兼顾效率，二者目标不一致。承接者可能违背购买者的利益，利用其授予的资源和决策权为自己谋取利益，期望以最小的投入获取最大的利润，甚至为了利润投机取巧、产生违约行为，故需优化内部监督管理以化解上述道德风险。

2 我国政府购买养老服务外部监管的实践困境

2.1 养老服务作为公共产品的难以评价性

私人物品可以通过衡量、成本计算、管理控制对生产过程和结果进行监督管理。与之相比，养老服务作为公共产品具有难以衡量的属性。

政府购买养老服务的首要追求是社会效益。政府购买养老服务是政府履行公共责任的方式，其目的是满足广大人民群众的基本养老服务需求，切实感受到公平公正，在此基础上兼顾经济效益。然而，社会效益、服务效果、价值追求都很难被量化，衡量绩效存在一定的困难，缺乏客观一致的标准确定养老服务需求的数量和评估公共服务效果[2]。

政府购买养老服务合同是第三方利益合同，老年人是养老服务的直接接受者。监管政府购买养老服务不仅要考察承接方提供养老服务的数量、质量与效率，同时要测度接受养老服务的老年人的满意度，即养老服务是否符合预期、体验如何、是否达到便捷、低廉、可靠等效果[3]。如何建立“消费者”参与机制、保证公众满意度测量的真实性和针对性，都是需要解决的外部监管难题。

2.2 政府购买养老服务信息高度不对称

政府购买养老服务的提供、生产、消费相分离，政府既不直接生产养老服务，也无法真实感知养老服务。信息高度不对称是我国政府购买养老服务外部监管遭遇的主要难题。

其一，政府与老年人之间的信息不对称。政府购买养老服务所有的信息，如养老服务的内容、数量、标准、绩效，均由政府决定和发布。政府并非养老服务的直接消费者，对辖区内老年人养老服务需求的认识存在偏差，对具体服务的质量、服务的效果缺乏直接感受，很难获得准确信息，导致政府可能购买不合适的养老服务项目。政府受自身年度考核与评价指标的影响，可能选择更有显示度、低风险且见效快的项目，而非老年人最需要的项目，也可能出现超过实际需求量过度购买的情况。社会力量倾向于获得更多的养老服务购买以实现规模薄利，向政府提供的养老服务信息可能超过实际需求，导致超额购买。

其二，政府与社会力量之间的信息不对称。养老服务具有前期投入大、回收周期长、运营成本占比高的特点。政府购买养老服务及相关支持政策是降低成本、增强竞争力、获得老年人信赖的有力保障，对社会力量极具吸引力。养老服务具有专业性与技术性，承接方比购买方拥有更多的关于养老服务的成本收益、自身能力与外部经济环境等信息。社会力量容易利用自身信息优势，在政府购买招标中采取美化标书、压低价格、瞒报或虚报关键信息等方式获取中标机会，这增加了政府选择的难度。那些低价低质的承接方获得政府购买合同，挤压优质承接方的生存空间，甚至将其挤出市场。政府购买养老服务必须采取有效的外部监管消除上述逆向选择的风险[4]。

2.3 政府购买养老服务精准监管的不足

精准监管是政府购买养老服务能否达到预期目标的关键环节，具体包括政府购买养老服务项目的风险评估、承接方的能力评估、养老服务生产绩效评估等监管需求。养老服务具有专业性高、技术标准复杂的特点，与私人产品不同，公共产品的评估不是简单地计算，而是需要综合运用调查、访谈、测量等方法进行评价。政府受自身人力、物力、能力限制难以实现精准监管。通过委托方式，将部分监督管理职责交给中立的第三方机构评估是各国普遍选择的途径。我国《政府购买服务管理办法》明确规定具备条件的项目可以运用第三方评价评估。在实践中，如何运用第三方评估实现精准监管尚存在诸多问题需要厘清。

其一，第三方评估的对象选择难题。第三方评估是有偿行为，无疑增加政府购买的成本，不能采取一刀切的方式广泛采用，更不能用第三方评估取代政府常规监管方式，否则将造成成本高昂，甚至抵消政府购买的正面效应，无法达到财政资金高效利用的目的。第三方评估对象的选择要考虑必要性问题，兼顾公平和效率。在实践中政府购买养老服务的哪些项目或者哪些环节应当由第三方评估也尚未形成统一的意见或者判断方法。

其二，第三方评估的目标确定难题。法律尚未规定第三方评估目标，各地的实践随意且混乱。有的注重“公众满意度、实际收益、成本效益”等绩效评估，有的侧重“养老服务质量标准和规范”等合同约定标准的执行，有的强调“投标-中期-结项”等合同全过程指导与考核，尤其注重工作情况的总结与说明。评估目标决定评估内容与评估方法，是实现精准监管的前提。因缺乏明确的第三方评估目标，或者导致评估过于粗糙和形式主义，无法准确评价养老服务质量和效果，难以为精准监管提供根据，或者导致评估过于频繁和严苛，增加承接方的负担。

3 我国政府购买养老服务监督管理的对策建议

政府购买公共服务的本质是在公共服务领域以市场契约和法律关系置换了原有的政治权力关系，通过合同治理实现政府公共管理创新[5]。针对上文揭示的政府购买养老服务监管难题，文章从横向合同治理模式的内部监管和纵向等级治理模式的外部监管两个层面提出具体的对策建议。

3.1 我国政府购买养老服务内部监管对策建议

委托代理理论揭示出政府购买养老合同双方利益分歧导致的违约风险是内部监管困境的根源。优化内部监管的关键是通过科学的合同设计，建立吸引力机制、激励机制和约束机制，探寻购买合同双方利益的契合点，实现合同完全履行。

其一，建立吸引力机制。吸引力机制即政府通过合同设计寻求二者利益契合点，使得社会力量参加政府购买比不参加政府购买获得更多，遵循合同规则比不遵循合同规则获得更多。政府在提供养老基础设施（如养老用地、基本设施）、社会网络、资金投入方面具有优势，但不具备养老服务专业运营能力。社会力量能够最大限度地整合资源，但作为专业性劳动密集型行业，在硬件设施投入、人力资源支出、老年人早期接受度等方面捉襟见肘。可见，政府与社会力量在养老服务方面优势互补。政府购买合同设计应明确场地、设施、社区辅助等相关条款，增强吸引力和利益一致性，有效引导社会力量行为，从根本上避免违约风险。

其二，完善激励机制。激励机制即通过履行合同内容，政府与社会力量均能获得最大期望效用。具体而言，政府与社会力量长期且稳定的合作有利于发挥规模效益、提升老年人的信任度、降低养老服务提供的外部成本、形成社会力量养老服务的口碑和美誉度。社会力量能够连续多次获得政府购买养老服务合同是最佳激励机制。政府通过合同条款设计，建立奖励机制，将优先履行合同作为延续合同，或者优先获得其他购买合同的根据。在实践中，许多地方政府利用购买合同打造养老服务示范项目，最终实现政府养老高质量供给与社会力量养老口碑双赢。

其三，强化约束机制。尽可能详尽合同内容和养老服务标准体系，既能为养老服务行为提供明确指引和评价标准，也是一种有效的约束机制以防止行为偏差。政府作为购买方需利用专业机构和服务平台数据等，最大限度克服公共产品难以评价的难题，将养老服务的社会目标转化为统一明确、可操作可检测、便于考核的服务质量要求和检验标准，明确承接主体的权利、义务和违约责任。同时，政府需针对购买合同的履行过程的不确定性，建立科学的服务标准动态调整机制[6]。

3.2 我国政府购买养老服务外部监管对策建议

政府要实现公共服务质量保障责任，需要优化社会监督和第三方评估等外部监管。

其一，建立全方位的社会监督。老年人对养老服务的评价对解决公共产品评价和信息不对称难题至关重要。社会监督，尤其是老年人对养老服务大量、准确、真实的评价是明确养老服务需求、确定购买项目、建立养老服务标准的基础。具体而言，一方面，建构有效的公众参与机制。在合同履行过程中，通过问卷调查、访谈等形式对服务对象展开满意度调查，形成畅通的渠道使得作为消费者的老年人积极参与评估、反馈服务感受。这是一种有效的主动监管方式。既可以直接了解服务对象对合同履行的感受，又可以作为后续选择承接主体、政府购买政策调整等的依据。在这一过程中，重视信息化建设为社会监督赋能。通过政府购买养老服务平台，收集公众养老服务需求与承接主体服务水平的大数据，助力建构公共产品评价体系，解决老年人真实养老需求信息获得难题。另一方面，完善养老服务投诉处理机制。投诉处理具有反应问题及时、信息来源渠道广、监管成本低的优势。政府需指定专人负责投诉处理工作，对于有效投诉要及时调查并解决，反馈处理意见。

其二，优化第三方评估机制。就评估机制而言，建立科学完善的评估机制是政府履责的实际体现。首先，评估主体专业。在政府购买养老服务实践中，需建立由购买主体、养老服务对象及第三方组成的综合评估机制。考虑评估主体结构合理和搭配得当，机构设备和资金充裕能够保障评估实质展开，而非流于形式。其次，评估方法科学。明确对专业性强、技术标准复杂的养老服务采取评估方式，包括项目购买前承接者能力评估，项目实施后服务效果和社会影响评估。具体而言，借助第三方评估机构人员的专业能力和资质，建立科学的评价指标体系，形成统一的评估标准。根据项目实际情况，综合运用问卷、打分、访谈、调研等定量和定性分析方法客观评价养老服务的质量。最后，有效运用评估结果。社会力量承接政府购买服务具有降低成本、获取政府扶持、拓宽服务领域等多元目的，期待建立长期稳定的合作关系。承接主体信誉度在政府购买服务中具有重要价值，可将评估结果与承接主体的信誉度相结合，使之作为政府购买后续选择、奖励或惩罚、动态调整的重要参考依据。