贵州区域生态文明法治建设研究——以毕节市生态文明法治工程为例

郭 照 吴 娜

（贵州师范大学法学院 贵州 贵阳 550000）

引言

党的十八大以来，绿色低碳发展理念深入人心，经济健康发展与生态文明建设形成良性互动，我国高举生态文明法治建设旗帜并取得显著性成效。贵州作为欠发达省份，一度因发展粗放型农业和资源型工业导致生态环境遭到极大破坏。毕节市作为贵州省最严重的地区之一，过度的生态环境破坏，不仅没有使经济得到良好发展，还让经济陷入了恶性循环。多年来，在党中央的关心和支持下，贵州省建立了毕节开发扶贫、生态建设试验区，带领毕节市走出发展困境，经济、生态得到了良性发展。

在全面贯彻习近平生态文明思想和全面依法治国的大背景下，贵州省大力推进生态文明法治建设，毕节市以“法治毕节”建设为突出代表，将生态文明法治工程作为“法治毕节”六大工程之一，以及衡量“法治毕节”建设的重要指标，同时也是贯彻落实习近平生态文明思想和法治思想的具体实践。本文以毕节市生态文明法治工程为研究对象，通过分析其实践模式，总结经验，探寻存在的问题，提出建议，为贵州区域生态文明法治建设提供思路、提炼经验。

1 贵州区域生态文明法治建设的重大意义

1.1 贯彻落实习近平生态文明思想和法治思想

改革开以来，我国经济发展虽然取得了举世瞩目的成就，但也给生态环境带来了巨大破坏。可经济发展也不能以破坏生态为代价，因为生态本身就是经济，所以保护生态就是发展生产力。而生态文明建设又是国家治理体系和新时期经济社会发展的重要举措，因此要落实这一举措，就必须依靠法律的手段，要“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，并将其作为新时代推进生态文明建设必须坚持的重大原则之一，同时加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线[1]。这种“最严格最严密法治”贯穿于生态文明建设整个过程，为生态文明法治建设提供了理论指导和行动指南。党的十八大以来，在习近平生态文明思想和法治思想的科学指导下，贵州省大力推进生态文明法治建设，建设生态文明法治的“贵州样板”。

1.2 生态文明法治建设的必要性

生态文明建设应坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境等原则。并在法治保障生态文明建设过程中，贯穿这些原则，以及将其作为生态文明法治建设过程要遵循的基本准则[2]。

生态问题作为发达国家与发展中国家共存的普遍性难题，亟待需要解决。实现生态文明建设，构建生态文明体系，必须依靠法治。2018 年宪法修正案，将“生态文明”正式写入宪法，生态文明入宪标志着我国生态文明法治建设迈入新的起点。而治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，法律是治国理政最大最重要的规矩[3]，因此法律就是治国理政之重器。构建生态文明，实现人与自然和谐共生，应充分发挥法律在国家治理方面至上的权威，构建一条适宜的生态文明法治建设的道路，并在法治领域彰显人与自然的和谐共生。

2 贵州区域生态文明法治建设的实践成效

2.1 抓住法治核心要素科学立法

立法能有效的监督和制约破坏和污染生态环境的各种行为，使社会各界明晰环境保护的权责，有利于激发多元主体协同防治生态破坏的的积极性[4]。在实施生态文明法治建设工程过程中，毕节市以科学立法为引领，以构建完善的生态文明法律体系为目标，制定颁布了一系列的地方性法律规章制度。

2.1.1 制定生态文明法规地方性法律规范文件

随着工业化、城市化的发展，各领域对水的需求量不断增加，也导致了工业污水、城市污水的大量增加，给水环境保护造成了极大的压力，饮用水的可利用范围也在逐步缩小。毕节市在实地调查、科学论证等基础上颁布了《毕节市饮用水水源保护条例》，为实现水生态环境保护提供法治保障。同时，针对不但是重点生态环境保护对象也是重要的生态旅游地，且对毕节市生态体系建设、绿色经济发展具有重要作用的百里杜鹃、威宁草海、韭菜坪等区域，毕节市先后出台了《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》《毕节市韭菜坪景区管理条例》和修订完善《威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》等法律规章制度，推进毕节市生态文明法律体系构建，为保护生态环境提供了强而有力地法律支持。2.1.2 完善生态环境考核制度

根据《环境保护法》第二十六条规定，政府应当构建生态环境考核评价制度，并向社会公开。因此，生态环境考核制度的构建也是当前转变毕节经济发展方式和促进生态环境质量改善的紧迫需要，是落实生态文明建设的根本要求，对进一步发挥环境优化经济发展的基础性作用具有重要指导意义[5]。目前，毕节市为落实各级政府职责生态环境保护责任，进行机制体制创新，出台了《毕节市生态文明考核办法》《毕节市各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定（试行）》等相关考核制度。

2.2 抓住法律实施的关键环节严格执法

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。执法是法律实施的关键环节，在生态环境治理过程中，毕节市大力加强生态环境执法，推进实现生态环境治理目标。

2.2.1 多部门联合执法

在环境执法过程中，毕节市生态环境局与市检察院、市公安局建立了联动执法联席会议制度、联络员制度、重大案件会商督办制度、信息共享机制、案件移送机制、紧急案件联合调查机制和打击环境污染犯罪奖惩机制等制度，构建了打击生态环境违法的强大组合拳，查处、打击了一批严重污染环境的违法犯罪行为[6]。

2.2.2 严厉打击生态环境犯罪

毕节市自“法治毕节”开展以来，坚决打击各类生态环境刑事违法犯罪活动，通过打击违反犯罪创建绿色和谐的生态宜居城市，持续开展森林保护“六个严禁”专项执法活动，以高压姿态，打击各种森林违法犯罪活动，切实提高人民安全感、幸福感。

2.3 构建生态秩序屏障公正司法

司法公正是司法活动的终极目标和价值追求，也一直是公众、社会各界关注的问题。毕节市在推进生态文明法治建设的进程中，着力构建司法秩序屏障，坚守公正这根法治的最后防线。

2.3.1 建立专门审判庭

毕节市根据国家和贵州省相关规定，通过整合环境资源审判力量，设立了跨行政区划管辖的专门审判庭，同时在毕节市中级法院和七星关区、黔西县法院设置3 个环境资源审判庭集中管辖各县的环境资源案件，集中审理全市环境保护的刑事、民事、行政案件，实行“三合一” 归口审理模式[7]。

2.3.2 强化检察监督

毕节市检察监督下沉到生态文明法治建设的各个环节、各个方面，同时充分利用检察监督资源和发挥自身功能，改变“为办案而办案”的思维，将检查监督落实法律实施的各个环节。积极走访摸排各级政府的林业部门查处各种违法犯罪行为，涉及刑事犯罪的督促行政部门及时将材料移交有管辖权的机关，并向各部门发出督促履职检察建议书，对生态环境保护行使强而有力的法律监督。

2.3.3 推进公益诉讼

2014 年，毕节市金沙县检察院在审查金沙县环保局移送的环境执法工作相关材料过程中，存在未依法履职的情形，于是向法院提起了诉讼，此案成为了全国首例监察行政公益诉讼案件，成为全国检察机关探索公益诉讼的“破冰之举”，在社会各界引起重大反响[8]。 毕节市以此为契机制定了《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行） 》，使公益诉讼的范围不在局限于环境污染方面，而是扩大到了食品安全等领域，同时将检查公益诉讼为“法治毕节”建设的重要工作来抓，探索检查公益诉讼的制度构建和规范性指引，持续稳定全面推进监察公益诉讼工作。

3 贵州区域生态文明法治建设存在的问题

毕节市自生态文明法治工程实施以来，虽取得了重大成效，但也仅仅只是局限于经济发展的需要，导致生态环境破坏与治理同时显现处于相持的局面，在城市化、工业化的发展过程中这一矛盾被进一步突出。

3.1 生态环境治理体系不健全

生态环境治理是一项系统工程，要综合治理、系统治理、源头治理，需将各方面、各领域和各环节都得关注到，否则在生态环境治理体系构建过程中就会存在不少问题。2021 年，中央第二生态环境保护督察组在贵州督察时，发现毕节市相关污水收集处理设施建设严重滞后，处理体系规划建设不系统、不科学，缺乏维护，污水处理能力不足；相关法律机制不健全，处罚奖惩机制缺位，导致污水乱排乱放严重；相关部门履职不到位，长期对辖区内城镇生活污水直排问题不重视、推进整改不力，导致有关问题一直得不到有效解决[9]。因此，毕节市生活水污染环境问题突出，给生态环境造成了极大破坏。

3.2 农业生态治理问题依然突出

由于地理环境制约，毕节市工业化发展至今相对于其他地区都较为欠缺，农业生产在经济发展过程中依然占据重要地位，但由于农业生产长期没有得到合理保护，因此土地生态破坏问题依然突出。一是过度耕种，导致石漠化严重，虽然经过多年的持续治理，石漠化防治取得了阶段性成果，但石漠化修复难度大、治理成本高，导致石漠化扩展的人地矛盾等自然因素和社会因素依然存在，防治工作艰巨、任重道远；二是农业生产过程中过度使用化肥、农药，缺乏有效监管，导致土壤污染严重，土地贫瘠率增加，有效耕地面积减少；三是农村住房建设占用农业生产用地现象频繁，农业生产循环体系遭到破坏。

3.3 生态意识薄弱

在生态文明法治建设过程中，毕节市加大生态文明法治宣传，深入到村、社区以及各大、中、小学院校，生态文明法治建设取得了看得见的成绩，但由于教育水平、宣传流于表面等原因，公众的生态意识依然比较薄弱。如，农村地区生活垃圾处理问题，虽然大部分地区都建有垃圾池或放置了垃圾箱，且相关工作人员对乱倒垃圾、焚烧垃圾的危害以及处罚机制也做了宣传讲解，但不少农村地区乱扔乱倒、随意焚烧垃圾的现象依然严重，给大气环境造成了污染，使得生活垃圾治理也存在一定的挑战。

4 贵州区域生态文明法治建设完善的建议

4.1 完善法律法规体系

党的十八大报告中提出要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。由于生态环境修复、补偿问题是一项长期且复杂的系统性工程，因而需制定相关政策法规进行宏观调控。毕节市在实施生态文明法治的过程中，虽在各方面都制定了相关的法律法规，但有关生态环境遭到破坏后如何修复、如何补偿等方面，法律法规依然存在缺失，影响治理能力的提升。因此，毕节市应着手制定《毕节市生态环境补偿条例》《毕节市生态环境修复条例》等法律规范，使之与原有的生态环境保护法律法规首尾呼应，构建从源头治理到破坏修复、补偿的法律保护机制，实现生态质量的根本好转，实现生态环境与经济协同发展。

4.2 促进执法生态化

结合毕节市当前生态环境保护管理与执法监督体系存在的不足，促进执法生态化。一是进一步促进多部门联合执法机制体制，加强公安、林业、环保、农业等多部门联动的沟通协作能力，以网络支撑，大数据为基础，积极联合各部门探索构建网络平台，实现信息共享，建构起各部门之间执法生态系统，提高执法效率。二是构建多元监督体系，要进一步推进检察机关的法律监督，深化对生态环境行政执法和审判的监督力度，提高监督水平，使监督深入每一个环节，共同维护司法公正；不断创新监督手段和形式，以生态行政约谈制度为抓手，赋予其更为丰富和深刻的新内容、新地位与新功能，在后工业化时代实现生态治理制度的进一步创新。

4.3 完善生态文明法治党政问责机制

生态文明改革与建设的过程，是党政共同制定生态文明法律法规和政策以及执行的过程。而党政担负着生态文明建设的重任，因此生态文明法治建设要形成长效管控机制，需建立严格的党政问责追责机制及相配套的生态文明建设目标责任、评价考核、离任审计、环保督察等基本配套机制[10]。将地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，坚定不移的继续推进生态环境考核制度，建立领导干部环保实绩考核制，明确各级党委、政府及有关部门的生态环境保护责任，对于各部门懒政、怠政、不作为的现象坚决予以处罚。

4.4 加强生态法治建设提高公众法治意识

公众的积极参与生态环境保护是生态文明建设的关键所在，同时公众也是生态环境保护成果的受益人，因此需加强公众的环境保护法治意识。一是以各种形式的法治宣传，如广播、新媒体、法治宣讲团等方式，用通俗易懂的言语向公众传输生态环保意识，使环保意识深入人心，努力形成人人关心环境、爱护环境的氛围。二是通过法律全面强化社会公众建设生态文明法治的责任意识，切实在生态立法、执法、监督等方面保障公众的知情权、监督权、检举权等权利，以保证社会公众能积极参与到生态环境保护的各个领域和环节，让社会公众切身体会生态环境保护的紧迫性和生态法治文化建设的重要性。

结语

生态文明法治建设是一项长期且复杂的工程，毕节市在进行生态文明法治建设的过程中应突破传统思维，贯彻新发展理念，并结合贵州地区生态环境的特征，弥补原有的缺陷、短板。坚持以人民为中心，提出科学、精准的治理对策，从而形成以生态环境法律法规为纲、党政负责、多元精准监督、公私合作治理的优化策略，走出一条符合贵州生态环境治理的道路，为新阶段贵州生态文明建设注入活力。