水库移民后扶产业联农带农效果及优化路径研究——以Q省为例

王 潇，严登才

(河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 210024)

0 引 言

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，实现全体人民共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[1]。新中国成立以来，我国因大中型水利工程建设产生的水库移民后期扶持总人口已达2 502万人[2]，其中绝大多数为农村人口。因此，实现乡村振兴和共同富裕不仅要推动农村农民致富，也要将水库移民共同富裕囊括其中，水库移民后期扶持工作同样是巩固脱贫攻坚和实现乡村振兴的重要内容[3]。2018年，水利部出台的《水利部关于进一步做好大中型水库移民后期扶持工作的通知》(水移民〔2018〕208号)，要求大力推动水库移民产业升级发展，帮助移民增强自身造血能力，促进水库移民增收致富[4]。同样，党的二十大报告中也进一步强调要“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道”[1]。随着移民村庄基础设施的不断完善，移民后期扶持工作重点也由重基础设施建设转向拓宽移民增收的产业项目扶持工作。

当前，关于水库移民产业扶持的研究主要集中在3个方面：一是产业扶持项目类型。“十四五”时期，各地推进库区和安置区巩固脱贫攻坚和乡村振兴有效结合，因地制宜鼓励发展乡村产业[5]。移民村根据因地制宜、资源整合、市场导向等产业扶持原则确定了如特色种养植业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游、光伏产业、资产型生产开发项目、乡村新型服务业等产业扶持项目类型[5-6]。二是产业扶持过程中存在的问题。移民长远生计恢复是一个很长的过程[7]，加之移民安置区自然条件较差、经济基础薄弱以及外部制约因素多等原因，水库移民产业扶持过程面临着土地资源紧张、产业结构单一、产业可持续发展能力不足、一二三产业融合度不高[8]、人力资本存量低、利益联结机制不完善等问题。三是产业扶持的实践探索。相关学者指出，可从4个方面着手克服产业扶持过程中的问题。一是，发挥能人示范作用带动移民群众创业和就业；二是，构建多方利益共同体维护产业项目的可持续性，拓宽移民增收渠道；三是，推动一二三产业深度融合，提升农户共享产业增值收益水平[8]；四是，完善项目利益联结机制，培育移民自主发展能力。

现有研究主要着眼于产业扶持宏观层面，对水库移民产业扶持联农带农微观层面的研究明显不足。因此，有必要进一步探讨水库移民产业扶持联农带农微观层面的效果、问题及优化路径，从而更好地促进移民增收，实现乡村振兴和迈向共同富裕。基于此，本文以Q省为例，探讨当前该地移民社区产业扶持联农带农呈现的效果和存在的问题，以期提出优化后扶产业联农带农的路径建议，为其他地区后扶产业联农带农提供具体的现实参考。

1 Q省大中型水库移民后期扶持产业实践

Q省大中型水库移民产业扶持实践大体可分为三个阶段：第一阶段为2018年之前，后扶项目偏向于基础设施和公共服务设施建设；第二阶段为2018年～2020年，开始试点推动移民村产业升级发展，村集体经济开始起步；第三阶段是2021年至今，结合“乡村振兴战略”，移民村产业创新和实施得到逐步重视。

1.1 重基础设施和公共服务阶段

由于Q省绝大部分水电站库区自然条件较差，乡村经济社会发展整体水平偏低等因素影响移民村基础设施和公共服务设施建设。因此，2018年之前，Q省大中型水库移民后期扶持主要针对移民村组基础设施和公共服务设施的提升改造，包括土地整治、农田水利、农村饮水、道路交通、防洪排水、供电通讯、文化教育、生产开发、技能培训、村庄整治、危旧房改造等11类基础设施建设项目。在这一阶段，产业扶持项目尚未得到有效开发。

1.2 产业扶持项目发展试点阶段

2018年，Q省响应水利部的水移民〔2018〕208号文件要求，先后制定并完善了关于大中型水库移民后期扶持产业项目发展、移民技能培训、后扶产业项目发展给予小额贷款贴息以及后扶基金切块到县，支持贫困移民村脱贫工作等制度意见。Q省移民后期扶持产业项目发展进入试点和起步阶段。从2018年起，Q省针对村“两委”班子战斗堡垒作用发挥明显、模范带头作用强的移民村，有针对性地进行产业扶持和产业结构调整，对产业培育较好、产业结构配置合理的移民村进行重点扶持，对能带领移民增收的领头羊、致富能手进行重点支持。在这一阶段，Q省共投资1.87亿元，完成73个生产开发类项目，包括种植业、畜牧业、养殖业以及旅游业，累计培育102个新型农业经营主体，建成11个“一村一品”特色移民村。为助力脱贫攻坚，移民部门先后在全省13个贫困移民村切块下达5 200万元，建成9个移民后期扶持产业基地，目前均已投入使用并发挥效益，实现了贫困移民村村级集体经济破零。

1.3 产业扶持项目逐步被重视阶段

在水库移民后期扶持政策实施的最后一个五年期收官战中，Q省秉持着“授人以鱼不如授人以渔”的理念，逐步重视移民村产业创新和发展，以全面实施乡村振兴战略为契机，精准发力，补短板、促升级。2021年～2022年期间，Q省立足移民村资源禀赋和特色优势，共投资14 907.23万元用于移民村产业发展、生产开发及配套设施建设，在L库区实施了蚕豆青稞规模化种植基地项目、标准化生猪养殖基地以及沿黄乡村生态文化旅游发展配套项目等其他产业项目。所有后扶产业项目待投入资金形成资产后，产权将全部移交移民村集体经济组织，并纳入固定资产管理，产业收益均与移民户签订收益分配协议。随着移民村后期扶持产业结构调整和特色产业发展，移民村集体资产不断壮大，村集体经济收入不断提高。

2 后期扶持产业联农带农的效果

产业联农带农效果是指以各种新型经营主体为桥梁，与参与农户建立紧密利益联结关系，通过就业拓展、增值共享以及组织创新等路径，实现农户现有生产要素跨界的一种帕累托改进[9]。而Q省移民后扶产业项目的实施也旨在通过以各种新型经营主体为纽带，把联农带农、助农增收作为重要目标[10]，带动移民参与项目并分享收益。总的来说，Q省后扶产业联农带农效果较为明显，具体体现在以下3个方面。

2.1 促进移民增收，优化移民收入结构

推动乡村产业振兴，最终目的是通过产业发展达到促进农民增收，实现乡村生活富裕[8]。水库移民后扶产业的实施和壮大有2个方面的效果。一是促进移民增收。Q省后扶产业发展目前主要通过培育新型农业经营主体，走规模化、集约化和标准化的道路不断发展壮大新型农村集体经济，拓宽移民群体增收渠道，分享产业发展带来的增值带动作用，并赋能移民安置区以及库区内生发展动力，进而达到促进移民群体增收的效果。2022年，Q省移民人均可支配收入达13 820元，较2020年11 117元增长2 703元，年均增长率为11.49%。二是优化移民收入结构。后扶产业的持续发展，不仅拓宽了移民增收渠道，而且促使移民收入结构从单一的农业收入转变为以工资性收入、经营性收入以及财产性收入为主的多重收入结构。比如，S村探索出的“土地整体托管”发展思路，不仅通过入股分红的方式促使移民获得财产性收入，更因“土地托管”解放大量农村劳动力，助推移民外出务工，带动移民工资性收入增加。

2.2 一定程度上拉动移民就业及创业

产业项目发展的特征之一是起到带动创业就业的示范作用，即通过产业项目的发展和融合为村庄闲置移民群体提供就业岗位，鼓励并带动外出移民回乡创业。Q省通过培育新型农业经营主体，鼓励新型农业经营主体流转移民土地、山林、房屋等现有资源，扩大经营规模，引导新型农业经营主体优先吸纳具有劳动能力的移民进行长期就业或季节性务工[11]，拉动移民就业生产。这不仅推动了移民就近就地就业，又解决了外出务工后土地资源闲置的问题，多渠道拧紧移民与新型农业经营主体之间的利益联结关系。譬如，J县某经济林提质增效(观光采摘)项目的实施，不仅使当地生态环境得到有效保护，而且带来了良好的经济效益和社会效益。项目建成后，优先安排当地移民农户参与项目发展，直接带动移民农户100余户，拉动就业200余人，具有较强的辐射带动能力。同时，项目的实施不仅起到示范带动当地果业经济发展的作用，还带动了营销、运输、包装、加工、餐饮等相关服务业的发展。在此期间，移民群体还享有相关技能培训机会，培训内容包括种植、养殖、餐饮、刺绣、安保、电工、电子商务和工程机械等适合移民群众创业、就业的农业生产技术培训和实用技能培训，自主发展能力在培训过程中得到不断提升。

2.3 引领带动移民村集体经济发展和产业振兴

2018年以来，为破解移民行政村无集体经济收入、“无钱办事”的困境，Q省全面启动实施全省集体经济“破零”工程。在调研和论证基础上，Q省各级移民主管部门瞄准移民和移民村产业发展中的设施薄弱、启动资金困难，以及经营方式落后等矛盾，投入专门移民后扶资金，结合移民村资源禀赋、生产经营特点与优势，鼓励和支持移民村发展特色农产品种植、畜牧养殖，农产品深加工以及休闲旅游等产业项目，通过资源变股权、资金变股金、农牧民变股民等方式激活生产要素[12]，不断壮大移民村集体经济。譬如，G县某村依托后扶资金投资建设的集加工、筛选、仓储为一体的种植产业扶持基地项目，采用“土地流转+移民土地作价入股+签订收益分配协议”模式进行产业运营和管理，项目产生的经济和社会效益显著。村集体经济收入由2018年的1万元增至2022年的220万元，村集体经济创收能力不断增强。该产业项目基地还带动农产品储藏加工、销售、农机具租赁等经济活动，引领移民村产业发展和振兴。

3 后期扶持产业联农带农过程中存在的问题

(1)新型农业经营主体发育不足，联农带农效果不明显。农村产业经济高质量发展，离不开新型农业经营主体的支撑[13]。Q省移民村紧跟政策要求，积极培育和扶持新型农业经营主体，为后扶产业发展不断注入活水。但从实际情况看，Q省新型农业经营主体的发展因移民后扶产业起步晚，外部制约条件多等因素导致经营主体发育不足，联农带农效果不明显，主要体现在两个方面：一是农业组织管理体制不规范。因后扶产业起步较晚，农业合作社等农业组织目前仍处于初期发展阶段，产业规模较小，市场竞争力缺乏，产业经营效益低，且部分产业项目并未产生明显效益；多数产业项目还未形成规模化效应，沿袭固定的销售宣传模式，全产业链收益能力较低，与移民利益联结方式单一，移民无法分享更多由产业链延伸带来的增值收益。二是农业社会化服务能力较弱。农业社会化服务是解决小农户与大市场有效对接的重要手段[14]。整体而言，Q省移民村农业社会化服务能力较弱，尤其是在产业链延伸层面较为薄弱，抗风险能力差，制约移民生产效率的提高。

(2)后扶产业项目融合程度不高，移民增值收益不显著。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，我国到2022年初步形成农村一二三产业融合发展格局[15]。产业融合是乡村振兴和农民增收的重要途径。近年来，移民后扶产业规模初显，逐步成为移民村经济发展和移民增收的重要支撑。但就目前来说，Q省移民后扶产业发展还处于起步阶段，存在产业链条不完善以及产业融合程度低等挑战。一是产业链条不完善，产品附加值较低。移民后扶产业项目多处在初级产品的生产环节，如蚕豆种植、生猪养殖等等。尽管部分项目建造了加工厂，但也停留在初级加工层面，深加工能力不足，缺乏仓储、冷链、物流、信息咨询等服务。产品销售仍以零售和本地市场为主，难以形成从产地到餐桌“一条龙服务”链条，导致产品附加值较低，移民增值收益未得到有效开发。二是产业融合程度低，带动移民发展能力不足。总体来说，Q省移民村后扶产业项目目前仍以第一产业为主，大部分农业产业项目与生态、教育、服务等产业融合发展不足。与文旅业相关的第三产业、特色餐饮服务业及文化产业等项目虽占有一定比例，但同质化严重，存在定位模糊、宣传不足、复制粘贴以及资源浪费等问题，带动移民发展能力不足。

(3)后扶产业持续发展能力较弱，移民增收渠道不稳定。移民村因人才缺乏、管理经验不足以及经营方式单一等因素，导致部分产业项目存在结构单一、可持续发展能力较弱，创收渠道不稳定等问题。产生上述问题的原因主要有3个：一是人才队伍不足。一方面，移民后扶主管部门因政府机构改革，相关部门合并，导致管理人员规模逐渐缩小，机构能力逐步减弱，一定程度上影响移民后扶工作效果；另一方面，大量有头脑、有闯劲的青壮年纷纷外出务工，致使多数农业组织由村集体或移民专业大户经营，但留守的群体普遍年龄偏高且文化程度较低，对新技术、新思想和新品种的接受能力不足。且因自然地理环境，当地难以引进懂管理、会技术、善经营的复合型人才。二是后扶产业发展形式和经营模式单一。部分产业项目经营方式保守，缺乏创新和活力，市场竞争不足。如某养殖项目，目前该项目经营模式主要以养殖和繁殖藏系羊进行活羊售卖为主，但活羊售卖价格受市场影响呈现上下波动，养殖场收益稳定性差，移民收益及增收渠道不稳定。三是移民受益缺乏机制保障。一方面，就项目申报而言，县级其他职能部门在移民村项目申报中，存在“遇到移民村绕着走”的现象，凡是移民村，其发展项目都由移民部门解决；另一方面，移民部门在后扶项目选择和资金整合的过程中，仍然面临“条块分割”、互相独立、缺乏沟通协调和统筹服务问题，导致后扶产业项目可持续发展能力较弱。这间接使得移民群体受益并未得到制度保障，移民难以获取均衡稳定的收入。

4 优化后扶产业联农带农效果的路径建议

(1)增强新型农业经营主体带动能力，优化利益联结机制。新型农业经营主体主要包含以下4类：家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体。增强新型农业经营主体带动能力，是加快推进移民安置区及库区发展的必然选择。一要规范合作社管理机制，创新社会化服务模式。通过政策和规划引导农民合作社开展规范化建设，确立“产供销一体化”的全新理念，强化示范带动作用。构建服务意识强、专业化水平高的社会化服务体系。创新新型农业经营主体发展方式，如电商发展。二要培育整合新型农业人才。选择一批有基础、有条件的移民，有针对性地将其培育成产业发展带头人、农业经理人、特色产业经营人。三要优化利益联结机制。推动鼓励移民村和移民采取入股分红、订单服务、托管服务以及组建农业产业化联合体等形式，与新型经营主体形成更紧密的利益共同体，引导移民积极参与产业发展，深度融入产业链，共同分享产业发展成果和产业链增值收益。

(2)推动后扶产业深度融合，促进移民享有更多增值收益。推进移民村一二三产业融合发展是促进当地移民享有更多增值受益、构建现代农业产业体系的重要举措。一要加快农业产业结构优化调整，推进三产融合。积极探索多类型产业融合方式、培育多元融合主体、建立多形式利益联结机制，提升农业服务水平，促进农业产业化发展[16]，助推三产融合。二要贯彻落实政府政策，健全三产融合推进机制。紧跟党的指导思想，持续推进农村产业融合、支持鼓励返乡下乡人员创业创新、促进农产品加工业进一步发展、培育一批示范性强、影响力大、能让更多移民分享全产业链增值收益的融合发展经营主体。三要搭建服务交流平台。大力推进农产品加工流通、生态旅游、电子商务、农产品展销等平台建设，政府通过购买服务等方式为企业提供政策咨询、融资信息、人才对接等公共服务。四要健全农业产业化带农惠农机制。以保底收购、保底分红、利润返还、合作制、股份合作制、股份制及社会化服务等为主要形式，引导企业和移民建立紧密的利益联结关系，把产业链增值收益更多地留给移民群体。五要确立“全产业链”理念[17]。立足移民村产业项目产地初加工和精深加工，建设现代化农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群[9]。

(3)提升后扶产业持续发展能力，拓展并稳定移民增收渠道。水移民〔2018〕208号文件规定，产业发展所获得的经营性资产，应由移民村(组)集体和水库移民共享[18]。因此，村集体和移民个体均是提升产业持续发展能力的重要支撑。一要大力提高移民群体自主发展能力。采取奖励机制、精准培训、能人带动等方式，逐步解决观念落后、生产粗放、市场意识缺乏等问题。切实增强移民生产技能，培育市场经济意识，提供发展机会，重视扶志与扶智相结合[19]。二要培育壮大乡村建设队伍，引进各类人才。大力推进优秀人才返乡下乡、龙头企业兴乡、社会团体助乡工程，鼓励社会各界投身乡村建设。充分利用人才资源，建立“致富带头人+村集体+合作社”模式[8]。三要创新后扶产业经营模式。通过资金扶持、政策优惠及教育培训使水库移民成为电商创业带头人。带动移民、合作社社员成为拥有互联网思维、掌握信息化技术的发展主体，创造更多就业渠道，稳定移民收入[20]。四要完善移民受益机制。规范产业项目行政审批及监督管理制度，加强与乡村振兴、农业农村、自然资源等相关部门的协同发展，并与地方特色产业发展、美丽家园建设等规划进行科学合理衔接，增强产业项目可持续发展能力，保障移民受益。

5 结 语

移民后扶产业扶持是增强移民自身造血功能的主要扶持方式[21]，是提升移民自主发展能力，实现“稳得住”的关键手段。移民后扶产业不仅促进移民增收、优化移民收入结构，更进一步拉动移民就业和生产，带动移民村集体经济发展。Q省在后扶产业项目发展过程中取得了良好的经济和社会效益，积累了先进的发展经验，但联农带农过程中也面临着联农带农效果不显著，产业融合程度低、移民增值收益较少，后扶产业持续发展能力弱以及移民增收渠道不稳定等挑战。因此，在后扶政策实施的最后一个五年期收官战中，应切实推进移民村产业振兴发展，从新型农业经营主体培育、产业深度融合以及产业可持续发展能力提升等方面入手，提高后扶产业联农带农水平，实现库区和移民安置区高质量、可持续发展。