国土空间规划体系下“多规合一”实用性村庄规划编制实践——以甘肃省天水市秦州区牡丹镇篆嘴村为例

刘 宝，张 杰

（中国建材地勘中心甘肃总队三和数码测绘地理信息技术有限公司，甘肃 天水 741000）

0 引言

深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，科学规划指导实施乡村振兴战略，建设美丽宜居村庄，切实改善农村人居环境，统筹生态保护、农业生产、产业发展和居民生活用地关系，构建三生融合的美好村庄发展空间，发挥村民主体地位，编制好用、管用、实用的“多规合一”的村庄规划，助推乡村振兴[1-3]。村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等工作的法定依据[4]。文章以甘肃省天水市秦州区牡丹镇篆嘴村为例，对甘肃东部地区实用性村庄规划编制进行实践，以期发挥在乡村振兴过程中村庄规划的管控与引领作用。

1 村庄概况

篆嘴村距离秦州区城区30 km，距牡丹镇镇政府仅2 km，地处稠泥河河沟谷地带，半川半山，X442（牡丹镇转刘段）、Y626（牡丹镇牡团段）穿村而过，交通便利，区位优势明显，稠泥河、小河坝穿村而过，发展基础良好。同时生态环境良好，气候宜人，篆嘴村具有与牡丹镇融合发展的潜力。

1.1 产业现状

篆嘴村主导产业为小麦、玉米、马铃薯、胡麻、油菜和油葵种植，存在少量林果业，为苹果、樱桃种植。其中，小麦种植面积约占耕地种植面积40%，玉米种植面积约占20%，马铃薯种植面积约占15%，油料等其他作物种植面积约占25%。村内存在小规模养殖业，主要养殖鸡、牛、猪等。第三产业主要为劳务输出产业，务工地主要集中在兰州、西安、银川等地，工种主要从事建筑、餐饮等。务工人员收入相对稳定。

1.2 土地利用现状

村域土地利用现状总面积为161.40 hm2，耕地面积77.79 hm2，占土地总面积48.20%；园地面积4.37 hm2，占土地总面积2.71%；林地面积35.50 hm2，占土地总面积22.00%；草地面积1.18 hm2，占土地总面积0.73%；湿地面积1.95 hm2，占土地总面积1.21%。农业设施建设用地总面积2.59 hm2，占土地总面积1.60%。城乡建设用地（城镇用地）总面积8.46 hm2，占土地总面积5.24%。城乡建设用地（村庄用地）总面积9.82 hm2，占土地总面积6.08%。区域基础设施用地面积2.73 hm2，占土地总面积1.69%。其他土地面积15.39 hm2，占土地总面积9.54%。

2 规划主要内容

2.1 村庄定位

根据秦州区乡村振兴相关规划提出的梯次推进乡村振兴思路，将篆嘴村村庄类型定为城郊融合类。

城郊融合类村庄指城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄。其主要特征是村庄能够承接城镇外溢功能，居住建筑已经或即将呈现城市聚落形态，村庄能够共享使用城镇基础设施，具备向城镇地区转型的潜力条件。

顺应篆嘴村发展规律和演变趋势，根据村域的现实发展状况、区位条件、资源禀赋，将篆嘴村发展目标定位为紧邻牡丹镇镇区发展，承接牡丹镇外溢功能，以产业发展（小麦、玉米、油葵等）为支撑，以农民增收为核心，实现篆嘴村与牡丹镇融合发展。

2.2 发展目标

耕地保有量不低于76.29 hm2；永久基本农田保护面积不低于49.33 hm2；建设用地总规模控制在23.86 hm2以内；村庄建设用地规模控制在12.51 hm2以内。

利用篆嘴村的区位交通优势，加强与牡丹镇的经济联系，承接牡丹镇外溢功能，利用乡镇发展的辐射带动作用，促进村庄产业发展。严格整治永久基本农田内建设活动，对已经荒废的地块进行耕种，在高山地段鼓励群众种植苹果、樱桃等经济作物。村内产业发展带头人通过发展种养殖合作社，吸纳村内剩余劳动力务工，与农户签订收购协议，增加农户收入。加强油葵、苹果、樱桃等经济作物的种植，增加油葵、苹果、樱桃的销售网点，加入互联网+农业的新兴产业模式，形成系统的销售渠道，提高当地居民的收入，带动篆嘴村经济的发展。

以改善村庄人居环境为突破口，不断完善垃圾、污水处理体系，扎实推进农村厕所改造、垃圾处理和风貌建设。规划期间全面完成农户卫生厕所建设，生活垃圾和污水治理率达到100%，加大基础设施建设和公共绿化建设力度，完善区域功能，逐步实现建设生态型村庄的规划目标。

2.3 空间结构布局

以区域基础设施共建共享为前提，结合农村生产生活的特点和村庄现状，规划未来篆嘴村的功能结构为“一心、两轴、两带、多片区”，如图1所示。

图1 空间结构布局图

“一心”指综合服务管理中心。以篆嘴村村委会为核心形成综合服务管理中心，作为篆嘴村生产生活的综合服务管理中心。“两轴”指两条村庄发展轴。一条是依托南北向X442（牡丹镇转刘段）国道形成的村庄发展轴线，是村庄对外交通和联系的大通道，沿轴线推动村庄休闲观光农业发展，形成特色产业发展轴线；另一条是依托东西向Y626（牡丹镇牡团段）乡道形成的村庄发展轴线，加强篆嘴村和牡丹镇的联系，有利于接受牡丹镇辐射带动作用，承接镇区外溢功能，促进篆嘴村和牡丹镇融合发展。“两带”指以稠泥河和小河坝为滨河景观廊带，对滨河景观、生态湿地等资源予以保护，推动滨河道路建设和河道治理，加强滨河沿线景观生态环境建设，形成近自然、亲山水、留乡愁的美丽乡村画卷。“多片区”指林草资源保护区、村庄建设发展区、高效农业生产区。

2.4 落实全域底线管控及居民点布局

2.4.1 全域底线管控

按照自然资源部下发“三区三线”划定规则，落实县乡镇级国土空间总体规划确定的生态保护红线[5]、耕地保有量、永久基本农田、建设用地总规模等强制性要求，尊重自然地理格局，因地制宜划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界。根据人口增长与流动规律、村庄分类及村庄产业发展等合理安排全域各类用地的规模和比例。统筹村庄建设活动用地需求增量与存量，合理划定村庄建设边界。

篆嘴村落实耕地保有量76.29 hm2，落实永久基本农田面积49.33 hm2，村内无永久基本农田储备区。根据秦州区“三区三线”最新划定成果，确定篆嘴村内无生态保护红线区域。依据篆嘴村人口增长与流动规律、村庄分类及村庄产业发展等，合理安排篆嘴村各类用地的规模和比例，并统筹村庄建设活动用地需求增量与存量，划定篆嘴村村庄建设边界面积为12.51 hm2。

2.4.2 居民点布局

为优化用地结构布局、缓解村内用地供需矛盾、促进村内土地资源集约高效和可持续利用，按照“一户一宅、建新拆旧”的原则，分类实施农村宅基地整治，鼓励通过危房改造、易地搬迁、移民搬迁、城乡建设用地增减挂钩等方式，在尽量保护村庄原有肌理的情况下，调整优化村庄用地布局，鼓励盘活利用农村零星分散的存量建设用地，提高土地节约集约利用水平。至规划期末，篆嘴村总人口达到813 人。结合村庄建设现状及发展规划目标，篆嘴村范围内村庄建设用地规模为12.51 hm2，人均建设用地0.02 hm2∕人。规划增加村庄建设用地2.69 hm2。

居民点布局规划中，规划农村宅基地面积8.25 hm2；规划公共管理与公共服务用地0.12 hm2；规划乡村道路用地面积为0.33 hm2，交通场站用地面积为0.21 hm2；在现有道路基础上，优化村庄道路系统，增加部分道路用地；规划公用设施用地面积为0.40 hm2（其中供水用地面积0.01 hm2，通信用地面积0.07 hm2），加强村庄基础建设；规划公园绿地0.13 hm2，广场用地0.22 hm2；完善村庄活动设施，增加运动器材等，丰富村民健身休闲活动；规划留白用地面积为2.28 hm2，紧邻牡丹镇镇区，作为村民宅基地或产业发展等用途使用。

农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据天水市农村宅基地相关管理办法规定，新批宅基地每户按照0.02 hm2控制。

2.5 道路交通规划

规划路网从村庄现状条件入手，充分考虑村域对外联系和内部之间的联系需求，在结合现状道路“Y 型”的基础上，根据用地条件和地形特点等优化村庄道路网系统，以“主干道、次干道、巷道、产业路”形成4级道路系统，断面形式均为一块板。

主干道路面宽度为5 m，两侧布设绿化带，左侧设置小型排水渠，安置路灯。满足村庄与外界基本交流，保障夜间出行安全，满足消防要求。次干道路面宽度为4.5 m，左侧设置小型排水渠，安置路灯。沿村庄主干道分布，形成村庄基本交通网络，保障夜间出行安全，满足消防要求。巷道路面宽度为2.5 m，连接住户与交通网络，加强巷道与各支路之间衔接，方便居民出行。产业路规划清理村域机耕路、田耕路等建设，按照3 m 道路宽度建设，达到农业生产的要求，田埂路按照1.0～1.5 m的人行要求建设，满足农业生产需求。

道路铺装方面，对村庄道路铺装进行统一规划引导，居民点主要道路宜采用混凝土路面，巷道、入户路宜采用硬质材料为主的路面，根据实际情况可采用乡土化、生态型的铺设材料。

道路亮化方面，篆嘴村内除主干道零星分散部分路灯外，村庄内部现状道路无照明设施，为增加亮化工程建设，本次规划重点在集中居住区、主要公共服务设施区均实现亮化，规划以30～50 m为准，在道路单侧设置70盏太阳能照明灯。另外，政府每年要安排路灯维护经费，确保有建有管，建管并举，推动篆嘴村村庄建设可持续发展。

2.6 产业发展引导

通过对现状的摸查，了解村庄产业发展以及村民年收入等情况，确定产业发展方向，制定产业发展路线；比对邻村产业发展状况，以“延续—整合—提升”为核心理念，在现有产业发展的基础上，从资源可持续发展的角度出发，选择适合本村产业发展道路。

根据篆嘴村地形地貌、现状资源条件以及未来发展需要，充分考虑村民意愿，将全域产业空间布局规划为川区农业发展区、山地农业发展区、农副产品加工区。

打造以小麦、玉米、马铃薯、胡麻、油菜、油葵等农作物种植为一产，农副产品加工区为二产，紧邻牡丹镇镇区发展，承接牡丹镇外溢功能，实现产业联动发展，促农业、引工业，适度多元发展，整体发展篆嘴村村庄品牌，提升价值收益。其中，促农业是指高效种植小麦、玉米、马铃薯、胡麻、油菜、油葵等农作物。引工业是指对村庄生产的农产品进行精深加工，形成村庄品牌，实现高质量发展。

同时，以绿色农业和绿色加工业为主线，优化农业产业结构和布局，加快农业新品种、新技术、新设施的应用，提高农业效益，并综合开发农业的生产、生态与生活功能，建设现代化的具有田园文化内涵、自然、清新、质朴的现代化新农村[6]。

2.7 景观风貌引导

根据《甘肃省编制城镇风貌规划指南》和《甘肃省村容村貌提升导则》，农宅院落作为提升农村人居环境的主要抓手，加强顶层设计引导，匹配篆嘴村气候和地形地貌，协调当地文化和风土人情，适应当地经济社会与发展能力，并遵循村民意愿，体现乡村特点、留住田园乡愁。营造滨水景观，紧紧围绕稠泥河和小河坝两岸，增添适宜当地的水生驳岸植物，搭配形态各异的水景石，生态净化水质，丰富滨水景观带。滨水地带增加必要的活动设施、服务设施、照明设施，达到“水清、岸绿、景美”的要求，从而营造出近水、亲水、傍水而居的景观效果。打造X442（牡丹镇转刘段）、Y626（牡丹镇牡团段）公路两侧，打通通村道路，形成环形景观大道，以多层次的绿化生态环境组织，人与自然、建筑与自然交融的生态空间，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地游园[7]。

2.8 国土综合整治与生态保护修复

为促进篆嘴村农业经济发展以及强化农用地生产、生态、景观功能，开展高标准农田建设[8]。规划围绕村庄东南侧和村庄西南侧山地等区域，将篆嘴村村域内54.70 hm2集中连片的农田建设为高标准农田。规划对村域内上山生产路进行硬化、砂化处理，共7条，约3 700 m。

生态保护修复方面，上庄、下庄村庄北侧有一段约400 m长的路段存在滑坡、坍塌风险，影响交通安全和过往行人车辆，规划对其采用挡土墙形式进行治理。同时，在小河坝修建排洪渠，硬化两岸河堤路，长度约500 m，此河段两头修建过河板涵，方便生产；在稠泥河西岸硬化河堤路，长度约310 m，配置护栏、排水边沟、路灯等，兼容观景和生产功能。

3 规划编制实践总结

新时期、新时代的国土空间规划体系下“多规合一”实用性村庄规划具有鲜明特征，它是以科学规划理论为基础、实际需求为前提、精准规划为策略，同时以国土空间规划为背景，体现“多规合一”要求，做到产业振兴助发展，人才振兴稳发展，生态振兴促发展，文化振兴创发展，全面推进农业农村现代化建设，保障脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

3.1 填补村庄规划空白

历史上，篆嘴村并没有编制过相关空间规划，不论是城乡规划，还是土地利用总体规划或发展类规划，所以在目前国土空间规划体系的大背景下，编制篆嘴村村庄规划正当其时，填补了篆嘴村没有规划的空白，为篆嘴村未来发展建设描绘了蓝图，后续应坚持“一张蓝图绘到底”。

3.2 体现“多规合一”特征

以前各级各类空间规划存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，规划朝令夕改等问题，故国家将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。此次编制篆嘴村“多规合一”实用性村庄规划符合国家要求，实现了多种空间规划的有机融合。

3.3 坚持“先规划后建设”原则

长期以来，大部分村庄都没有编制村庄规划，导致村庄建设无序，建设范围盲目扩张，局部存在建设失序等问题，篆嘴村不但编制了“多规合一”实用性村庄规划，而且规划编制坚持“先规划后建设”原则，以此来确保村庄后序建设严格按照法定规划实施，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等要求。

4 结语

规划严格按照《甘肃省村庄规划编制导则》进行编制，符合国土空间规划体系下“多规合一”实用性村庄规划编制总要求，规划编制内容齐全，详略得当，能够为篆嘴村实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴建设提供助力，为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供现实案例，为甘肃东部地区实用性村庄规划编制提供有益借鉴。