环渤海海域陆源污染的府际协同治理研究

郑建明,钱易鑫,刘天佐,胡 敏

(上海海洋大学海洋文化与法律学院,上海 201306)

引 言

渤海是我国最大的内海,面积7.7×104km2,由中央主体海区及辽东湾、渤海湾、莱州湾、渤海海峡五部分组成[1]。在海洋经济蓬勃发展的背景下,渤海地区成为“北部海洋经济圈”的重要组成部分。据2020年中国海洋经济统计公报显示,环渤海地区海洋生产总值为23 386亿元,是我国海洋经济的重要支柱地区之一。海洋经济的高速发展也使得渤海海域污染严重,主要表现为劣四类及其以上水质占比较高,水质下降,有害赤潮、海水富营养化等海洋灾害频发。据2019年《全国海洋环境状况公告》显示,海水环境污染海域主要分布在辽东湾、渤海湾及长江口等近岸海域。而2016年和2017年连续两年的《北海区海洋公报》统计显示,渤海中北部地区94%的入海排污口邻近海域环境质量未达到所在海洋功能区环境质量要求。由此可见,陆源污染已成为渤海海洋环境的主要污染源。渤海海域陆源污染有其特殊性:一方面,渤海地区降水少,水体与外界交换速度慢,自净能力差,自身的环境承载力较弱;另一方面,渤海海域石油开采业,船舶机械工业发展迅速丰富,形成了以石油化工、钢铁冶金、电子机械、轻纺等工业为主导的综合型重工业产业经济带[2]。这些高强度开发型的工业产业带在发展的过程中给渤海地区带来了严重的陆源污染。因此,陆源污染治理成为渤海海洋环境污染治理的关键环节。

渤海海洋环境是典型的环境公共物品,具有效用不可分割性和消费非竞争性,渤海陆源污染通过河流排放入海,具有流动性和扩散性,外部性特征明显。渤海陆源污染的治理存在着“搭便车”现象,导致渤海陆源污染问题日益严重。我国现行以行政区域为边界的治理容易割裂渤海海洋环境的整体性,也切割了渤海的自然边界属性,这会产生行政区域内治理政策差异,导致环渤海各地方政府出现各自为政的治理局面,影响渤海海域陆源污染的治理效果。因此,研究渤海陆源污染的府际协同治理具有重要的理论意义和现实意义。

1 环渤海陆源污染的府际协同治理理论逻辑

在公共事务的治理中,政府主体占据着重要地位,随着协同治理理论、府际关系理论的完善拓展,府际协同治理成为地方政府治理区域公共事务的有效理论。通过梳理协同治理理论的发展脉络,概括府际协同的内容要素,凸显府际协同治理在我国的现实应用地位。并将其运用到环渤海地方政府的陆源污染治理中,对环渤海海域陆源污染治理中地方政府间的协同思维转变、协同体制机制建设、区域多元主体的共同参与等方面提供有益启示。

1.1 协同治理理论的发展及内涵

学者们对协同治理的内涵研究较多,协同治理强调权威分散,治理主体间地位对等,利益共享。Bidwell等[3]、Margerum[4]认为协同治理应广泛地包括利益相关者,依靠面对面谈判,实现所有参与者的相互“文明”和“信任”,确定“双赢”的解决方案。Leach等[5]、Furneaux等[6]指出协同治理的重要内涵是科学划定协同主体间的责任,确定多个政府机构和外部利益相关者组成正式的伙伴关系。随着公共事务越来越具有复杂性和利益的广泛性,协同治理也引起了我国学者的关注,关于协同治理的适用性、内涵等机理方面的研究较多。相关学者提出了协同治理过程中利益、信息共享、社会资本三大影响因素以及对协同治理的研究要实现中国化的研究方向[7]。李汉卿[8]、徐嫣等[9]归纳了协同治理的内涵,即治理主体的多元化、内部治理系统具有协同性、协同过程中共同规则的制定,并根据协同主体的构成和协同方式与机制的运行,最大限度地统筹政府系统的公共资源、社会一切积极因素来共同应对公共问题。综合国内外学者的研究,将协同治理的内涵梳理如下:以增进公共利益为最终目的,促进多元主体互动参与,培育参与主体间的相互信任,以协商、协作、协调等作为协同治理的机制构建方式,实现内部各系统对于协同规则的构建和认可。

1.2 府际协同治理理论分析

府际协同理论属于协同治理的理论族群,是府际管理与协同治理结合的重要应用理论。府际管理中倡导的政府间协调合作,打破行政壁垒,引入多元主体共同应对区域公共事务,这些要求符合协同治理的内涵,因此府际协同治理可作为指导地方政府间公共事务协同合作的重要理论。

府际协同可视为改善政府间关系的新型应用模式,代表着合作互惠的政府关系模型,其要求府际间形成合作网络,并引入更多的公共产品供给主体(市场、社会)以追求公共产品的高效率供给。在府际协同治理中构建政府间协同合作机构,优化协同合作机制,形成多元协同治理格局是实现府际间有效协同的关键。Emerson等[10]、Andrade等[11]、Den等[12]认为影响府际协同的因素包括信息公开、资源利用等方面,一个开放的政治进程可以帮助不同政治团体和民间社会参与,为环境管理带来高效率;而政府间关系恶化将导致环境管理效率低下。我国学者饶常林[13]通过契约、市场、科层三分法分析了府际协同的三个阶段,并根据我国的具体国情和未来发展方向指出府际协同模式要根据不同性质的公共事务来选择。姬兆亮等[14]在文章中对协同治理产生的相关基础性理论进行溯源分析,系统描述府际协同的框架,并提出行政协议制度是区域府际协同的法制化路径选择,科学的区域协同度指数体系有助于完善府际协同评价体系。通过对国内外学者关于府际协同治理的研究可以发现,府际协同更能凸显出政府在协同治理中的重要地位,符合我国的现实国情和正确的政治方向,也能凸显我国政府在多元主体协同中担任的主要作用。

1.3 环境污染中府际协同治理的理论应用

府际协同治理在环境污染治理中的应用较为广泛,国外主要集中于森林保护、海洋环境等,国内主要集中于水环境、大气环境治理等方面并对府际协同机制构建进行了探讨。Brown[15]以澳大利亚东南昆土森林养护为例,指出区域政府通过整合相互冲突的价值观,并接受多元主体参与来实现协议的有效执行。Tatenhove等[16]、Williams[17]、Emma等[18]以欧盟海域、北美五大湖、黑海等特色区域为例,指出府际协同要注重制度分层和转换以及制度能力建设,并以黑海委员会的协议执行问题为切入点,提出府际协同治理要有可靠的制度框架、法律依据、明晰的职责机制。王俊敏等[19]、易志斌等[20]以跨域水环境治理为例,指出了打破属地治理模式,建立政府间协同机制,扩大协同效应的府际协同路径。赵新锋等[21]、毛春梅等[22]以大气治理为切入点,分别分析了京津冀地区和长三角区域大气治理的府际协同现状,通过跨域协调机制,保障立法促进地方政府的协同治理。另有李金龙等[23]、王喆等[24]讨论了府际协同治理中的体制机制建设和主体责任划分,认为区域生态环境治理需要府际间合理让渡自身的部分环境管理权力,并积极引导市场和社会两大主体参加,建立科学的政绩考核标准以此规范地方政府,走向规范化的府际协同。由此可见,府际协同在跨域水污染、大气污染治理等方面发挥了重要作用,通过对协同治理的内涵机理梳理和前人对府际协同的研究应用,可尝试将府际协同应用于渤海陆源污染治理的问题上,由环渤海地方政府狭义上的府际间协同合作,延伸到广义上的以政府治理为中心的多元主体共同协调合作,将地方政府间的协同治理以经济手段和社会手段运用到市场主体和社会主体中来,为渤海陆源污染的有效治理提供理论指导。

2 环渤海陆源污染府际协同治理的困境分析

2.1 渤海陆源污染治理的整体性与地方协同理念不匹配

渤海陆源污染具有扩散性和外溢性,因此要打破原有的碎片化治理方式,将渤海海域陆源污染作为整体进行治理,需要地方政府通力合作。然而在渤海陆源污染治理层面上,环渤海地方政府态度各有不同,彼此之间缺乏交流,关于渤海陆源污染的治理方面达成的协同合作较少,各地方政府都将维护本辖区利益作为协同治理的前提,地方保护的传统思想与协同理念格格不入,目前环渤海地方政府在渤海陆源污染治理的问题上依然处于“各自为政”的局面。以《渤海碧海行动计划》为例,自国务院2001年10月批准实施《计划》后,各地方政府陆续出台各自的执行计划(见表1),彼此间缺乏沟通且地方利益错综复杂,综合统一的渤海环境管理机制没有实现建立和健全[25]。最终因为彼此信息不通,交流不畅,致使治理成效大打折扣。

表1 关于《渤海碧海行动计划》环渤海三省一市各自出台的地方计划

2.2 渤海陆源污染治理的系统性与府际协同治理方式相矛盾

渤海海域陆源污染的治理不是一蹴而就的,对于陆源污染的治理要有总量控制、源头监管、动态入海监测、环境状态反馈等系统性的治理过程,需要各地方政府在资源利用上进行协调。到目前为止,就府际协同体制来说,渤海府际协调机构未得到优化发展,治理方式较为单一,目前与环渤海地方政府协同治理相关的府际会议包括渤海环境保护省部级联席会议、环渤海区域合作市长联席会,其会议内容多以联合整治和官方交流为主,缺乏后续具体实施及监督的过程;就府际间的治理标准来说,环渤海区域各省市制定的陆源排放量不同,对于渤海陆源污染的治理能力也存在差距,致使环渤海地方政府在陆源污染治理方面的协同合作程度较低,只涉及一些联合海上执法,基于中央要求下的工作信息交流,地方政府间的协同壁垒明显;就环渤海地方政府监测形式来说,一般以点源污染防治为主,虽然严格执行入海排污口监管、重点海域总量控制等制度,但由于涉及省市较多,受属地治理方式影响,地方政府各自为政,造成渤海水污染防治监管分割,不利于协同治理的展开。

2.3 渤海陆源污染的公共物品属性与府际协同动力相冲突

渤海陆源污染具有非竞争性和非排他性,符合典型的公共物品属性。当某一沿海行政区政府为发展辖区利益破坏海洋环境时,其获得的经济收益独享,但破坏海洋环境的后果由整个区域共担,而当某一沿海行政区政府保护海洋环境时,治理成本自己承担,产生的环境收益却由区域共享,因此治理“搭便车”行为极易产生,成为环渤海地方政府治理陆源污染的内在阻力[26],这就导致了渤海陆源污染属性与府际协同动力相冲突。从三省一市2020年的产业结构生产总值构成可见一斑(见图1)。各省市在我国经济高质量发展和产业结构转型的过程中第三产业得到迅猛增长,第二产业因为强大的经济集聚能力在转型过程中仍占较大比重。其中天津市产业结构升级效果较快,河北、山东,尤其是辽宁作为东北老工业基地,第三产业占比远不及天津,第一、二产业仍然是地方经济发展的重要支柱。我国陆源污染的主要来源包括农业、工业的面源污染,渤海陆源污染的治理受到冲击最大的当数工业和农业。河北、山东和辽宁的产业占比极易形成“政经一体化”问题,在渤海陆源污染的协同治理中积极性易受挫,受限于区域经济发展的需要,其参与动力不足。

图1 三省一市三次产业占比2020(%)

2.4 渤海陆源污染治理的外部性与地方政府治理的成本-收益不平衡

渤海陆源污染具有典型的外部性特征,在渤海陆源污染的治理上一个地区的投入带来的治理效益会惠及整个区域,这就导致环渤海地方政府对陆源污染的治理成本及收益异化,不利于地方政府间的横向协同。以工业污染治理投资为对例,山东和河北在工业污染治理上的投入较大,而天津相对较少,北京、天津转型或者外迁的工业企业大部分落户到了河北或者山东,迁入企业产生的污染也随之而来,但污染治理的投入没有实现合理均摊。此外河北省要担负拱卫京畿的任务,以水资源为例,为保证北京市的用水质量,河北省张家口市近十年来先后关闭污染企业600多家,放弃多个效益好而污染大的项目;在承德潮白河流域,先后禁止的工业项目达800多项[27]。但类似于河北、山东等地方政府在渤海陆源污染治理上的投入未能得到有效的补偿也未能获得预期的环境收益,影响了环渤海地方政府协同治理的力度。

3 环渤海地方政府协同治理困境的原因分析

3.1 环渤海地方政府协同治理理念不成熟

3.1.1 环渤海地方政府属地治理理念待转变

环渤海地方政府关于渤海陆源污染采用属地治理的方式,地方政府在职能分工和专业化原则下进行科层制的层级划分,属地思维定式根深蒂固,缺乏协同治理思维。职能分工和专业化的划分原则有利于提高工作效率,但不利于协同治理体系建立。一方面,三省一市的行政地位不同影响协调合作效果。就三省一市的行政地位看,天津市为直辖市,其党委主要领导均为中央政治局委员,而其余三省的省委书记为正省级干部,三省一市高层领导人的政治权力不同,一定程度上影响三省一市在治污协同合作程度[28]。另一方面,环渤海地方政府虽然将府际协同逐渐从理论探讨应用于实践指导,但国内可供借鉴的经验不多,致使环渤海地方政府在府际协同建设方面处于“摸着石头过河”的局面,难免会有顶层设计和机构建设上的缺失,面临着协同治理理念转换的困难。

3.1.2 地方保护主义致使环渤海地方政府间信任缺失

信任是环渤海地方政府协同治理的关键影响因素。信任是各类组织间交流沟通中必不可少的纽带,在组织网络中,信任有助于减少交易成本、增加投资、维护关系的稳定性和激励学习、知识交换、创新。政府间和政府部门间要进行深层次的合作,彼此间的相互信任是协同合作的基本前提,环渤海地方政府作为地方利益代表,具有争取自身利益的选择偏好。在渤海陆源污染治理中,各地政府出于经济发展的需要,对于辖区发展依赖度较高的产业排污行为有一定纵容取向,地方利益的维护往往会成为三省一市政府互相信任的阻碍;且在协同合作的过程中环渤海地方政府出于本身利益的考量,对于渤海陆源污染治理都有着减少自身治污支付的选择偏好,既破坏地方政府间的信任,也不利于协同治理理念的更新。

3.2 环渤海府际协同治理体制建设不完善

3.2.1 环渤海府际协调机构单一亟待升级

在渤海陆源污染的治理中,需要有成熟的协同合作机构作为载体支撑。如表2所示,现今环渤海海域的陆源治理多以地区联席会为协调机构,以行政命令为主的整治行动为手段。现阶段环渤海府际间较为成熟的联席会议是环境保护省部级联席会议、环渤海区域合作市长联席会。虽涉及地方政府高层和地方涉海管理部门,但缺乏持续性,一般召开为了应对临时的环境问题,府际间的合作多以临时性文件、领导人会晤口头协议为主,没有专门性的对接执行机构,也缺少执行效果检查监督机构,尤其对于府际协同治理过程中利益冲突裁决的权威性及专业性明显不足。环渤海地方政府间协同方式单一,专门的协调机构还未实现优化升级,对于地方政府间的协同合作要建立专门的会晤、执行、监督机构,通过日常例会的召开,实现及时有效的沟通,以此来达到协同合作的目的。

表2 环渤海地区主要作出的协同治理尝试

3.2.2 环渤海地方政府涉海部门改革有待深入

环渤海地方政府各自的涉海部门改革还未全部完成,相关涉海职权的归属模糊化,地方政府辖区内涉海部门的横纵向合作网络未达成。由于受原海洋管理体制的影响,渤海的涉海职能部门较多,众多涉海部门虽职能不同但都应以合理利用海洋资源与环境为工作出发点。但目前涉海行业部门自成体系,以地方行业管理为主、条块分割严重,对于海洋环境保护指标存在不一致的情况[29]。比如环保部门对排污企业的排污水质标准是A级,但是经污水处理厂处理的污水即使达到陆地水A级排放标准却依然属于海洋水质监测中的劣V级,涉海部门的治理标准不同导致涉海部门横向协同合作困难,也给渤海陆源污染的治理带来阻力。另外由于人为的行政区划割裂了海洋环境的整体性,在渤海海域陆源污染治理中,各地方政府的涉海部门对于重叠边界或者区域边界的治理存在相互推诿、扯皮的现象,加之环渤海区域地方政府对陆源污染物的排放收费也因地而异,如工业排污收费在不同的地区有不同的价格,而且差价悬殊,促使排污企业进行跨地区转移,易出现管理的“真空”地带,不利于建立环渤海地区各级政府间的协同体系。

3.2.3 多元主体参与机构未建立

环渤海地方政府间的协同治理以环渤海地方政府为主,但环渤海地区社会公众、企业、非政府组织等既是排污主体也是治污主体,引入市场、社会两大主体对府际协同治理的形成具有重要促进作用。环渤海陆源污染治理的市场手段如排污权交易、第三方治理仅仅存在于试点,还未全面推行,市场主体在陆源污染治理中发挥作用较小;社会主体的参与度低,相关法律中没有明确规定公众的可行性参与渠道和参与程度,海洋环保NGOs面临着生存困境,自身的参与能力还需要提升,对于渤海陆源污染治理的影响较弱。环渤海地方政府的陆源污染治理策略既需要根据区域实际情况制定,又需要落实到每户企业、每个公众。因此,多元主体参与意义重大,而环渤海地区多元主体参与机构尚未真正意义的建立,影响了府际协同的进程。

3.3 环渤海府际协同治理机制不健全

3.3.1 环渤海府际协同治理的信息公开机制待优化

信息公开是府际协同的基础性构成要素,渤海海洋环境污染治理的信息公开机制还待优化,这使得环渤海地方政府不易了解相邻地方政府的陆源污染治理情况,对于入海排污口的设置摸排不清,既不利于多方间的信任,也不利于渤海海洋陆源污染治理。区域环境信息及时公开既有利于公众了解海洋政策和相邻行政区排污合作治理,又能促进海洋环境政策向持续性方向发展。环境信息公开的不及时,其协同方式只能是事后磋商、协调,主动性不足,而且信息公开机制的不完善,不利于海洋环境污染应急机制的建立。如2011年的渤海漏油事件,未及时在地方政府网站上公布与康菲公司溢油事故处理相关的地方性文件,这既不利于环渤海地方政府协同解决污染问题,也不利于公众了解事件进程。

3.3.2 环渤海府际协同治理的法律及监督机制不到位

环渤海地方政府协同治理的法律还不健全,中央层面也没有专门的与地方政府协同相关的法律,使得地方政府间的协同在法理层面比较薄弱。我国宪法和地方组织法在地方政府协同合作方面的规定几乎是空白的,法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务和对上级机关应负的责任,对于地方政府合作机制的建立、权责划分等问题没有谈及,这也成为地方政府之间协同合作的薄弱地带[30]。同时,环渤海地方政府协同治理的监督机制不健全,对于现有联席会议达成的决议的执行情况没有后续的跟进和相关结果的反馈,多元监督机制未形成,这不利于府际协同的成熟和环渤海地方政府间的利益协调,致使府际协同的层次较低,治理目标难统一。

3.3.3 环渤海府际协同治理的利益制衡机制乏力

在环渤海地方政府的协同过程中,利益冲突的解决以及利益分配制衡是府际协同治理深化的核心。地方政府兼具国家利益与地方利益双重代表的身份,其行为偏好往往是维护中央政府利益、增进辖区效益以及维护官员政绩[31]。出于增进地方效益和维护地方政府官员政绩的角度考虑,环渤海地方政府把经济发展放在突出位置,对于海洋环境污染治理投入的人力、物力、财力都会有所衡量,出于对经济效益的追求和辖区官员的政绩保护,环渤海地方政府对于海洋资源的占有也会有利己性取向,容易引发海洋资源争夺,引起利益冲突。同时,环渤海地区发展不平衡,对于陆源污染的治理存在着投入分摊不均,治理成果分享不公平的局面。由于利益制衡机制推进缓慢,府际间关于陆源污染治理的成本-收益冲突,一般采取双方妥协、退让的方式,利益制衡机制发挥的作用较小,无法有效协调致使多方对于协同治理渤海陆源污染的积极性受挫。

4 环渤海陆源污染的府际协同治理建议

4.1 增强环渤海地方政府协同治理意识

4.1.1 打破环渤海陆源污染的属地治理理念

属地治理理念不利于从整体角度治理渤海陆源污染,也不利于环渤海地方政府间的协同。因此,需要打破属地治理模式,实现三省一市政府在陆源污染上的有机联动,通过协商制定共同的行动计划。从省政府、市政府到行政边界相邻的县政府,都可以进行协同合作,共同应对陆源污染问题,形成环渤海陆源污染的协同治理体系。同时,环渤海地方政府可根据实际情况,通过协调制定出合理的治理标准,比如前文提到的关于地方政府间对于工业污水排放收费的不同,实行科学合理的差额定价,整治排污企业的转移行为,减少因为治理标准的差异而引起的“搭便车”行为,更有利于夯实府际协同的基础。

4.1.2 重构环渤海地方政府间的信任

信任是协同治理的基础,要增强环渤海地方政府间的互信需要打破地方保护壁垒。府际互信在府际协同治理中能够有效避免任何一方的投机行为而减少府际冲突,可以成为府际协同治理中的管理机制[32]。要建立信任关系一方面通过利益制衡机制的建立实现治污成本的公平支出,发展较快的区域可对其他区域进行技术扶持,增进合作互信;另一方面,要树立环渤海生态圈意识,通过相似的历史文化背景,对陆源污染展开综合性协调整治,通过推进渤海海洋环境区域一体化治理,促进环渤海地方政府间的沟通协调,充分挖掘对环渤海区域陆源污染治理的认同性,增强区域陆源污染治理的责任感,建立稳固的协同合作关系。

4.2 建立精简高效的协同治理体制

4.2.1 优化环渤海地方政府协同治理机构

优化升级府际协调机构是环渤海地方政府协同治理的前提。良好有效的协调机构可以化解地方政府间的利益冲突,与利益制衡制度的构建相辅相成,建立渤海管理委员会、环渤海海洋环境联合会、签订府际治海协议是可行性系统路径。根据我国现阶段国情,首先可由中央政府牵头成立专门的渤海管理委员会,并赋予一定的海洋环境管理权限,委员会包括与海洋环境保护相关的自然资源部、生态环境部等部委,也包括三省一市的最高领导人,委员会直接对国务院负责受其监督指导;其次,建立渤海区域海洋环境联合会,成员由地方政府环境主管部门负责人组成,保证联合会的权威性,对于联合会下设执行机构和监督机构,对于联合会达成的合作决议进行执行和监督,并对渤海管理委员会负责;最后,签订渤海海洋环境污染治理协议,将环渤海地方政府的协同治污以协议的方式确定下来并保证严格执行。可参考日本在濑户内海环境污染的治理过程中,以法律确定治海地位,所属各个县市成立海洋环境保全知事、市长联络会等协调机构,共同配合中央政府的环境主管部门治理濑户内海环境污染。

4.2.2 推进环渤海地方政府涉海部门改革

中央层面已经进行了部制改革,进一步整合优化了资源,也能够为环渤海地方政府提供指导和有益经验,在中央政府的领导下,环渤海地方政府涉海部门要加快改革的步伐,对涉海部门间的职能进行合理划分,打破管理真空,将职权进行优化组合,在辖区内建立反馈机制,对涉海部门间的信息进行广泛交流。注重处理好关于海洋环境管理体制与海洋行政管理体制的改革关系问题,其改革都有必要依照管理和执行分开的思路向综合管理转变,改革现有体制的分散化趋势[33]。同时借助渤海区域海洋环境联合会,与相邻地方政府涉海部门做好对接合作,对于两个地方政府管辖的海域边界地带通过协议、技术合作、专项基金等方式实现协同治理。

4.2.3 形成多元主体协同治理格局

市场和社会作为两大治理主体,对于渤海陆源污染治理的参与较少。一方面环渤海地方政府可通过联手打造渤海陆源污染治理市场,借助市场的力量,积极完善排污权交易制度,实现陆源污染入海总量控制的同时灵活分配排污权,缓解以二产为主省份的排放压力。同时将渤海陆源污染治理情况进行公示,引入社会公众参与监督,弥补协调机构制定的治污协议缺少外部监管的问题;另一方面,地方政府要积极引导企业和社会公众,自觉保护海洋环境,减少陆源污染的排放。政府可通过资金扶持,技术引进帮助企业升级转型,鼓励企业以绿色认证体系提升产品竞争力,同时积极与非政府组织合作,宣传低碳绿色生活方式,科学进行垃圾分类,转变公众的生活习惯,促进企业和社会公众对政府治污政策的理解和支持,打造多元主体参与格局更有助于环渤海地方政府的协同治理。

4.3 完善环渤海地方政府协同治理机制

4.3.1 以推进电子政务升级信息公开机制

电子政务为信息公开机制的建立提供了技术支撑,电子政务作为一种技术手段能够成为环渤海地方政府协同治理渤海陆源污染的桥梁。环渤海地方政府要打造信息公开机制,可进行电子政务的建设。首先,通过电子政务实现各地政府海洋环境治理情况的公开,使得信息传递不再闭塞,有利于打破地方政府间的信息壁垒和利益壁垒,通过电子政务的方式能够及时了解环渤海地区各地方政府的治理动态;其次,建立电子政务系统网络,在推行电子政务过程中,各地方政府在陆源污染治理投入决策时能够实现有效沟通,真正做到协调合作;最后,通过电子政务有利于促进政府机构改革,就纵向来说,在某个环渤海地方政府辖区内,电子政务的推行能够实现省级政府对涉海县级政府的直接领导,减少信息传达的层级,也有利于涉海县将渤海海洋环境污染与治理情况及时反馈,减少上级政府的决策成本。

4.3.2 完善法律与监督机制

法律与监督机制的完善是环渤海地方政府协同治理的保障。随着中央及环渤海地方政府对渤海海域陆源污染治理的重视,相关的法律规章已陆续出台,但有关渤海的特色立法还未完备,已经出台的地方法规和涉海部门制定的部门规章多以本辖区、本部门所负责的职能为主,带有明显的地域性和部门性,缺乏整体性。对于渤海海洋环境治理需要一部专门法律,使得环渤海地方政府在协同治理中有法可依。如日本的《濑户内海环境保护特别法》、美国的《五大湖环境恢复法》,都根据污染情况、区域产业布局、已有治理基础,在各地方政府充分协商沟通的情况下制定,有着可操作性强、覆盖范围广、规定更为细化的特点[34]。制定渤海海洋环境污染防治特色基本法可由全国人大作为编纂主体,充分组织环渤海地方人大讨论协商,提出相关意见,综合采纳后制定执行,打破原有地方部门间法规林立,各自为政的局面,实现环渤海地方政府在统一特别法下的协同治理;完善渤海海洋环境治理的监督机制。既要加大执法监督,强化对渤海环境污染行为的惩处力度,又要加强环境监测基础设施建设,科学合理地建立环境监测站,强化排污监督。如日本在濑户内海环境有效治理过程中,仅到1972年在整个濑户内海共设置的观测站达700个,多次开展全覆盖性的大规模海洋污染综合调查,掌握科学数据。

4.3.3 建立利益制衡机制

利益制衡机制的建立是环渤海地方政府协同治理的核心。在渤海陆源污染治理的过程中,地方政府时常会面临利益抉择。顾湘[35]运用子博弈精炼纳什均衡模型推导出沿海地方政府在海洋环境污染治理中因利益问题不愿先行动、发布投入信息缓慢等内在原因。因此,利益制衡机制的建立就显得尤为重要。首先,建设利益补偿机制,对于率先进行陆源污染治理的环渤海地方政府,进行相关的治理成本补偿。在现实中,因为地方经济实力、治理能力不同,地方政府对于渤海陆源污染治理付出的成本不同,因此在遵循效率与公平原则下通过利益补偿的方式,实现对渤海陆源污染治理支出的均摊;其次,可在中央政府的支持下启动建立渤海海洋环境污染治理基金,由中央政府财政和环渤海地方政府财政,加之排污企业的税收和鼓励社会资本投入下组成,为渤海陆源污染治理提供资金支持;最后,环渤海地方政府可借鉴日本濑户内海治理,引入市场配置治理资源的途径,通过协调规划,积极调整各自的产业布局。渤海地区重工业集聚分布于沿海,陆源污染也成为了渤海海洋环境污染的主要源头,因此可通过改变或优化升级传统产业结构,延长产业链的方式,从污染源头进行排污控制。

4.3.4 建立陆源污染应急管理机制

渤海海域的石油泄漏为我们敲响了应急管理机制建设的警钟,渤海地区重工业较多,因此陆源污染应急机制的建设也成为渤海陆源污染治理的重要环节。在环渤海地方政府相互信任、信息充分交流的基础上,进行渤海陆源污染应急管理机制建设。首先,对渤海地区三省一市的排污口进行系统摸排,加强对渤海排污口环境监测,同时引进电子检测技术,对于排污口实行在线登记,动态观测;其次根据渤海海域现有的生态数据合理估算渤海的环境承载力,确定年排污量,为排污权交易提供科学的数据依据;最后,加强对各辖区内企业的监督管理,贯彻安全生产的重要性,在社会公众中倡导节约适度,低碳绿色的生活方式,减少陆源污染事故的风险率。

5 总结

通过建立信任关系、培养协同意识,建立有效的协同机构,健全协同机制,促进环渤海地方政府的协同治理,但在实施的过程中也要注意环渤海地方政府间的信任和理念的转变要经过长期的利益共享、相互交流而实现,不是一蹴而就的。协调机构的建立需要合理布局,中央与地方共同发力,社会公众配合支持,以电子政务为主的信息公开机制易受困于硬件、软件设施及专业人员而影响信息传递效果;利益制衡机制在建立的过程中要实现效率与公平的兼顾并不容易,易出现异化。因此,环渤海政府间的协同治理也不能仅仅靠地方政府层面的努力,还需要中央政府的指导和企业、社会公众的有效参与。我们相信,在中央政府的领导下,在渤海海洋环境污染治理深入人心的基础上,随着技术水平的提高和协同程度的加深,渤海陆源污染会得到行而有效的良性治理。