乡村环境治理中党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合

2024-03-31余敏江刘沛汉

江苏社会科学 2024年1期

关键词：自治

余敏江刘沛汉

内容提要乡村环境具有天然的隐蔽性、分散性、流动性、复合性等特征，“治联体”自治是乡村生态振兴背景下基层党建嵌入乡村以整体性推进环境善治的新型治理结构。基于“价值—结构—制度”的三维分析框架，结合T村环境治理实践，揭示党建嵌入与“治联体”自治双向耦合的机理。结果表明，党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合是一个价值互认、结构互嵌和制度互融的过程。一方面，基层党建以理念嵌入、身份嵌入、制度嵌入等方式嵌入“治联体”，在“价值认同—结构优化—制度整合”的层层递进链条下激发村民进行环境治理的行动自觉；另一方面，“治联体”的嵌入性自主，不仅使“治联体”自治以新的简约形态复归落位，也为基层党建创新提供了中间渠道和行动空间。双向耦合下的乡村环境治理，实现了局部有效和整体有效的双重提升、政治定力和社会活力的协同进阶、政治国家与乡村社会的良性互动。

关键词乡村环境治理党建嵌入“治联体”自治双向耦合

余敏江，同济大学政治与国际关系学院教授

刘沛汉，同济大学政治与国际关系学院研究助理

本文为国家社会科学基金重点项目“党的十八大以来党领导生态文明建设‘制度—效能转化的经验与启示”（22AZD091）的阶段性成果。

一、问题的提出与文献梳理

相当长时间以来，乡村在快速城镇化进程中的边缘化以及对乡村环境资源的掠夺性开发、大范围的城镇污染源转移，始终是我国乡村高质量振兴的主要阻碍。为此，2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确要求，建設“生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村”。2021年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，要求“充分发挥农民主体作用，以农村厕所革命、生活污水垃圾治理和村容村貌提升为重点，扎实稳步推进农村人居环境整治提升”。党的二十大报告强调“建设宜居宜业和美乡村”。从“美丽”到“和美”，虽然只有一字之差，但反映了对乡村生态振兴战略的新认知，背后体现的是乡村生态振兴从“客体性”到“主体性”再到“互主体性”的理念转变。

然而，乡村环境治理是涵盖乡村人居环境整治与乡村污染治理的复合范畴，是公认的“棘手问题”，具有天然的隐蔽性、复合性、分散性、流动性和治理过程的共建性、治理成果的共享性之特征，仅靠基层政府的单向度治理、分散化治理、运动式治理恐难奏效。

从治理对象看，乡村污染源面广且散、污染途径随机多样，具有隐蔽性、复合性。部分环境敏感性企业出于趋利动机和成本考量，对林地、草地、矿产资源等无序开发利用，也有少量环境敏感型企业经营分散、技术落后、管理粗放，其排放的大量工业废弃物进入农村；村内养殖户将家禽粪便随意倾倒在房前屋后空地处，垃圾堆、砖瓦堆、柴草堆和粪堆大多堆积于卫生死角或“隐性地带”；在农业生产过程中，过度使用或不当使用的农药、化肥、塑料薄膜通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏等途径进入水体，造成水环境污染，而水圈、土壤圈、林草圈和生物圈相互依存、相互作用，具有复杂的互动关系。

从治理空间看，乡村环境污染物可以通过不同介质扩散到周边，具有流动性、扩散性。乡村环境治理的基本单元实质上是由地理空间与地域资本共同决定的[1]。然而，长期以来，在刚性的行政区划基础上形成的闭合式“行政村（居）”是乡村环境治理的基本单元。村（居）委会并非作为一个整体而发生治理效用，而是将区域内部的各种环境问题切割为若干层次。面对日益外溢化的跨区域环境问题，村（居）委会的属地治理必然导致治理上的“模糊地带”或盲区。因此，调整空间规模、上移自治单元，即由行政村、跨行政村到镇区的空间拓展，势在必行。

从治理主体看，乡村环境治理涉及地方政府、村（居）委会、村民、环保组织和市场资本等多个利益主体，具有治理过程的共建性和治理成果的共享性之特征。然而，自乡村振兴战略实施以来，国家资源更多的是通过项目下乡的方式输入农村，如“厕所革命”、村容村貌提升等。但是，“项目制具有的一次性、有限任务特征与农村人居环境治理要求的整体性、持续性之间形成矛盾，从而使项目制的运行面临有效边界制约”[2]。乡村环境治理的目标不是局部的，而是整体的；不是单一的，而是多重的。“项目制”的短期性、浅表性与乡村环境治理内含的“文明扎根”形成紧张关系。谁是乡村环境治理中的“具象”主体和可动员力量，亟需理论层面的回应和实践层面的探索。

作为对上述“棘手”问题的回应，一种新的乡村环境治理结构即“乡村治理联合体”（以下简称“治联体”）自治模式应运而生。“治联体”自治发轫于上海宝山区。后来，作为一种成功的自治模式被上海市其他区域复制和推广，成为一些试点单位进行环境自治的新型治理结构。“治联体”包含的主体既有镇党委成员、村（居）委会成员、村组和村民，也有村域内的企业、社会组织、乡贤等。“治联体”自治依据联盟优势注重村界地带环境治理，做到村与村无缝对接、村内外一个标准，全域整治、成片推动，尤其加强宅前屋后、村沟宅河、绿地游园、农村公厕治理，整体推进乡村环境持续美化优化。质言之，“治联体”自治强调乡村环境的自然属性、地理属性，是一种通过治理单元适度上移以整体性推进环境善治的新型治理结构的实践形态。

随着探索乡村环境治理的实践推进，如何优化乡村环境治理的基本单元引发了学界的广泛讨论。从现有文献看，大体呈现出“单元下沉”与“单元上移”的理论分野。秉持“单元下沉”理念的学者认为，治理单元下移的做法迎合了农村自治的实际环境和村民群体的利益要求，符合村庄治理中的民主自治逻辑[1]。因此，“微自治”[2]“环境内发性治理”[3]“片区自治”[4]等模式具有更高的治理效能。然而，农村环境治理具有跨域性、复合性和整体性等特征，过分强调治理空间的下沉容易遭遇“复合碎片化”的困境[5]。有学者深刻指出，“大规模进行的基层群众自治活动中仍缺少规范化的引领，离开了明确的规范、完善的程序和稳妥的步骤，会出现失序脱轨和混乱不堪。因此，‘单元下沉在理论逻辑上是矛盾的，以‘单元上移的形式构建‘乡镇自治的治理形态才是未来乡村治理的正确走向”[6]。

基于地方试验，越来越多的学者呈现出将自治单元上移到跨行政村或镇区的共性认知。“农村环境作为一种典型的公共物品，决定了农村环境治理的强外部性、环境受益主体的不可分割性和集体治理行动中的机会主义行为，容易引起参与过程中的‘搭便车的现象，需要进行系统地动员和引领。”[7]有学者甚至认为，“在农村环境治理中只有建构起‘强国家-强社会的模式，使国家与社会在乡村环境治理中达成利益均衡共识，彼此协同合作，共同致力于乡村环境的善治之道，才能彻底改变现在的乡村污染面貌”[8]。要建构并运行强国家和强社会的“双强”模式，党建引领至关重要。囿于农村环境“流动的公共性”，村民不大愿意将精力与时间投到同自身家户利益关联不大的公共空间。“政党作为一种枢纽型组织，可以通过资源输入和党员下沉等方式，整合各种碎片化的治理资源与要素，重构社会联结机制。”[9]因此，如何发挥政党在农村环境治理中的组织优势，从而既保证政治定力又保证社会活力，是农村环境治理模式的发展取向。

回顾以往的研究不难发现，大部分学者都认同环境治理“单元上移”的观点。本文正是在这一研究背景下探讨“治联体”自治的实践探索。然而，在现有的研究中，学界对已经比较成熟的“治联体”自治鲜有关注，对基层政府与乡村内部要素耦合关系的形成之研究更是近乎空白。那么，在全面推进和美乡村建设背景下，基层政府与“治联体”之间呈现何种关系样态？党建嵌入与“治联体”自治如何并行不悖且有效互动？引领与自治双向耦合的功能机制是什么？基于此，本文基于“价值—结构—制度”的分析框架，结合沪北T村“治联体”的组织结构变迁和组织功能运作来展现基层党建嵌入“治联体”自治的图景，并试图从价值认同、结构优化和制度整合等方面深入剖析党建嵌入与“治联体”自治双向耦合机理，以期为乡村环境治理效能的提升提供理论依据和决策参考。

二、价值—结构—制度：双向耦合的分析框架

基于乡村环境治理利益相关者的多元化、乡村环境问题的“脱域化”、经济流动的负外溢性，建立“治联体”的做法本质上是乡村环境治理“行政单元”向“自然单元”的适度回归，从而实现各村庄运维由“封闭运行”向“跨村联动”转变，资源配置由“自给自足”向“互补共享”转变。可是，“治联体”的结构依然是松散的，激活“治联体”成员的主体性，进而带动村民由“旁观者”向“行动者”转变，以部分“治联体”成员为主轴激活带动另一部分群体的方式运作势在必行。要形成特有的内生精英辐射式动员效应，党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合至关重要。双向耦合是指基层党组织和“治联体”为践行自我角色及各自功能而进行互动同构，并据此调整行动单元、行动统合机制并对涉及双方的各种重要关系进行调适的过程。在此，有必要引入“价值—结构—制度”三维理论框架，从规范层面揭示党建嵌入与“治联体”自治双向耦合的机理，如图1所示。

其中，价值认同是双向耦合的合法性基础，重在强化乡村环境治理的社会共识凝聚机制；结构优化是双向耦合的稳定性支持，能够促进多元环境治理主体的有效衔接和良性互动；制度整合是乡村环境治理的可持续性支撑，规定了多元环境治理主体间利益交换的规则，可以减少机会主义和行为的不确定性。采用“价值—结构—制度”三维分析框架有利于明确双向耦合中各子系统的价值取向、功能定位与行为调适，提升乡村环境治理的整体绩效。

1.价值认同：双向耦合的合法性基础

价值是行动的先导。作为乡村环境治理的深层结构，价值主要通过建制规范和理念导引的方式为乡村环境治理提供合法性基礎。一般而言，建制规范和理念导引共容发展以内外生态文化的相互促进、相互渗透、共同发展为基础。蕴含于绿色产品、绿色生活、环保道德风俗、生态契约中的生态文化理念，能够使个体从内心认同环境友好理念并将其外化为自觉行为。习近平总书记深刻指出：“在现实生活中违法排污、违规建筑、乱砍乱伐、乱掘乱挖、乱捕滥杀等无视生态规律的行为还时有发生，究其深层原因是我们还缺乏深厚的生态文化。”[1]

在“绿水青山就是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”等环境政治话语的导引下，基层党建保持着对乡村生态文化的引领与主导，通过文化熏陶、舆论约束、礼法引导等方式多方位传播生态价值观，同时吸纳地方性知识，强化“治联体”对生态文化的认同，促使“治联体”积极融入现代乡村绿色生活。“治联体”的行动理念由“要我做”转化为“我要做”。与此同时，“治联体”的民俗信仰、道德规范、乡规民约等地方性知识通过主动对接主流生态文化，自我辩证否定，与主流生态文化实现价值融合。

2.结构优化：双向耦合的稳定性支持

结构是指由国家、村级党组织和乡村社会联动所组建的框架链条。在乡村环境治理体系中，随着大量企业涌入农村，随之而来的是“半熟人”社会的形成，一些以涣散化和“原子化”生存为主要表征的问题正日益凸显。于是，乡村环境治理结构在“最后一公里”处出现了国家与社会关联链条的断裂地带。在此背景下，“国家力量的适度在场”尤为重要。但“适度”不是意味着基层党委政府对乡村环境事务简单而直接的统摄，而是强调共有的身份属性，激活“治联体”成员的身份意识，编织身份认同的情感纽带，筑牢“自己人”的认知基础。也就是说，“治联体”依然是在农村自治政策的引领和导向下运行的，依然具有自治属性，只不过占据重要节点位置的基层党建对“治联体”具有较强的影响力和支配力。通过基层党建的身份嵌入，一方面，基层党员群体成为乡村环境治理的核心能动者，不仅将国家权力人格化地导入一线治理场景之中，也构造出双向治理结构的协同并行。另一方面，伴随着主体间信任关系的达成，原来经由“双向吸纳”形成的德治网络和自治网络开始慢慢交汇，“治联体”成员由传统的“旁观者”转变为参与者、行动者。

3.制度整合：双向耦合的可持续性支撑

“制度实质上就是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为规范，它能够起到降低搜寻、谈判和监督等交易成本、创造合作条件和提供激励机制的作用，实际也能够减少合作中的不确定性。”[1]从广义上说，制度既包括法律法规等强规制性的制度，也包括信念认知等“意义框架”内的软文化要素。在乡村环境治理中，正式制度通过稳定的权威性制度供给，将各类行动主体的行为规范在可控范围内，乡村环境治理的失序问题由此得到纾解。尽管正式规则非常重要，但它也仅仅是形塑选择约束的很小一部分，而支配结构的绝大部分是由行事规则（codes of conduct）、行为规范（norms of behavior）以及惯例（conventions）三部分来界定的[2]。在具有“礼治”传统的乡村社会共同体中，基层自治规范（乡规民约）、风俗习惯与生态文明的内在养成等“软规范”，对乡民的环境行为有着更为深刻的塑造和影响。也就是说，“硬规范”的嵌入必须尊重乡村社会中的地方性知识、民俗信仰、道德伦理、共性认知等非正式制度，反之，两者就可能会发生冲突和博弈，从而使乡村环境治理陷入效率低下的窘境。如果正式制度的变化没有和非正式制度产生同频共振，那么二者之间就会产生一种不协调的紧张关系。

基层党建的制度嵌入需要充分地考量治理行为选择对于情景的恰当性、制度安排对于环境的适宜性，遵循制度创新的基本逻辑，在制度变迁中将环境法律法规与政策有机嵌入“治联体”的社会文化运行机制中，以促进“硬规范”塑造“软规范”与“软规范”调适“硬规范”均衡并行且协同一体。同时，“治联体”自治也不是孱弱且不具备自我调适能力的，而是在基层党建引领下主动调配资源、梳理社会关系及调整价值规范。正式制度与非正式制度的双向建构的可持续动力在于获取“合作-交易”剩余，并在有效治理的基础上减少乡村环境的属地治理成本。

三、案例分析：双向耦合的T村实践

1.案例引入

本文以沪北T村为个案，主要因为T村经历了从治理失序到治理有效的过程，该过程也是党建嵌入与“治联体”自治双向耦合驱动乡村环境治理效能提升的过程。而且，这种双向耦合模式已在上海市大多数乡村进行推广，值得深入剖析其内在机理。本研究主要运用追踪调查法，广泛搜集2013年至2023年的相关政策文件和公开报道，并于2023年6月25日至7月15日，在T村及其所在的L镇开展了为期20天的驻村调研，通过查阅相关资料、工作台账和手册、议事会记录，了解T村环境政策制定与执行的相关情况。并以多次性访谈的方式与“治联体”成员、普通村民等20余人进行交谈，以了解T村环境治理的变迁过程。

T村位于沪北L镇西北部，是上海首批乡村振兴示范村之一，同时拥有全国文明村、全国民主法治示范村和中國美丽休闲乡村等多项荣誉称号，入选第三批全国村级“文明乡风建设”典型案例。全村行政区域1.56平方公里，现有村民小组11个。截至2022年底，村民总户数379户，户籍人口1245人；中共党员49人，其中流动党员30人。村集体年收入380万元，村民人均年收入3.6575万元。如今，这里成了名副其实的“富美村庄”：水清岸绿、阡陌纵横、林网葱郁，美不胜收。然而，几年前的T村却完全不是这样一番场景：违法搭建、违法排污、违法居住严重，环境脏乱差，河道污水横流，沟渠被淤泥和杂草堵塞，农田歪歪扭扭且细碎化严重。

实际上，在实施美丽乡村建设过程中，T村先后曾遭遇多重环境治理困境。一是“行政”总体支配，村民的主体性遭遇“组织起来难题”。2013年，宝山区深入推进新农村建设，加大了农村生态文明建设支持力度。随着公共资源向农村倾斜力度的提升，基层政府通过制定规范性政策文件和监督村委会依法履行法定义务等途径，强化了对村民自治的控制。在压力型体制和基层政府过于倚重政治逻辑处理环境公共事务的惯性作用下，基层政府与村委会之间的“指导-协助”关系逐渐异化为“命令-服从”关系。在大多数情况下，T村只能通过“做材料”“填报表”“搞数字”等手段来应对基层政府的任务与考核压力，这非但没有增加村民进行环境治理的主体性和参与性，反而削弱了旨在联结和整合村民与村集体之间关系的内生机制，最终形成“政府干、百姓看”的乱象。二是“制度-生活”错配，村民环保行动遭遇“集体行动的困境”。乡村环境治理中的诸多事项，如垃圾分类、改厕、沟渠清淤、农田规整等，频繁触及农民的日常生活。“人居环境问题是农民日常生活问题，忽视农民需求的方案会导致村民在参与过程中的应付性参与和沉默性对抗。”[1]几年前的T村更多秉持的是制度逻辑，即环境治理是程序化、标准化的，主要依靠资源配置或政策推动。过于重视塑造制度规约或政策推动模式而缺乏对农民生态“生活化”和生活“生态化”的引导，出现“等靠要的依赖心理以及事不关己的冷漠心态共存”等制度空转现象。进言之，“制度-生活”的错配，必然造成乡村环境治理中“情感”的缺位以及村民自主性的阙如。于是，村落接合部乱堆放、自留地占绿毁绿、电线杆乱张贴等现象频频出现，村民的环保行动陷入集体行动的困境。三是行政区域的人为分割，村委会环境治理遭遇“有组织的不负责任”。T村南与X村相邻，南岸沿湖路是村里有名的断头路，多年来无人管理、杂草丛生。T村的荻泾河，上游流经工业园区，由于工业污水排放，河水黑臭，污染严重。长期以来，由于行政区划分割，上下游、左右岸在功能定位上不统一，环境治理的标准、力度、步伐不一致，以致在出现环境污染问题时，村委会总会想方设法推诿扯皮，有组织地不负责任。

自2021年以来，L镇开始建构并运行以空间统筹为核心、以组团联动为重点、以辐射带动为导向的“治联体”自治模式。T村发挥党组织的工作优势，横向串联各村、统一步伐，突破行政村界限壁垒，构建跨越行政边界的网络型关系，积极配合L镇组建联村党委，健全“镇党委—村党组织—村民党小组—党员联系户”组织链条。乡村环境治理逐渐由“串点成线”向“强片拓面”转变。在这一过程中，基层党建以导引者、协调者、激励者、监督者的身份，运用多种方式嵌入“治联体”自治系统，通过与村域内多元主体展开互动，激发村民的主体性和协同合作行动意识，最终实现了T村环境的“蝶变”。

2.双向耦合的形成过程

党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合本身是一项纵向历时的动态发展实践，遵循“宣传发动阶段——价值认同”“集中整治阶段——身份认同”“常态维护阶段——制度认同”的迭代式持续推进逻辑。这种治理模式与乡村环境治理过程之间的互促性迭代升级，不仅包含多元主体的凝集价值共识过程，也包括组织转型与社会群体再造的结构性变革过程以及个体意志注入正式制度的制度调适过程。

回顾T村环境治理的过程，党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合大致经历三个阶段：宣传发动阶段、集中整治阶段与常态维护阶段。宣传发动阶段，通过理念的“内嵌入”和“外嵌入”，争取积极分子对“治联体”的支持。集中整治阶段，通过基层党建的身份嵌入，组建“治联体”，以少数带动多数的方式形成组织化参与。常态维护阶段，通过基层党建的制度嵌入，即通过积分制吸纳越来越多的村民自觉做好维护村庄环境卫生的日常工作。随着T村环境治理的渐次展开，基层党建日益发挥出居中调和且串联上下的载体功效，国家与社会逐渐成为交互循环、交叠并行、共生合作的有机整体。

一是宣传发动阶段：理念嵌入与角色激活。宣传发动阶段是T村环境整治的起始阶段，重点工作是识别并激活“治联体”中的积极分子。T村通过村民议事会、道德评议会、泾彩故事会，结合风貌打造、河道清淤、厕所革命、垃圾分类，“生态文明户”“生态达人”评选等活动，精准识别具有环境偏好的积极分子。在这一过程中，通过理念嵌入，T村的村干部模范、优秀党员、小组长中的积极分子、优秀大学生，逐渐成为骨干力量。他们在L镇创卫、T村创建乡村振兴示范村和全国文明村等重点工作中不仅率先垂范，而且成为村干部连接村民的中介机制，合作意识被建构起来。T村村委会主任提道，“早在2019年初，区委组织部、镇党委就积极联络我们村的骨干，他们通过‘泾彩乡贤说积极进行环境政策宣传。平时，他们也会派会员轮流在周边区域进行值守，对乱堆放、占绿毁绿等行为进行劝阻，在沟渠清淤、垃圾分类上率先垂范”（访谈资料：20230625）。T村的环保骨干在做好模范表率的同时，倡导绿色生活、简约生活，使乡村落后的价值观得以改变。由此，基层党建嵌入的主流性话语与本地传承发展的地方性知识逐渐实现价值耦合，直接促使村民变被动参与为主动参与，村民的主体性角色也被充分激活，大大强化了对“治联体”的支持。

二是集中整治阶段：身份嵌入与组织起来。2020年底，T村违法居住人员50余人，占村劳动人口总数的比例超过10%，违法排污企业5家，村民违法搭建5095平方米，企业违章搭建约50亩。集中整治阶段的工作重点是通过非常规式治理方式，重点打击违法排污、违法搭建、违法居住等行为，在短期内改变村落的脏乱环境。这既需要骨干成员的参与，更需要基层党组织的身份嵌入。身份嵌入是指基层党组织为適应本土规范，推动组织成员同将党员身份嵌入村庄社会文化网络之中，以实现由“圈外人”转为“圈内人”的过程。2021年初，由区委组织牵头，以T村为依托单位，建立镇村治理联合体，区级组织、农业农村、民政部门以及相关结对帮扶单位、L镇其余七村作为“治联体”成员单位。治理联合体设轮值会长，下设办公室负责日常组织工作。“治联体”每年制定建设项目清单，以实体化项目为抓手做实“治联体”运行机制。“治联体”破除行政区域壁垒，实行党建联席会议制度，每年由轮值会长召集成员召开至少2次联席会议，采取大事共议、急事共商、要事共决、实事共办原则，聚焦区域发展、环境治理重难点问题，共商共讨、共研共判，一体化推进村与村融合发展，提升区域连片发展成效。同时，通过互上党课、共享阵地、联组学习等党建形式，延伸“镇党委—村党组织—村民党小组—党员联系户”的纵向组织链条，并在各个层面实现横向延伸扩展，这极大提升了“治联体”的政治支持和村民参与环境治理的热情和动力。由此，党建的身份嵌入通过外生资源的聚合和弹性空间的保留，“治联体”成员通过内生资源的融合与自治空间的再造，最终实现二者角色间的协同合作。

三是常态维护阶段：制度嵌入与稳定吸纳。通过一年的集中整治，T村环境治理进入常态维护阶段。这一阶段需要稳定的行动者来保障T村环境卫生的日常维护。T村环境集中整治后，维护工作由村干部模范队、党员先锋队、小组长宣传队、青年突击队、妇女巾帼队、志愿服务队、新乡贤参谋队等7支骨干队伍负责，队长安排志愿者日常值班。为了将环境卫生日常维护的规范与责任内化为共识保持的持续性，T村探索了“积分制”的制度安排。志愿者只要获得镇级以上优美庭院荣誉，或者兑现垃圾不乱倒、干湿垃圾容器保持整洁、干湿垃圾分投、有害垃圾和可回收物定期交的承诺，或者宅前屋后及小三园（自留地）保持整洁、无违章搭建堆物和不规范家庭养殖，便可以获得积分。T村村民说：“以前村里总会有卫生死角，区里镇里整改的环境问题也时不时反弹。现在有了‘宝善治，只要把自己家房前屋后打扫干净就可以加100分，不仅自己住得舒坦，还可以去超市用积分兑换奖品，这种事情谁不去做呢？”（访谈资料：20230626）

而且，“宝善治”积分系统设置了积分排行榜，村民登录系统之后可以看到本村排名靠前的户号及其积分值，村民之间还会经常分享“得分之道”[1]。村民参与到具有正外部性的道德行为获取积分的体系中之后，社会规范不断显性化，不仅以“口口相传”的方式潜移默化地影响着周围的村民，而且在政治、行政、社会达成“共识”的基础上吸纳村民，形成“配合者—参与者—评价者”的递进参与过程。作为一种“自下而上”的非正式制度创新模式，积分制在很大程度上体现了德治、法治和自治逻辑的互嵌和协同，从而获得了乡村环境治理的合法性基础。截至2023年，T村积分管理系统已覆盖全村95%以上的村户，积分制的广覆盖和常态化运行，一方面能够有效激励“界外”的村民生成“共同”目标，改变自身的不良行为；另一方面有利于提升村民参与公共事务的热情，增强村民之间协同合作的能力，建立社会联结，促成以善治为目标的乡村集体行动。T村村主任表示：“积分制切实提高了村民们的积极性和活跃度，村里的党员和村民代表都能非常自觉地维护村子的环境卫生，并且积极主动地参与环保公益活动。总之，积分制对人居环境、生活水平等各方面都有很大的提升。”（访谈资料：20230702）

四、双向耦合的多重效用

通过过程性地展开T村党建嵌入与“治联体”自治双向耦合的卷轴，一套新的乡村环境治理模式渐渐呈现出来。不难看出，在新的治理模式中，基层党组织不是涣散、悬浮的，而是以自立凝集的状态接近村民、引领村民；同样，乡村社会也不是孱弱且缺乏自行能力的，而是能够自主地调配价值规范和梳理社会关系。通过相互“借力”、合作共生，党建嵌入和“治联体”自治双向耦合实现了价值互认、结构互嵌和制度互融，带来了多重效用，共同催生出乡村环境治理的蓬勃生机。

1.局部有效与整体有效的双重提升

乡村环境治理是与每个村民、每户家庭、每个村（居）的行为和切身环境利益直接相关的、日常化的“小事”，必然要求村民保持高度的自主性才能保证其可持续性。“自上而下”的控制、“自下而上”的反控制以及村民自主性的缺乏，必然造成“局部失效”。同时，乡村环境问题具有跨界化、外溢性等特点，这种“三不管”或跨界性的公共问题不能仅依赖“一村”“一地”来解决。如果不打破行政区划和属地管理的藩篱，建立跨区村与村、村与镇联动机制，“整体失效”将不可避免。

政党组织发挥重要的政治整合作用。其主要功能之一是将分散或分化的社会力量组织到政治共同体中来[1]。党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合则对乡村环境治理的“局部失效和整体失效”进行了有力回应：一方面，基层党建嵌入“治联体”，解决了静态的碎片化问题，大大提升了属地治理的有效性。随着基层党建的理念嵌入，基层党组织与“治联体”间的价值认同不断强化，有利于厚植“德治”与“共治”融合的基础。由此，“治联体”成员逐渐形成了高度的认知自觉和良好的环境自觉。随着基层党建的身份嵌入，“治联体”成员将环境治理策略置放在宏观结构所划定的行为边界内，但同时也享有一定的自由活动空间。在进取信念的驱动下，“治联体”成员既可以发挥主动性来研判环境治理，也可以通过释放能动性来调整行为指向，这直接改变了乡村环境治理的边缘化、碎片化格局。随着集中整治任务告一段落，双向耦合的成功经验开始扩散到日常的环境治理过程中。良性建构的内生动力和本源逻辑，催生出具有制度变化适应性和可持续性发展诉求的乡村环境治理体系。另一方面，“治联体”能动地调适正式权威，解决了动态的碎片化问题，大大提升了跨界治理的有效性。“治联体”自身系统的适应性更加强调自治系统进行自我组织以及调适正式权威的能力和效果。马尔腾指出，“适应性发展是应对变化的制度上的能力，在关键问题上维持着一种公共对话，而民主是最能保证充分参与和最好运作的”[2]。目前来看，“治联体”在价值、结构、制度甚或权力边界的划分等方面，已经初步呈现出一些开放和融入的特征。“治联体”突破了原有以行政村为单位的治理区域，而是按照不同的环境治理片区，从横向上串联各村、统一步伐，突破了村与村之间的界限壁垒，构建起跨区域的治理网络。

2.政治定力与社会活力的协同进阶

自治组织要成为真正的乡村环境治理主体，在处理与正式权威的关系时，须摆脱“寄居蟹”“依附者”角色，延展社会逻辑的运行空间。然而，过分“张扬”的社会活力存在“越轨”可能，犹如“脱缰野马”，不仅对社会稳定造成严重冲击，还会使已经建立的社会联结面临断裂风险[3]。因此，如何有效地平衡党建嵌入与社会自主的政治空间，使自治主体在政治秩序的引领下最大程度地发挥其治理效能，是乡村环境治理中极为重要的议题。

党建嵌入与“治联体”自治既保持政治定力又保持社会活力的组合策略对不同特征的个体对症下药，促进多元主体有效衔接和有效互动从而选择最有利于集体行动的策略。其在农村环境治理场域中的实践逻辑表现为党建引领与“治联体”自治的耦合式协同过程。其一，基层党组织通过环境政治话语对内外人员进行道德感召和价值引领，强化其“政治定力”，并且通过培育主体性和主体间性来唤醒村民的环保意识，从而实现了与社会活力迸发“共同在场”的嵌入式柔性引领。其二，基层党建的身份嵌入以“进场”为切入点，接合了国家与村社的“断裂地带”。作为中间接点的基层党员既要吸纳精英，又要处理好精英与大众的在地平衡，这必然要加深“治联体”内部关系的组织化形态，从而确保外溢过程中“中心结构”的稳定性。其三，在柔性嵌入和身份认同的基础上，基层党组织通过向下赋权来进一步释放社会活力，赋予“治联体”参与环境治理行动和决策的权力，参与到环境治理的决策和讨论过程。在此过程中，村级党组织的角色发生转变，从原有的主导者和命令者转变为现在的引领者和组织者，通过一系列制度安排与资源支持赋权“治联体”，帮助其成为农村环境治理的主要参与角色，以组合赋权形成政党与治联体的协同共进格局。

3.政治国家与乡村社会的良性互动

国家与社会关系是“近年来学界研究中国社会变迁的主导性视角”[1]。国家与社会关系及其演变构成了乡村环境治理变迁的基本脉络。回顾中国乡村环境治理的历程，大致經历了新中国成立前“弱国家-强社会”的简约型环境治理、新中国成立后到村民自治制度实行前“强国家-弱社会”的全能型环境治理、村民自治制度实行后“强国家-较弱社会”的威权型环境治理、税费改革后“强国家-较强社会”的弹性化环境治理的演变。在演变过程中，政治国家和乡村社会始终没有达成良好的调适关系，或是乡村内生权威过于强大，有可能对国家权力带来一定挑战，成为国家发展不稳定的因素；或是国家力量“野蛮生长”，引发村民自治空间萎缩、内生治理主体失语和非正式制度弱化等困境。

党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合纾解了上述难题。从社会层面讲，“价值认同—结构优化—制度整合”的层层递进链条，能够打破以村落为基本治理单元的传统，使得行政边界内和边界外的生态需求都得到满足。同时，基层党建的嵌入充分发挥了组织优势，为“治联体”统合和调配各种资源，实现了其治理能力的再生产。从国家层面看，“治联体”自治实际上是基层民主建设的试验田，它不仅恢复了村（居）委会的自治属性，同时也找回了“国家”，本质上仍然是国家权力在一线治理场景中的具象表达。

五、结论与讨论

优化存量，培育增量，以增量逐步积累促发体制渐进转型是党的十八大以来党领导生态文明建设的基本原则。这一原则体现在乡村环境治理中，便具化为乡村环境治理体制的总体稳定与乡村环境治理机制的灵活适用互赖共生。与协同治理、参与式治理、多中心治理强调多元主体合作共治有所不同，党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合更强调以国家力量自上而下的动员与社会力量自下而上的呼应，来建构具有共在、平等、信任与互惠关系的“行动者网络”。基层党建理念嵌入、身份嵌入和制度嵌入的“治联体”自治，通过自治单元的适度上移来重塑乡村的共同体基础，与党的二十大报告所提出的建设和美乡村的目标相契合，实现了局部有效和整体有效的双重提升、政治定力和社会活力的协同进阶、政治国家与乡村社会的良性互动，是新时代可复制、可推广的典型范本。

然而，这种试点型的乡村环境治理創新实践更像是一场未尽的实验，在农民主体性建构方面仍面临不少难题，如“治联体”自治的内生动力不足、内部权能配置不科学不规范等。在实践中还要注意基层党组织嵌入“治联体”自治的程度和时机，既不能嵌入过度，嵌入过度有可能冲击法治逻辑，导致法治与德治、自治的拉锯；也不能嵌入不足，嵌入不足会产生部门主义、“各自为政”、“各扫门前雪”等现实症结[2]。同时，鉴于不同地区的资源禀赋、历史传统、财政水平和自治能力不同，党建嵌入与“治联体”自治的双向耦合机制构建，不能搞“照猫画虎”、整齐划一的“一刀切”，而是要根据当地农民对美好生活的需要，尊重和适应本地特色、文化传统、发展水平和发展阶段，朝着建设宜居宜业和美乡村目标稳步向前。鉴于此，本文简要地提三点政策建议：其一，基层党组织应具备与“治联体”耦合兼容的人格特质，这是保障“治联体”自治持续运行的有效基础；其二，基层党组织应该保证“治联体”有适当的自主活动空间，这是保障“治联体”自治持续运行的必要条件；其三，基层党建的理念嵌入、身份嵌入、制度嵌入应该向较为软弱涣散的乡村倾斜，这是稳固乡村环境治理基座的内在要求。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]邓大才：《共享地理空间：中国农村基本治理单元的选择逻辑——以渝鄂湘三地部分山区农村为例》，《探索》2023年第1期。

[2]张兴祥、何昊翰：《从项目制到共同体构建：农村人居环境治理的运行向路》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年第3期。

[1]柳泽凡：《“村组分治”：事务分类下的单元分治——基于治理有效的视角》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2022年第6期。

[2]赵秀玲：《“微自治”与中国基层民主治理》，《政治学研究》2014年第5期。

[3]蒋培：《农村环境内发性治理的社会机制研究》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2019年第4期。

[4]韩瑞波：《“片区自治”：村民自治有效实现形式的新探索》，《探索》2020年第1期。

[5]余敏江：《复合碎片化：环境精细化治理为何难以推进？——基于整体性治理视角的分析》，《中国行政管理》2022年第9期。

[6]陈明：《村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”》，《探索与争鸣》2014年第12期。

[7]李寿德、柯大钢：《环境外部性起源理论研究述评》，《经济理论与经济管理》2000年第5期。

[8]沈费伟、刘祖云：《农村环境善治的逻辑重塑——基于利益相关者理论的分析》，《中国人口·资源与环境》2016年第5期。

[9]彭勃、杜力：《“超行政治理”：党建引领的基层治理逻辑与工作路径》，《理论与改革》2022年第1期。