国际航线补助绩效评价研究——以J 市为例

●王春影 吴 晶

一、政策概况

（一）政策范围和对象

《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38 号）中提出，要充分发挥市场机制作用， 加大改革创新力度，突出通用航空交通服务功能，大力培育通用航空市场。 为充分发挥财政资金的政策引导作用，增强J 市口岸服务能力， 推动J 市航空产业高质量发展，加快城市开放型经济发展，J 市口岸和物流办公室（以下简称“市口岸物流办”）、J 市财政局联合出台了《J市物流业发展专项资金管理办法》，对符合条件的国际航线实施补助。

国际航线始发与到达发生于两个不同的国家之内，航线上两个国家处于不同大洲的，称为洲际航线；航线往返于大陆与港澳台地区的，称为地区航线。 J 市国际航线补助范围包括新开洲际直飞客货运航线、对J市发展特别重要的亚洲客货运航线，以及受疫情、地震、动乱、战争等特殊因素影响仍保持正常营运的国际地区航线航班。 补助对象包括航空公司和包机商，补助方式为“一事一议”， 补贴周期为航线开辟后持续运营的三年。

（二）业务和资金管理

实施过程中，国际航线经市口岸物流办内部党组会议讨论通过后上报市委市政府，市委市政府同意航线开辟后由市口岸物流办委托第三方机构对航线开展评估，市口岸物流办结合第三方评估的补贴建议和航空公司或包机商协商谈判具体补助标准，补贴标准上报市委市政府并通过后，市口岸物流办与航空公司或包机商签订合作协议。 其中，市口岸物流办在日常摸排中掌握航空公司和包机商是否具备开辟航线意愿和能力，并通过工作渠道通知其提出补贴申请。 补贴标准由第三方评估后提出补贴标准建议，一般与航程、航时、J 市货源占比等有关。 航班执飞后，由航空公司或包机商提交补助拨付申请，市口岸物流办接到申请后考察班次、执飞率、客运量、货运量等实际执飞情况后按班次发放补助。 2022 年，国际航线补助预算安排8000 万元，实际支出8000 万元， 预算执行率为100%，共补助国际航线12 条，涉及8家航空公司和3 家包机商。

（三）绩效目标

国际航线补助总体绩效目标为通过开通更多洲际航线、特别重要的亚洲客货运航线，丰富J 市国际（地区）航线网络，扩大J 市国际（地区）航线辐射范围，积极推进J 市打造国际化大都市建设。2022 年年度绩效目标为通过及时扶持12 条国际航线， 提高国际航空通达度和航空业发展水平。

二、绩效评价设计与实施

（一）评价思路

1.评价目的和重点。 本次政策评价旨在对2022 年国际航线补助和口岸发展专项中的国际航线培育补贴政策制定、整体实施效果、 政策可持续性进行全面分析和评价，并基于分析结论的基础上提出针对性建议。 评价重点包括：国际航线补助和其他国际航线培育补贴政策是否可以整合管理；国际航线补助成效是否可持续，政策是否存在长远规划，是否能培育航司和包机商积极性，政策退出后航司是否还在J 市稳定执飞； 管理机制是否健全，各主体责任是否清晰。

2.评价思路

（1）政策整合管理的可行性问题。 “一事一议”国际航线补贴的补贴范围包括了重要的亚洲航线，而口岸发展专项中的国际航线培育也包括了部分亚洲航线，只是“一事一议”补贴标准根据市口岸物流办和航空公司或代理商谈判确定，而口岸发展专项的国际航线培育是明确了补助标准的。 那么评价思路为：首先，两个政策除了都是培育国际航线的共同点外，延伸探究两个补贴政策动因和目的的差异点。 如两个政策的导向和管理无实质性差异，那么为了提高资金配置效率和资金使用效益， 两个补贴政策是否可整合。 其次，补贴政策是否可向综合政策转变，培育航线产业链需求，比如对销售终端市场予以补贴，对航空旅客实施景区门票优惠政策、降低航空旅客地面交通成本、支持航司航空产品宣传推介、降低税收，等等。

（2）培育成效的可持续性问题。 采取从上而下和从下而上两种方式评价。 从上而下，即从政策设立本身评价“一事一议”国际航线补助是否具备长远思考和发展规划。 可通过调研国际航线开辟、 补贴航线遴选、联席工作会议等了解国际航线补助的规划情况，研判政策延续性和稳定性。 从下而上，即从数据表现特征归纳总结，即对比分析补贴对象在三年补贴期内和补贴结束后的运营数据变动， 根据政策补贴结束后执飞率、客座率、载货率等变动情况评价补贴对象通过财政政策培育是否具备市场化运营、稳定持续发展的自发性，也在调研时重点关注补贴周期结束后是否存在航司停飞情况。 同时，通过数据分析评价航司和包机商是否依赖财政补贴扭亏为盈，通过调研评价是否存在财政政策补贴削弱航司、包机商市场开拓的能动性、积极性情况等。

（3）管理机制的合理性问题。 该政策涉及市口岸物流办、航司、包机商、机场以及其他联席成员单位，参与主体众多，通过实地调研、研读项目实施流程，重点评价：首先，市口岸物流办和机场、包机商、航司等主体责任是否有明确的制度规范约束，实施路径和实施细则是否清晰，资金审批和监督管理是否健全等；其次，横向对比其他地区国际航线培育的管理体制问题，对不同的管理体制开展SWOT 分析，并结合J 市实际情况，探索适合J 市国际航线培育的管理体制。

3.评价内容及指标体系设计。 围绕以上评价重点和思路，设计的评价指标体系如下页表1 所示。 其中，产出指标根据国际航线执飞公共服务提供情况设计，围绕补贴航线的开辟、执飞设计补贴新开航线数、执飞率、载客载货率等指标；效益指标从航线补助政策发挥的引领带动、 对J 市航空长远发展等角度进行设计， 包括整个航网覆盖提升、航线市场化运营、 带动国际航线吞吐量增长、提升对机场运营的贡献度等。

（二）绩效分析

1.政策整合可行性分析。 口岸发展专项中的航线培育政策补贴对象也包括部分国际航线，与“一事一议”国际航线培育政策动因均为加强J 市外向型发展，增强口岸通关能力和口岸服务能力， 因此从政策目的、补贴对象上两者存在高度一致性。另外，“一事一议”国际航线补助政策是省级试点国际航线补贴后委托J 市牵头实施的简单历史延续， 并不存在其他特殊政策意图或背景特征。 同时，“一事一议”国际航线补助需经过上党组会、报市政府请示开辟航线、委托第三方事前评估、 与航空公司或包机商谈判、上报市委市政府扶持标准、签订扶持协议等流程，耗时3 个月以上，决策流程长、效率低。 对比厦门、广州、三亚和广西等地区，国际航线培育相关政策公开透明，能激发各潜在受益对象充分参与到市场竞争中。 因此，两个政策整合具备一定的现实要求和条件。

2.管理机制的合理性分析。 国际航线培育， 政府主导模式优势在于政策配套较为便利， 掌握资源较多，资源协调力度大，便于对航线整体布局进行统筹规划。 劣势在于政策出台周期长， 易错过航线开辟最佳时期， 对航空市场规律把握不充分，不利于调动包机商、航空公司的积极性，与航司、 包机商议价能力弱。 机场主导模式与此相反。 对比全国其他航空事业发展较好的地市， 融合模式可充分发挥两个主体专长， 如郑州市由河南省机场集团制定航线培育实施方案，与培育对象签署相关协议，编制预算、拨付资金，市政府负责编审航线培育计划；陕西省由机场集团牵头航线审核， 签订航线协议、补助发放，省政府确定航线培育三年计划，商务厅复审执飞统计等；青岛市由机场集团确认航空公司（包机商）新开的航线，受理企业申请、申报预算、拨付资金至企业，市交通运输委牵头核定预算，拨付资金至青岛机场公司等。

3.培育成效的可持续性分析。 货运航线受上下游组货能力影响明显，且与当地特色产业密切相关，比如郑州依托富士康大力发展电子航空产业，昆明定位旅游城市发展旅游航空等；客运航线受航司服务、票价优惠、增值服务等因素影响， 包机受包机商决策影响大，与执飞地区关联性弱，因此包机执飞模式不利于航线稳定持续发展。 从数据层面看，2022 年，J 市“一事一议”国际航线补助12 条国际（地区）航线，仍在执飞航线3 条，停航9 条；6 条航线因货源不足、包机商和航空公司在经营方面产生矛盾、 航空公司破产原因停飞；8 条航线在培育周期内停飞，均为包机模式，航空货邮吞吐量、旅客吞吐量增长情况低于全国平均水平。 可见，国际航线培育成效不突出、可持续性不高。

（三）评价结论

通过数据采集、问卷调查、访谈等获得的数据和资料， 对国际航线补助政策进行客观公正的评价，最终绩效评级为“良”。 梳理政策制定、管理和效益情况，J 市“一事一议” 国际航线补助存在一定不足之处，包括：

1.部门工作机制不健全，职责分工不科学。 航线培育参与方较多，但未有制度规范明确航线培育各方职责划分，目前，市口岸物流办负责航空布局开发、与航空公司（包机商）签订扶持协议、拨付资金等常规性工作，而机场、航空公司和其他参与主体根据市口岸物流办需要按次开展相关的数据证明等相关工作。 这种培育模式不利于发挥机场在航网布局的专业性。

2.行政干预过强，资源配置效率低。 航线培育政策公开程度不高， 也未通过招投标形式引导航空公司和包机商广泛参与到航线培育竞争中， 市场参与者对政策知晓度低，市场竞争不充分。 而且，“一事一议”国际航线补助标准由市口岸物流办和航司、包机商议价决定，而市口岸物流办相对其他航空领域专业机构议价能力弱， 因此财政资源配置效率低下。

3.航线培育模式不够科学合理，航线黏性不足。 J 市航线以包机形式为主，只对航线开辟进行补助，对旅客、货源企业等需求端补助程度不足，对通关环境、货物仓储等措施保障程度不足，扶持对象单一，未形成全链条航线培育生态，航空产品宣传、通关等营商环境尚不配套。 对比其他地区，航线培育政策由地区人民政府出台， 可调动旅游、航空、交通更多资源，更有利于各职能部门形成政策合力、为航线培育提供全方面助力支撑。

（四）有关建议

基于J 市国际航线补助的现实情况和发展要求，笔者从工作机制、管理模式、航线培育等方面提出以下建议：

1.调整完善协作机制，明确各主体责任划分。 建议J 市参考郑州等地做法，调整完善协作机制，充分发挥航空口岸联席工作会议机制和J 市国际机场市场开发主体作用，建议以J 市国际机场作为国际（地区）航线推进平台，负责国际（地区）航线开发、协议签订、补助兑现等工作，让专业的人干专业的事； 政府部门抓好整体规划和绩效考核，负责结合地区产业发展制定航线发展政策、航线整体布局、年度开航计划，并对任务和指标完成情况进行考核。

2.完善航线补助政策，取消“一事一议”决策方式。建议J 市研究制定促进国际航空高质量发展若干措施，明确扶持对象和补助标准，并予以主动公开，提高市场竞争力。预算安排模式方面，建议由目前一线一安排资金，改为每年年初确定预算盘子，全年根据市委、市政府下达的航线培育计划，实行总量包干使用，提高工作效率。

3.培育J 市特色航线，加强航线和地区融合度。建议结合J 市产业发展聚焦支柱产业，培育特色产业航线，提高航线和经济结构的融合度。 同时，为支撑经济发展培育本土龙头航空产业链上下游企业，建议加强对临空产业的扶持，引进航空指向性明确的外贸企业，发展本地货源。 建议加强对货运运营基地、航空公司、本土航空公司的支持，培育本土货运航空公司，支持本土货运航空公司不断扩大机队规模、开发国际市场。 建议成立或引进龙头物流企业， 提高组货能力，不断优化航空货运产品结构，拓展货运航线网络。

三、案例总结与展望

（一）案例启示

1.深入项目实际调研多主体观点，探讨短期可落地、长期可持续的政策建议。 国际航线补贴是涉及面广、参与主体多、影响范围大的政策， 因此为充分探讨补贴政策，对设计的多主体进行了充分调研， 包括J 市财政局绩效处、支出处室、主管部门、机场、航空公司、包机商等。 各主体由于立场不同，对航线补贴政策看法可能不甚相同，甚至存在相悖之处， 本案例在充分调研的基础上，采用德尔菲法， 最终结合J 市实际确定了可落地的政策建议。

2.溯源数据统计方，提高调研数据准确性。 产出和效益指标需采信多维度的大量统计数据，而主管部门掌握的大部分数据也来源于机场集团统计。 因此，为了丰富数据统计维度，提高数据统计准确性，笔者设计了颗粒度较细、时间维度更长、口径更加统一的取数表，并由机场集团直接填报，避免了中间统计环节可能带来的数据偏差。

3.做深做实横向对比研究，探讨不同培育模式优劣。 培育模式受经济、环境等多种复杂因素影响，因此各地的培育模式不甚相同。 笔者研读了南北、沿海、内陆多地的培育模式资料，剖析不同地区培育模式的现实情况和历史原因， 总结了不同模式的优劣，并将各影响因素投射于J 市， 为J 市培育模式建议奠定扎实的理论和现实基础。

（二）案例的局限性

受制于航线网络开辟专业壁垒较高、补贴力度等核心数据缺失影响，笔者并未就航网布局科学性、 补贴标准合理性开展讨论。对于航线开辟合理性的评价，主要依据实际开辟航线和相关规划的一致性判断。 虽然规划具有一定前瞻性，但受当前经济环境和社会因素等多方面因素影响，实际开辟航线难免需在规划的基础上做进一步论证、 调整，因此从实际开辟航线与规划一致性判断航网科学性存在一定局限。

另外，评价年度为2022 年，在绩效分析中纵向对比的年份2019—2022 年均受疫情影响较大。 为平抑疫情对客运量、市场化运营率等绩效指标的影响， 采取了J 市与其他对标城市、全国水平的对比。 虽然这种对比方式一定程度上提高了数据的可比性，但实际上全国各地的管控政策、防疫力度并不相同，对绩效指标也有一定影响。 因此，J 市与横向对比地区的绩效水平差距，并不能完全区分出疫情、 航空补贴政策分别的影响程度。

（三）展望

国际航线开辟受国际形势、 航权政策、运力投放和市场竞争等多种综合因素影响，这些因素是决定航线开辟的核心因素，补贴政策应该发挥引导、培育的辅助因素。 当前对国际航线补助政策评价关注辅助因素多、对核心因素的讨论不足。 未来，随着信息公开程度提高、行业深度融合，国际航线补助政策绩效评价也将在当前的基础上，研判各核心因素，正向评价航线开辟科学性、补贴标准合理性等深度问题。 ■