关于全面深化预算绩效管理改革的实践与探索——以山东省淄博高新区为例

●王显强

近年来， 山东省淄博高新区认真落实中央决策部署和省市工作要求，围绕建设全国一流创新型园区的发展定位，全面深化预算绩效管理改革，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，深度服务于科技创新、高端产业、改革开放、产城融合、品质民生“五大新高地”建设，预算绩效管理各项工作取得新成效、新突破，为财政治理水平的全面提升和高新区高质量突破发展夯实了基础。

一、深耕细作，全面深化预算绩效管理改革

淄博高新区积极开展 “预算绩效管理创新提升年”活动，进一步深化绩效管理改革， 实现预算管理和绩效管理的一体化融合， 推动积极的财政政策落地落实、提质增效。 2023 年，高新区对8 个区级项目开展财政事前绩效评估， 涉及金额7484.93 万元， 压减2024 年预算176.35 万元；对8 个项目开展财政重点监控， 监控资金1.1 亿元，实现调整收回资金270 万元；对17个项目开展财政重点绩效评价， 涉及区级财政资金8.63 亿元， 实现压减预算资金5423 万元。

（一）构建“1+N”预算绩效管理制度体系

淄博高新区积极构建 “事前、事中、事后”有机衔接的闭环管理系统，自2020 年印发《关于做好全面实施预算绩效管理工作的通知》以来，加速完善预算绩效管理相关制度， 先后制定了事前绩效评估、预算绩效目标、绩效运行监控、绩效自评、自评抽查复核、部门评价、项目支出绩效评价、部门整体绩效管理、结果应用、全过程绩效管理问责、 委托第三方机构评价等管理办法， 覆盖全过程预算绩效管理各个环节，逐步构成“1+N”预算绩效管理制度体系， 有效搭建起预算绩效管理的“四梁八柱”，形成“预算申请有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、 评价结果有应用”的“全过程、全方位、全覆盖”预算绩效管理机制。

（二）健全预算绩效管理协同联动机制

淄博高新区以联动促改革， 建立起财政部门牵头抓总、 预算部门高效配合、纪检监察和审计全程监督、社会广泛参与的预算绩效管理推进机制。一是构建“财政+部门”联动机制。 财政部门加强对预算部门的指导、 监督及协调，协助其树立预算绩效管理理念，强化管理措施， 完善绩效管理责任约束机制； 预算部门建立以财务科室牵头，其他科室参与的内部联动机制，落实部门支出责任，全面提升绩效管理水平。 二是构建“财政+审计”联动机制。 通过制订计划共商、信息共享、成果共用、整改共促等措施，避免重复检查， 提高工作效率， 实现优势互补，进一步提高了预算绩效工作的权威性。 通过“多向发力”，绩效理念更加树牢，主体责任更加明晰，工作合力更加凝聚，逐步形成“讲绩效、议绩效、思绩效、抓绩效”的良好氛围，构建出全面预算绩效管理新格局。

（三）优化预算绩效评价指标和标准体系

在充分调研的基础上，围绕“职能-任务-项目”的主线，通过归纳职能、分解任务、梳理项目、确定目标、设置指标、提炼核心等程序，搭建起《淄博高新区财政预算绩效指标库》。预算绩效指标体系包括通用绩效指标体系、分行业分领域绩效指标和标准体系两部分。通用指标用于衡量共性支出的产出和效果，共分为16 类、425 条绩效指标；分行业分领域指标涵盖16 个领域、67 个行业、246 个资金用途、4479 条具体指标。 从横向看，绩效指标以政府收支分类科目中的支出功能分类为框架，指标体系中“领域”和“行业”对应类、款两级，资金用途对应部门预算项目。 从纵向看，绩效指标体系分为三级，一、二级指标按照财政部印发的指标框架设置， 三级指标体现各行业各领域预算支出核心产出和效果。 指标和标准体系的建立， 大大提高了项目支出绩效目标编报质量和编报效率， 为部门预算编制的科学化和精细化奠定基础。

（四）创新绩效评价结果应用与问责机制

绩效评价结果应用是预算绩效管理闭环管理的关键，高新区出台了《淄博高新区全过程预算绩效管理结果应用暂行办法》《高新区全过程预算绩效管理问责暂行办法》，进一步强化预算绩效管理理念和责任意识， 切实做到“花钱必问效、无效必问责”。 一是加大绩效评价结果应用力度，完善绩效结果反馈、绩效问题整改、绩效结果使用的制度和程序，实现绩效评价结果与预算安排、预算调整挂钩，形成反馈、整改、提升的良性循环。 二是建立绩效问责机制，加强与纪检监察、审计等部门的协调配合，健全工作机制，形成改革合力，压实各部门绩效管理责任， 对预算执行与绩效目标严重背离、绩效管理责任不落实、绩效评估评价结果弄虚作假的部门、 单位及其责任人提请有关部门进行追责问责。

二、直面问题，深入剖析绩效管理薄弱环节

目前，淄博高新区预算绩效管理工作取得了显著成效，初步形成“管理层级全方位、管理链条全过程、公共资金全覆盖”的预算绩效管理体系。 但在绩效管理深度、 成本绩效管理、绩效管理程序等方面还存在薄弱环节。

（一）绩效管理深度有待扩展

当前，财政经济形势依然错综复杂，经济面临下行压力，重点领域风险隐患较多，基层“三保”难度加大，加之减税降费政策等多种因素影响，财政收支矛盾突出。 财政部门在落实过“紧日子”的基础上，更要精打细算，强化预算绩效管理。 虽然高新区已初步建立绩效管理常态化机制，但也存在“重考核、轻管理”“重形成、轻实效”的问题，绩效管理工作有待进一步提质增效。 一是事前绩效评估结果未充分应用。 受各项因素影响，部分项目事前绩效评估结果得不到充分应用， 未真正实现作为项目入库和安排年度预算的必要条件， 也无法有效弥补事后评价的滞后性。 二是财政重点评价项目选取科学性不足。 绩效管理虽已覆盖“四本预算”以及政府采购、政府购买服务、政府投资基金、政府专项债等领域，但所选取的部分重点评价项目质量不高， 未充分结合高新区重大决策部署选取重点领域的代表性项目，评价对象也仅局限于项目本身，评价结果参考意义有限， 未能真正达到为宏观决策服务的目的。

（二）成本绩效管理尚未闭环

“强调成本效益”是全面实施预算绩效管理的内在要求，是有效配置财政资源、提高公共服务供给质量的必然选择， 也是政府带头过“紧日子”、化解财政收支矛盾的重要举措。高新区按照上级要求，积极探索全成本预算绩效管理路径， 组织试点部分项目开展成本预算绩效分析，取得一定成效，但总体来看，全面推行成本预算绩效管理仍面临一定困难。一是改革路径尚不成熟。 目前，中央、省市仅从宏观层面对成本效益分析提出明确要求，但未从微观层面制定出台操作规程， 如何在预算绩效管理各环节强化成本支出无明确标准，不利于预算管理流程再造。 二是责任意识不够明晰。 目前，成本预算绩效管理主要由财政部门牵头组织， 其他部门仅在部分特定环节强调成本， 未主动将成本理念融入全过程预算绩效管理。三是工作机制有待完善。前期通过成本绩效管理形成的公共服务、 成本定额、财政支出等标准，未充分应用到事前、事中、事后预算管理中，衔接融合机制不健全，成本绩效管理闭环尚未形成。

（三）绩效管理程序有待优化

目前，高新区全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系基本建成，但在部分环节还存在薄弱之处。一是事前绩效评估指标体系与项目匹配度不高。 目前，项目事前绩效评估主要从立项、绩效目标、投入、实施方案、筹资合规等方面进行论证，一旦具体到某一项目，部分指标适用性不强。 如一般公共预算项目，政府保障力度大，评价重心应放在项目实施的必要性、公益性、风险性等方面，大篇幅论证筹资合规性意义不大。 二是绩效运行监控过程弱化。绩效监控由财政部门主导， 采取统一模板、标准和要求，部门主动监控意识不强，缺少个性化设计，监控的针对性和精准性有待提高。 三是绩效自评抽查复审针对性不强。自评抽查复核主体的确定带有随意性，通常以部门单位为主、项目为辅，自评抽查复核工作的核心有所偏移，主要对绩效自评工作开展情况打“卷面分”，忽视项目开展的实际情况，未对项目资金的产出和效益评出“业绩值”。

三、精准发力，破解绩效管理纵深发展难题

按照全面实施预算绩效管理的要求，下一步，淄博高新区将以绩效评价为抓手，优先将财政政策、重点项目、重大投资纳入评价范围，拓展绩效管理覆盖领域；实施成本预算绩效管理，深化“成本和效益并重”，扩展绩效管理的深度；开展财政综合运行绩效评价，全面分析财政运行情况，增强财政运行的可持续性。

（一）深化政策评价，促进财政政策优化

政策绩效评价区别于项目支出绩效评价，不仅要对政策的经济性、效率性、有效性进行评价， 还需要对政策本身的价值进行判断，通过对政策目标及执行效果进行评价，剖析政策设计的科学性、执行的准确性，以及执行效果与目标的耦合程度，促进政策目标的实现。

淄博高新区在总结前期“税费协同共治”政策评价试点经验的基础上，将继续探索政策绩效评价。 一是合理界定政策评价范围。 结合高新区实际，聚力做好“高”“新”两篇文章，合理选取政策评价对象，主要包括对高新区经济发展有重大影响的产业扶持、 中小企业扶持、科技创新等政策， 涉及广大人民群众的教育、医疗、文化、社会保障等社会事业政策，重大交通路网、基础设施配套、生态修复等城乡基础建设政策。 二是构建政策绩效评价体系。 围绕政策制定、政策执行、政策效果及可持续性四个维度，综合考核政策顶层设计、执行过程以及产出效益的全周期过程，建立完善具有可行性、可操作性的财政政策绩效评价体系。 通过政策绩效评价，不断提高政策制定的科学性和准确性，促进政策和资源更好匹配，实现政策过程科学化、效益最大化。

（二）强调成本效益，加强财政支出管理

全成本预算绩效管理将成本理念和方法贯穿于预算管理各环节，实现“预算安排核成本、资金使用定规范、综合考评讲绩效”的全新预算管理模式，是进一步深化绩效管理的重点改革突破方向。 山东省财政厅提出力争用3 年左右基本建成覆盖全面、链条完整、方法科学的成本预算绩效管理体系。

近年来，淄博高新区积极探索全成本预算绩效管理实现路径，选取了绿地养护费、环卫市场化、干部培训费等项目作为试点，框定项目成本支出“覆盖圈”，科学测算成本价格“控制线”，合理确定成本定额标准，以此为据进行公开招标，确保资金投入合理高效，提高财政支出效率。下一步，高新区将按照“点面结合、分类推进、突出重点、积极稳妥”的原则，逐步扩大全成本绩效分析领域，运用全成本核算方法，推动建立科学、规范、高效、节约的全成本预算绩效管理新模式，形成一批科学合理、动态调整的成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准，提高预算管理的规范化、精细化和科学化水平，打造成本绩效管理“样板间”。 通过开展成本绩效分析， 探索解决预算成本边界模糊、 标准不明问题， 推进财政支出标准化建设， 挤出项目成本“水分”，拧紧资金支出“阀门”，寻找破解财政收支矛盾的新突破口。

（三）探索财政运行，推进财政体制改革

财政运行绩效评价是财政部门按照财政规划、财政管理等要求，充分发挥“体检表”和“指挥棒”的作用，对下级政府成本节约、规范管理、财政保障、运行成效、财源建设等方面进行客观分析和评判，对于推动建立完善、科学、规范、高效的财政管理模式，进一步保障履行政治、经济和社会管理职能具有积极意义。

高新区在前期对四宝山街道、 中埠镇财政运行综合绩效评价试点的基础上， 将继续探索基层政府财政运行综合评价。 围绕当前经济和财力条件状况，紧扣财力保障和发展动力问题，坚持以解决镇级政府财政运行存在的突出问题为导向， 强化绩效评价结果应用， 抓好整改落实， 调整相关财政政策。 科学核定新态势下区镇两级收入支出基数， 有效调整超收奖励补助政策， 探索建立转移支付分配与政府财政运行评价结果挂钩机制，强化各级政府主体责任，充分调动各级政府履职尽责、干事创业的积极性。通过开展财政运行绩效评价， 力争试点一个成熟一个，以点破面、稳步推广，引导街道镇办围绕高质量发展，不断提高收入质量、优化支出结构，进一步加强预算绩效管理、防范化解风险、提升财政综合运行效率。

四、立足实际，拓宽预算绩效管理新思路

2024 年是实施“十四五”规划、加快绿色低碳高质量发展的关键一年， 高新区作为淄博转型跨越发展的龙头和引领者，聚焦“向高而攀”和“向新而行”， 聚力打造“五大新高地”。 高新区将加快全面预算绩效管理改革，在科技创新、产业集聚、“双招双引” 等重点领域强化绩效评价，有效配置财政资源，服务高新区经济社会高质量发展。

（一）“以评促转”，聚力动能转换创新发展

近年来，淄博高新区坚持创新驱动，借势借力“国家高新区科学城合作联合体平台”搭建高能级平台载体，加快构建科技成果孵化、项目落地、 成长型企业加速发展的创新创业生态圈，“创业苗圃+孵化器+加速器+中试+产业园区”全生命周期创新载体链条更趋完善。前期，为助力创新经济发展，充分发挥财政资金效益，高新区对卡奥斯工业互联网平台项目开展重点绩效评价，深度挖掘平台在技术带动引领、运行服务特点、产业发展方式、项目成本效益、运营监督管理等方面的成效和不足，优化调整扶持政策，推动本地企业通过工业互联网实现升级转型。

下一步，高新区将在智能制造、绿色能源、数字医疗等新赛道加大绩效评价力度， 设置经济增长、提高税收、带动就业、产业升级、可持续发展等核心指标， 重点考察扶持政策和专项资金效益发挥情况。 一是通过具体性评价指标的考核，激励企业制定长期稳定发展的经营策略，调整优化企业内部资源结构，加大科研投入，强化研发能力，扩大经营规模，持续推动主营业务稳定增长。二是通过策略性评价指标的考核，推动部门对未来新经济发展模式、 目标及思路的转变，创新打造新型企业培育路径体系，推动新兴产业的引入及传统产业的二次变革， 推动区域经济社会长期稳定发展。

（二）“以评促聚”，重点打造特色产业集群

近年来， 淄博高新区特色产业集群加速崛起，通过全面推行产业链“链长制”，重点打造MEMS、物联网、人工智能等产业链条11 条，聚力发展新能源制造、智能微系统、大健康、新材料及金融科技“4+1”主导产业，打造千亿级新能源制造、智能微系统、大健康产业集群。 前期，高新区选取微系统产业园项目开展地方政府专项债券重点绩效评价，推动主管部门加强统筹协调、规范项目管理、提升服务效能、强化招商引资，充分发挥专项债券资金效益，提高产业集群发展水平。

下一步， 高新区将加快智能微系统产业园、齐鲁储能谷、医疗健康产业等专业园区建设， 在资金筹集和使用等方面加大绩效评价力度。 一是在资金筹集上全面发力，积极研究政策，加大上级专款、专项债券、特别国债等资金争取力度，主要围绕偿债来源、融资与项目收益平衡、 成本测算及支出属性等方面进行评价，确保每一分钱都花在“刀刃”上。 二是在资金使用上强化绩效评价，搭建科学、实用的评价指标体系，以突出实效为导向，分析财政资金投入的科学性和有效性， 在做好绩效目标编制、过程管理日常工作的基础上，深刻剖析体制性、政策性、管理性等深层次问题，提出针对性强、可行性强、操作性强的意见建议， 进一步提高项目资金管理水平和使用效益。

（三）“以评促引”，激活高质量发展新引擎

近年来，高新区积极推行“六个一”平台招引机制，紧盯风口产业、新兴产业、未来产业，突出“外引内培”并重，“双招双引”成效显著。前期，高新区对金融科技中心开展财政重点绩效评价，深入分析各类金融要素资源引进聚合情况，剖析问题，提出建议，促进高新区金融产业集聚发展。

下一步，高新区将深化市场改革，聚焦“4+1”主导产业，深入开展产业链招商，加强资本运作，推进金融赋能，同时对“双招双引”工作开展重点绩效评价，激活高质量突破发展新引擎。 一是聚焦顶层设计和产业创新，重点关注项目的经济性和效益性， 围绕企业经济发展、产业链拓展、产业聚集引领、科技创新、带动财税收入等方面设置评价指标，进一步丰富高新区产业业态，促进资源聚集，壮大产业规模，支撑经济高质量发展。 二是聚焦扶持政策和产业引导基金，定向支持创业初期的新兴战略性产业、高新技术产业发展，从政策合规性、成本与效益、可持续性等维度进行绩效评价，重点考察带动和引导社会投资、 促进产业发展和成熟、提升产品竞争力、推动产业结构优化升级等方面的成效。 通过开展“双招双引”绩效评价，进一步提高招商引资、招才引智质量和水平，规范政府扶持政策和引导资金管理，发挥财政资金杠杆效应， 提高财政资金使用效益，培植区域经济发展新的增长点，推动淄博高新区高质量突破发展。 ■