近十年来党政领导干部能力研究的文献分析

◎白洁

一、引言

作为“关键少数”，领导干部群体一直是我国管理实务与学术研究的关注重点之一。党的十九大报告明确指出“建设高素质专业化干部队伍”的目标要求，二十大报告进一步提出“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”的重大任务，这是新时代对领导干部队伍建设提出的新目标新要求。其实，党的十八大以来，习近平总书记的一系列讲话与重要论述中有很多关于领导干部能力建设与提升的观点，思想深邃、内容丰富。例如2013 年6 月，习近平总书记在全国组织工作会议上就指出新时代干部五大标准“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”[1]；对于年轻领导干部，习近平总书记更是寄予厚望与关怀，在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表的系列重要讲话，从理想信念、责任担当、本领作风、问题解决等方面提出能力提升与发展要求。比如他强调，年轻干部要在常学常新中加强理论修养，在知行合一中主动担当作为，做到信念坚、政治强、本领高、作风硬；要经受严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼，发扬斗争精神，增强斗争本领；要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力；要立志做党光荣传统和优良作风的忠实传人；要信念坚定、对党忠诚，注重实际、实事求是，勇于担当、善于作为，坚持原则、敢于斗争，严守规矩、不逾底线，勤学苦练、增强本领，努力成为可堪大用、能担重任的栋梁之才；要筑牢理想信念根基树立践行正确政绩观 在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹；等等。习近平总书记的系列重要讲话，阐明了干部成长成才的正确路径，为广大年轻干部健康成长指明了努力方向，为加强新时代干部队伍建设提供了行动指南。

回顾近年来学者们对党政领导干部能力问题的既有研究，代表性文献分为四类：一是对党的十八大以来关于干部能力的重要论述进行研究，聚焦干部修养、干部担当观、干部选人用人标准等多个方面；二是聚焦领导干部所需具备的某一单项能力，从其定位、内涵要义、存在问题与改进路径等方面展开分析；三是针对领导干部能力的整体构成进行研究，基于职位或级别构建能力要素模型；四是从管理角度研究领导干部的能力发展，探讨在考核、激励、培训与开发中领导干部的能力提升要项。这些研究取得了较为丰富的成果，在相关政策要求的阐释解读与实践经验的提炼总结上提供了有价值的观点与学术思考。但由于既有文献在研究背景上时间跨度较长、研究对象多样、研究视角与研究方法也存在较大差异，学者们对于领导干部能力问题给出的研究结论较为分散，缺乏整体性梳理与总结性认知。基于此，本文试图借助领导理论的研究视角对本土文献进行回顾与分析，聚焦领导干部能力问题作进一步的归纳和总结，以期找到文献中的理论共识与核心关注并对未来研究做出展望，为新时代领导干部能力建设实务提供一定的理论参考。

二、分析框架与研究方法

领导干部能力建设的终极目标是提高领导成效，这也是领导理论研究的本源出发点，因此本文引入领导理论的研究视角作为分析框架，即领导者、追随者、领导过程、外部情境、组织和多维视角来对文献进行梳理。[2]在本土文献的选择上，本文以“领导干部”“干部能力”“领导能力”等核心词汇为关键词，检索CSSCI（Chinese Social Sciences Citation Index,中国社会科学引文索引）数据库并人工筛除主题明显不符的研究，最终遴选得到相关文献219篇。对文献作初步梳理发现：文献主要集中于2013 年至2023 年这一阶段；文献来源囊括了《人民论坛》《求实》《理论前沿》《科学社会主义研究》《理论视野》《南京政治学院学报》《中州学刊》《中国行政管理》《中国特色社会主义研究》《红旗文稿》和《中共中央党校学报》等众多有影响力的学术期刊；对文献题目做高频词汇统计，前三位是“能力”“领导干部”和“干部”，说明所选文献符合本文研究目的；在研究对象上，绝大多数文献关注的“领导干部”实为“党政领导干部”，这是研究我国领导干部的关切主体，也成为本文后续分析的主要对象；同时，现有文献对“能力”这一概念进行正式界定的不多，多数学者直接聚焦于领导干部能力的某一方面进行探讨，“能力”的概念以大众理解的方式直接推出，本文将“能力”概括为：领导干部为了履行领导职责和实现领导有效性所应具有的个体特征的集合。

三、对党政领导干部能力研究的主要视角

基于领导理论研究视角的分析框架对既有文献进行顺理与深入分析，本文发现我国学者对党政领导干部的能力研究呈现出明显的视角特征，主要体现在三个方面：一是从领导干部个体出发提出其所应具备的能力，本文归为“领导者视角的能力”；二是从外部环境与具体任务情境出发分析领导干部所需具备的能力，本文归为“外部情境视角的能力”；三是从领导者所任职位出发分析领导干部所需具备的能力，本文归为“组织视角的能力”。

（一）领导者视角的能力

领导者视角的能力侧重于领导者本人所应具备的能力要素，相关研究多聚焦单项能力，从其理念阐释、内容构成、行为体现和提升方法等方面进行探讨，既有研究关注较多的能力要素集中体现在如下六种。

1.政治能力

习近平总书记指出“在领导干部的所有能力中，政治能力是第一位的”[3]。基于这一重要论述，学者们多将政治能力放在领导干部能力组成要素之首展开研究。首先，在理念阐释上进一步明确政治能力就是把握方向、把握大势、把握全局的能力，就是保持政治定力、辨别政治是非、驾驭政治局面、有效抵御风险挑战的能力[4]，强调“政治三力（政治判断力、政治领悟力、政治执行力）”是政治能力的重要组成部分[5]，从实践角度坚持“两个维护”，提高政治能力和政治站位。[6]其次，在能力构成上指出新时代领导干部政治能力模型包括内容结构和心理结构两大方面，其中内容结构涵盖政治信念、政治立场、政治纪律、政治作风、政治担当与政治能力六个维度，而心理结构则包含政治意识、政治思维与政治态度三个层面。[7]最后，学者们围绕政治能力的建设问题做了思考，指出政治能力建设的着眼点包括坚定信仰、练就慧眼、加强理论学习、强化责任担当和严守政治纪律五个要点[8]，在此过程中，既要靠领导干部激发内在动力,强化政治意识、提高政治觉悟、加强政治历练，也要靠组织培育和优化党内政治监督管理机制、党内政治生态和政治能力考核评估机制。[9]

2.法治能力

党的十九大报告提出要“提高全民族法治素养”[10],二十大报告继续强调要引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。[11]作为“关键少数”的领导干部，法治能力是其领导干部能力发挥的必备要项。从概念上理解，领导干部法治能力是一个由法治知识基础力、法治理念导引力、法治思维逻辑力和法治方式实践力有机构成的能力集合与体系。[12]在行为表现上来看，领导干部需要在“是非”问题上坚持客观判断、在“应不应该”问题上树立合法性至上思维、在对待“我与非我”问题上坚守平等思维、在处事立场上树立“一般为原则、例外应说明理由”的思维、在待事态度上树立法律责任思维。[13]就法治能力的提升问题，领导干部需不断强化法治知识的认知积累、法治理念的领会导引、法治思维的逻辑促动、法治方式的实践落实以及民主思维与道德素养的协同配合。

3.德行修养能力

党的十八大以来，习近平总书记多次谈到领导干部的德行修养问题，反复强调领导干部思想修养和行为规范的重要性，指出要“教育引导干部加强党性修养、筑牢信仰之基，加强政德修养、打牢从政之基，严守纪律规矩、夯实廉政之基”[14]。学者们对领导干部德行修养能力的关注不仅体现在政德方面，对领导干部的私德问题也进行了研究。在政德上，领导干部在理念上需树立正确的政绩观、廉政理念和“三严三实”的自觉意识[15]，政德能力建设离不开领导干部个人与组织的共同努力，应贯穿于领导干部教育、选拔、考核和监督等多个环节[16]；在私德上，领导干部需要以党性修养为引领，以身作则，不断提升个人的文明礼仪修养，并做好家风建设。[17]

4.学习能力

习近平总书记在中央党校建校90 周年庆祝大会暨2023 年春季学期开学典礼上的讲话强调，理论修养是领导干部综合素质的核心。[18]广大领导干部需要秉承中国共产党重视学习的优良传统，具备很好的学习能力，以提高理论修养为核心，夯实理想信念和增强处理新问题的各种本领。现有研究从学习内容与学习方法上展开探讨，在学习内容上领导干部需具备“多方面学习观”，做好马克思主义理论、党的路线方针政策和法律法规、完成本职工作的看家本领、先进典型和成功经验等方面的学习[19]，主要关注马克思主义哲学、民主素养、专业素质以及历史知识四个方面。在学习方法上，较为常见的是组织层面的定期轮训和跨行业跨区域调动以及个人层面的主题阅读学习。[20,21]

5.战略与决策能力

战略问题是政党与国家的根本性问题，科学决策是执政与行政的基础与必备方法，战略能力和决策能力相互关联，是新时代领导干部所需具备的核心能力，正如习近平总书记所强调的“做到科学决策，首先要有战略眼光，看得远、想得深”[22]。既有文献对这两方面能力的内容与提升方式进行了很多探讨。在战略能力上，既有研究指出领导干部需要的战略能力在构成上具有多维性，包括政治能力、战略思维能力、战略规划能力、战略执行能力和战略创新能力[23]，行为上需要掌握战略主动权，将战略能力落到实处。对于决策能力，有学者指出领导干部在进行决策时应当全局把握四个基本维度，即对党和国家的历史和现实有深入的全局性认知，对国家治理过程中各种情势、问题变化发展的趋势和规律有全局性研判，对整体性和局部性工作有全局性协调，以及对国内国际两个大局有全局性统筹[24]，决策能力的提升可通过培养循证治理能力来实现，以逐步推动公共政策的科学化、精准化和实践化。[25]

6.风险与应急管理能力

驾驭风险本领是党的十九届四中全会提出领导干部所必备的能力之一。[26]风险管理能力一般强调对潜在风险的预防性管理，而应急管理能力则是对已发生的危机进行应对和处理，二者在实践中一脉相连，领导干部需要提高风险管理能力，才能更好地面对和处理工作中的危机。在能力构成上，相关研究指出领导干部的风险管理能力包含风险认知能力、风险预警能力、风险防范能力、风险舒缓能力、风险控制能力、风险化解能力和风险善后能力七个要素[27]；应急管理能力在内容构成上包括政治素养、基础能力、专业应急、舆论沟通、应急处置、风险研判和危机成长七个维度。[28]在能力提升上，现有研究主要关注应急管理能力的提升，尤其是重大危机的应对能力，提出对干部进行紧急问责、“火线提拔”、增强专业应对性、下沉基层和统筹防控等多种方式。[29]

（二）外部情境视角的能力

时代变迁所带来的环境变化必然对领导干部的能力侧重产生影响，现有研究关注到大的时代背景与信息技术和人文关怀等具体情境变化所带来的领导干部能力新要求，突出体现在治理能力以及面对互联网、新媒体以及生态环保与绿色发展等具体问题时所需具备的处理能力。

2023 年8 月24 日，上海市举行沪应-2023“铸安行动”黄浦区综合应急演练。本次演练为上海市应急管理体制改革以来首次在中心区域组织实施的综合型应急演练，旨在全面提升区域突发事件应对能力。中新社记者 殷立勤 摄

1.治理能力

党的二十大报告提出到2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，领导干部治理能力的提高和增强是新时代的必然要求与应有之义。从内容构成上，领导干部的治理能力需要考虑政治能力、制度能力、文化能力和组织能力四个维度[30]，还有学者关注基层干部，提出其治理能力包括引导与执行力、知识与技能拓展力、公共服务能力、整合资源能力、管理创新能力、信息分享提升力六个维度。[31]在治理能力的提升上，既有研究提出领导干部需要强化政治意识和担当精神、加强战略布局和统筹协调，也要重视科学治理和依法行政、坚持学习实践和改革创新[32]，而基层干部可以从提升政治能力、改进工作作风、增强能力本领、强化风险意识等方面来入手。[33]

2.问题处理能力

在具体任务情境下，领导干部面对很多新的情况与新的问题，对能力也提出了很多新要求，既有研究关注三个方面：一是领导干部需要有驾驭和应用互联网的能力，做好网络舆情处置工作[34]；二是领导干部需要具备媒介素养，提高同新媒体打交道的能力[35]；三是领导干部需具有绿色经济中的可持续发展能力，即构建绿色产业体系的能力、寻求好的经济增长方式的能力、推行清洁生产的能力、营造绿色生活的能力和强化绿色发展保障的能力。[36]

（三）组织视角的能力

领导干部在组织中所任职的岗位对其能力会提出一些整体性要求。已有研究从领导干部的实际任职情况出发，通过实证研究提炼领导干部的能力特征或能力构成维度。因基于职位，在表述上也被称为职位/岗位胜任特征或能力模型，在研究层次上分为中高层和基层领导干部。

1.中高层领导干部

有研究以省委常委为研究对象，指出符合选任导向的能力特点有技术特点突出、多岗位历练经历以及治理能力较强。[37]还有研究以处级党政干部为研究对象提出七种能力要项，包括沟通能力、创新能力、组织协调能力、自律能力、选才用才能力、综合决策能力和应变能力。[38]

2.基层领导干部

有研究以治理能力现代化为视域对乡镇干部的胜任力进行研究，指出其胜任特征模型由学习落实胜任力、创新与耐心工作胜任力、回应与敬业胜任力和应急与协商胜任力四个维度构成。[39]也有学者对基层领导干部的两类群体作了聚焦研究，一是基层“一把手”，提出其需要具有崇高的精神境界、自制力、人格魅力和合作精神的领导能力[40]；二是基层专业部门的领导干部，例如县级统计局局长的胜任特征包括专业能动性、专业能力、政策水平与法律意识、伦理道德与领导能力四个维度。[41]

表：我国领导干部能力研究的三个视角

四、研究结论与讨论

（一）研究结论

本文以领导理论研究视角为分析框架梳理既有文献，发现我国领导干部能力研究可以归为领导者视角、外部情境视角和组织视角三个方面，每一个视角下具有若干能力要项，整理如下表所示。

对研究结论作进一步分析，发现本土文献中我国领导干部的能力具有如下特点：

第一，在理论上呼应了领导分析框架中的三个视角，即领导者视角、外部情境视角和组织视角。基于特点差异，这三个视角的能力可进一步归为两类：一类是领导者视角的能力，具有本质性、稳定性与一致性特点，关乎普遍规律，是我国所有领导干部都需努力具备的能力；另一类是外部情境与组织视角的能力，侧重现实应用，具有聚焦性、可变性与现实适应性，是领导干部在实际环境、具体任务和具体岗位上所需具备的能力。这两方面的能力要素不是割裂关系，而是本源同质，前者侧重理论构建，后者更偏于应用，是理论共性与实践特性的组合，在解释领导干部能力“是什么”的基础上，对“怎样做”也有了初步思考。

第二，在研究方法上体现了应然与实然的结合，既有文献提出的领导干部能力集理论阐释和实证研究于一体，既有来自政策文件的深入解读，也有来自管理实务的实践探索。值得关注的是，目前在实证研究中，以高层领导干部为研究对象的文献多为非介入性研究，多以领导履历或讲话文本作内容分析；而以中层和基层领导干部为研究对象的文献，多采取案例研究、问卷调查和实地访谈等方法进行探索。

第三，本文在梳理过程中发现既有文献也探讨了领导干部的理想信念意识、制度意识、斗争意识、服务群众、协同治理等方面的能力，但因文献数量相对较少并未纳入本研究的结论中，但也反映了一定的理论探索与现实关注。

（二）研究展望

除本文所得研究结论之外，我国领导干部的能力研究在很多方面仍存在进一步探讨的空间，总结如下：

一是能力要素在内容上的与时俱进。现有研究已表明，领导干部的能力会受到情境因素的影响，外部环境的复杂多变会对领导主体的领导实践带来新问题和新挑战，现有能力的内容在不同时代背景下有新的解读，领导干部的能力要素也会有新的关注。因此，虽然既有文献对我国的实践需求已有众多回应，但在某些单项能力要素上需要进一步展开深入分析，例如堪当民族重任能力、改革攻坚能力、服务群众能力、数字化能力、中国式现代化领导能力以及高质量发展能力等方面。

二是领导干部能力要素的结构细分。领导干部能力的构成要素在结构上也需要进一步细分，例如以领导成效为标准，进一步探讨和区分能力要项中哪些属于底线要求，例如政治能力、法治能力和德行修养能力，哪些属于取得优质绩效的核心能力，例如服务群众能力和战略与决策能力，又有哪些属于面向未来的能力，例如数字化能力和高质量发展能力，以此进一步厘清领导干部能力的组成结构。

三是研究对象的分类分层。我国领导干部的能力在具有共性的同时，会因群体特点、工作领域和领导活动层次的不同而存在细分差异。在未来研究中，一方面可以针对中央与地方的干部、少数民族地区干部、农村干部、青年干部、女性干部以及国有企事业单位领导干部等不同群体，继续推进能力的分类研究；另一方面，可以探索高层、中层和基层领导干部在具体能力上的不同侧重，例如战略决策能力、协调能力以及专业技术能力等方面，以推进领导干部能力的分层研究。

四是作用机制的深入，现有研究对我国领导干部能力“是什么”和“怎样做”的问题作出一定的回答，未来研究需深入作用机制的层面，构建能力与成效之间的因果关系并予以验证，从“为什么”的角度对领导干部的能力进行解释。目前已有文献在此方面作了初步探索，需继续推动。

五是研究视角的完善。目前研究结论主要体现领导理论分析框架中的三个视角，其他视角尤其是追随者视角的研究较为欠缺。追随者视角的研究突破了以领导者主体为中心的传统局限，认识到追随者的能力、态度、行为，及其与领导者的互动关系会对领导成效产生影响。已有文献对群众路线和群众工作能力的关注即为追随者视角的初步探索，但考虑的多是领导干部与人民群众的关系，而领导干部与各级下属的互动关系及其影响等方面的研究尚显不足。

六是研究文献的范围拓展。本研究聚焦于部分本土文献，并未涵盖所有研究，一些有价值的研究或观点或有遗漏。且未包含国外文献，原因在于不同国家文化土壤的差异使之在研究对象的理解上有所差别，西方国家并没有严格意义上的党政领导干部群体，行政方面的高级官员也不具有完全的可对应性，引入国外文献在视角借鉴与具体分析上所需考虑因素更为复杂。本文目前只基于本土文献部分作了初步探索，未来需进一步拓展国内外文献范围进行研究。