“防贫保”助力构建精准防贫长效机制的研究

王一鸣

（新疆财经大学 金融学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

据国家乡村振兴局数据显示，截至2020年，中国累计实现了9899万贫困人口脱贫，832个贫困县摘帽，12.8万个贫困村出列，扶贫工作取得重大成果[1]。但是，部分贫困地区尚未形成有效的自身发展机制，仍有广大群体处在返贫边缘。2020年全国脱贫不稳定人口接近200万，边缘易致贫人口接近300万[2]。由于疫情、自然灾害等原因，新增五十万人处于返贫边缘。因此，构建完善的防返贫长效机制来预防大规模返贫，是巩固和拓展脱贫攻坚成果的关键。

可持续地防止返贫是一项长期性的工作，不仅要依靠政府扶持，更需借助市场的力量。保险的职能是规避风险和补偿损失，具有风险分散的特殊性、市场运作机制的灵活性、金融融资的杠杆性等特点，被比作“稳定器”与“压舱石”。在扶贫工作中，将政策基金与市场化保险有机地融合起来，充分利用保险综合、精准、持续的服务机制，能够有效防范扶贫工作中出现的产业风险、健康风险等各类风险。2021年人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，提出进一步发挥保险在巩固脱贫成果方面的作用[3]。然而，目前各地的保险防贫模式多样且分散，还未形成成熟的长效保险防返贫机制，这不利于更广泛地发挥保险在“后扶贫时代”的作用。“后脱贫时代”如何创新保险产品防止返贫是我国保险业当下需要面对的课题。

1 文献综述

李小云（2020）提出，2020年之后，由长期以来的“扶贫战略”转向“以防贫为主”的新的贫困治理战略是当今治理贫困的需要[4]。王晓毅（2020）指出，防止出现规模性返贫仍然是脱贫地区的底线任务，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果[5]。王军（2022）认为脱贫攻坚是全面推进乡村振兴的前提基础，乡村全面振兴是巩固脱贫成果的根本出路[6]。何淑萍（2022）通过调查研究得出“防贫保”有助于削弱致贫、返贫因素、具有良好的防返贫效果[7]。何秀荣（2019）指出反贫困的主战场仍然在农村，目标群体由一般群体转向特殊群体，更需精准识别[8]。赵君彦和李文（2022）提出以保险为核心，辅以产业扶贫和社会援助作为配套措施的贫困防范机制，称为“防贫保”模式，在建立长效防返贫机制中实现了机制创新[9]。由于我国全面脱贫后的历史较短，防返贫工作刚起步，研究防返贫的相关文献并不多，部分学者虽然从保险角度开始探索防返贫机制，但很少具体到保险产品。鉴于此，本文选择河北魏县和江西大余县试点，对“防贫保”产品进行案例研究，分析“防贫保”运作机制，指出制约其发展的因素，并给出相应建议，希望能更有效地助力构建精准防贫长效机制。

2 “防贫保”典型案例

2.1 “防贫保”概况

“防贫保”是一种保险产品，旨在帮助人们应对贫困和突发经济困难。这种保险的目标是为那些面临贫困风险的人提供一定的经济保障，以减轻他们在遭受意外后面临的返贫风险。是政府和保险公司合作的，为非贫低收入户和非高标准脱贫户（两非户）设计的保险，力求解决贫困人口“边减边增”的问题。“防贫保”最先由太平洋保险公司在魏县推出，在取得不俗效果后，迅速在江西、湖南、湖北等省开展。截至2022年，太平洋保险公司的防贫保已遍布31个省份的1000多个县区，累计提供风险保障超22万亿元，为近40万临贫易贫户提供防贫救助金14.53亿元[10]。然而，“防贫保”历史较短，且各地区致贫返贫因素不一、财政支持力度不同、地理环境也有很大差异。故本文采用案例分析的方法，对“防贫保”模式进行研究，分析其共同的规律、特点及机制创新。

在案例的选择上，综合考虑样本的代表性，试点的成功性、数据的准确性，在我国北方和南方各选取了河北省魏县和江西省大余县两个试点地区作为典型案例进行研究。魏县位于平原，是最早实施防贫保模式的地区，推行时间长，机制完善，经验丰富，对防贫保模式的开展具有很强的借鉴价值；大余县位于丘陵地区，地形多样，交通不便，致贫因素复杂，长期处于贫困县行列，能够进一步检验“防贫保”实施效果。

2.2 魏县的实践

2.2.1 贫困背景

魏县是邯郸市人口最多的县，位于河北省最南端，冀鲁豫三省交界处。2012年确定为国家级贫困县。产业少、技术人才少、医疗薄弱、交通不便、就医难、上学难、饮水难。因病、因残、因缺乏发展是魏县返贫的主要原因，占返贫人口的86%[9]。2017年河北魏县最先开始推行“防贫保”，树立“未贫先防”的工作思路，仅一年时间“防贫保”便有效解决了魏县边扶边增的扶贫难题，全县顺利摘帽，退出贫困县序列。

2.2.2 基本做法

魏县“防贫保”的工作模式可以简单分类为三个方面。（1）提前预警。魏县建立了数字预警检测系统。重点观测两非户人群，该类人群虽然已经脱贫，但是抗风险能力弱，经济基础薄弱，一旦遭遇风险很可能再次返贫。该系统通过对农户为医疗、教育、自然灾害等的支出进行分析，据此制定预警线，识别帮扶对象，以便及时救助。（2）综合评估。在预警检测系统识别出易返贫人群后，会对其进行综合评估，判断贫困是否属实。首先，保险公司会派人实地查勘，对银行、医疗、教育、社保等机构确认情况是否属实。然后，会将结果进行公示，在公示无异议后，上报给政府防贫办。防贫办再对结果进行进一步检验，走访调查，确定评估真实性。（3）多重保障。魏县的防贫保障机制主要有医疗扶贫、产业帮扶、政策保障、防贫保险等多项措施。此外，还为农户产业提供了风险保障，给当地支柱农业、养殖业提供农业保险，大大降低了魏县农户的返贫风险。

2.2.3 实施效果

据魏县扶贫办公室信息显示，2018年7月，魏县退出贫困县序列，结束了长期的贫困历史。自2017年实施“防贫保”模式后，新增返贫总人数仅为80人，相较2016年减少了1113人。2017年至2020年“防贫保”累计赔付金额达到1667.43万元，累计赔付人数为1208人。贫困人口总体减少了91.7%，共计26278人。近5年来，魏县无新增致贫返贫人口[11]。

2.3 大余县的实践

2.3.1 贫困背景

大余县，隶属江西省赣州市，位于赣、粤、湘三省交汇处。据大余县扶贫办公室信息统计，大余县常住人口为264995人，全县年人均纯收入2300元以下农村贫困人口还有12341户，46943人，分布在全县105个村。不通公路的自然村418个，四级以下公路625.419公里；不通自来水的自然村711个，19563户，不安全饮水人口6.24万人；9个自然村、2408户不通电。贫困程度深，脱贫任务重、难度大[12]。因病、因学、因灾（因丧失劳动力）是该县脱贫户返贫的主要因素，“防贫保”工作也主要针对这三个因素展开。

2.3.2 基本做法

大余县“防贫保”的工作模式主要分为两块。（1）划线预警。大余县设置防贫预警线，识别潜在易返贫人群。对非贫低收入户按照自费医疗费用设定2万元预警线，非高标准脱贫户设定0.5万元预警线；针对教育支出设置0.5万预警线；对不幸承受自然灾害者，设置1万元预警线；对因意外事故返贫者，设定1万元预警线。并在此基础上进一步划定防贫保障线。对经核实认定、符合条件的被保人，发放保险金，确保其家庭成员的失业救济收入不低于上一年度国家贫困线的1.5倍。（2）协同体系。大余县本着县级整体规划与市场运行原则筹建“防贫保”体系，确立相互协调的三级运行模式，明确分工职责。一坚持县级一体化。确保县级机构将组建“防贫保”项目协商领导小组，金融、财政、扶贫、民政、卫计等部门均参加，共同参与预防贫困预警标准的制定、任务的划分，以及援助工作的开展。二建立市场运作机制。通过公开招标确定“防贫保”承保公司。承保公司将成立专项服务小组，负责日常运作，包括保险承保和理赔等。三设立严格的监管体系。政府、扶贫、金监局等部门共同组成防贫保险监管小组，监控资金使用，督促承保公司理赔。

2.3.3 实施效果

据大余县扶贫办公室统计，2019至2022年，大余县“防贫保”累计发生赔款案件超过350件，政府支付“防贫保”保费高达200万元、保险公司支付赔款金额253.94万元。实现27371人脱贫、22个贫困村退出，贫困群众获得感、幸福感持续提升[13]。大余县“防贫保”模式的顺利实施不仅为乡村振兴注入了新的活力，同时也凭借其卓越成效被誉为“中国改革2021年度地方全面深化改革典型案例”。

3 “防贫保”案例分析

3.1 “防贫保”的运作模式

3.1.1 “防贫保”的保障人群

“防贫保”以上年度的国家扶贫标准线的2倍作为防贫保障线，所保障的人群主要是处于返贫边缘的“两非户”。采取不记名投保形式，利用划线来区分保障人群，而不是确定某一具体对象，突破了传统保险定人定量的营销模式，更大程度上确定了防贫对象的应收尽收。

3.1.2 “防贫保”的投保方案

“防贫保”的可保风险大致是因病、因学、因灾三大因素。保险公司会根据当地贫富情况、财政预算、救助政策、致贫因素来制定保单。“防贫保”的保费来源主要依靠政府资金，为最大化提高防贫资金的利用效率，“防贫保”保费标准的拟定主要由当地政府的财政情况、投保意愿来决定，投保额度与保障范围各有差异。保险公司一般会从支付的赔偿金额中，抽取一定比例作为“防贫保”的运营成本。保单期限多为短期，在保单到期时，政府会根据当地贫困变化情况与财政预算与保险公司协商是否续约[14]。

3.1.3 “防贫保”的理赔流程

首先，为申请阶段。对于因疾病、求学、自然灾害等原因而属于易返贫的人群，每月都可以向村委申请获取“防贫保”保险金。经乡镇进行初步审查后，将申请报送给负责承保的保险公司。第二调查核实阶段。当保险公司收到乡镇提供的相关资料和数据后，立即派遣调查员前往申请人的居住地、医院、交通管理部门以及银行等机构，进行详尽的调查和取证工作，然后将调查结果转交给防贫办。第三公示阶段。乡镇将调查结果公示5天，供大众评议。同时，评议内容以及公示的照片等信息传给防贫办。第四备案阶段。在各乡镇核实并公示评议结果无异议后，结果将被归纳汇总，并报送给承保公司，保险公司按相应标准发放保险金。通过审查后，保险公司将在10个工作日内将经过汇总的报告递交至乡镇及县级金融工作局，以便备案并进行档案存储（表1）。

表1 理赔流程表

3.2 “防贫保”的运作机制

“防贫保”基于提高被保人抗风险能力的目标，在目标人群不幸遭遇自然灾害、疾病、承担高昂学费负担等意外时，给予经济补偿，避免因灾、因病、因学等因素而陷入贫困的事件发生。面对“两非户”的典型扶贫难题，“防贫保”树立“未贫先防”和“防扶结合”的目标，逐步建立地方政府主导，保险公司提供技术支持，各部门积极配合的运作机制，解决了“为谁防”、“防什么”、“谁来防”及“如何防”的问题。“防贫保”通过机制有机融合了各部门之间的协作体系，提高了防贫工作的效率[15]（图1）。

图1 运作机制图

3.2.1 防贫检测机制

“防贫保”通过设置防贫预警线来解决“为谁防”的问题。扶贫对象不实行预先识别和确定，依据收入和支出两个维度，综合确定防贫预警线标准。对超出预警线的人口进行检测，保障对象由“某个人”变为“某类人”，突破了以往传统保险被动确定被保人的模式，在很大程度上保证了防贫对象的应收尽收。

3.2.2 防贫保障机制

在防贫预警线的基础上，再设置防贫保障线，解决“防什么”的问题。防贫保障线将贫困户的收入水平以及受害程度作为衡量标准，并由政府依据当地实际发展状况设置防贫保障线标准，对返贫群体实行阶梯式赔付。这种赔付方式可以减少政府财政负担，又能为贫困群体分散风险、补偿损失，还可以避免一定程度的道德风险。

3.2.3 协同工作机制

“防贫保”的主要作用是确保防贫工作的顺利进行。县政府负责把握整体，教育、民政等相关部门定期将监测数据报于县政府，在县政府汇总后转给承保公司。承保公司负责实地查勘核实信息，并确定保障名单，再将结果反馈给县政府。随后，县政府将结果在各乡镇进行公示，在公示无异议后由承包公司发放保险金。

3.2.4 多元风险分担机制

保险是风险管理行业，涵盖灾前预防、灾后救助、风险精算、数据整合等领域。保险公司通过再保险和“保险+期货”等方式合理转移风险，实现多元风险共担。保险公司根据风险大小灵活调整保障强度，赔付标准具有弹性，实行分级赔付，防止道德风险。

4 “防贫保”模式发展的现实困境

4.1 获取信息难

在“防贫保”实践中，保险赔付阶段的实地调查成为一个难以克服的挑战。在因病导致贫困的情况下，被保险人的医疗信息在县乡级单位获取难度大。此外，在调查贫困及评估相关资产时，向医疗机构以及工信部门获取信息面临着阻碍。同时，乡村居民的个人信息存在着同样的不透明，这严重阻碍了理赔调查和赔付的效率。此外，由于有保险兜底，被保人实践脱贫政策的动力降低，对配合保险公司调查积极性降低，对防返贫产生负面效果。

4.2 保费来源单一

“防贫保”作为一款政府推广的保险产品，在鼓励多方共同参与防贫保基金的筹建中，虽然取得了一些进展，但在实际行动过程中仍收效甚微。由于政策支持不充分、宣传不够广泛，以及产品不够成熟等原因，使得除政府外其他组织在参与防贫基金筹备过程中并不主动。目前，“防贫保”资金的主要来源仍主要仰赖政府的财政支持，其他社会力量在这一领域的投入相对缺乏，使得“防贫保”的保费来源过于单一。由于对政府资金依赖程度较高，不仅影响了其发展规模，而且也加重了政府的财政负担。

4.3 推行路径不畅

在当前背景下，保险防贫政策的实施历史相对较短，人们对于“防贫保”这一保险产品了解不足。加之对保险行业的误解和偏见，都影响了“防贫保”在更广泛范围内的受纳与应用。与此同时，保险扶贫政策存在不透明度，宣传力度相对不足。这造成“防贫保”的推行过程主要依赖政府的推动，呈现出自上而下的特征，未能充分激发贫困边缘人群对于保险的真正需求，进而减缓了“防贫保”的推广速度、降低了保障效果。

4.4 效率有待提高

从实际的理赔周期而言，保险公司有必要提高理赔效率，改善理赔流程。赔偿金的快速确定和支付速度将直接影响农户的满意度。导致效率低下的原因有三点：一是无论是勘察保险事故，还是修复被保标的都需要时间。尤其是自然灾害的查勘面临确定损失困难、基层网点投入不足、专业人才缺乏等实际问题，从而导致保险公司理赔周期过长；二是有关部门需要对因灾、因病、因学等导致贫困的情况进行公开说明，在无异议的情况下保险公司才能进行保险金的支付，这在一定程度上延缓了保险金的发放；三是保险科技应用水平仍需提升，当前保险公司与相关部门之间的信息交流和数据共享机制尚未实现，这对保险公司的理赔效率产生了影响。

5 优化“防贫保”的建议

5.1 丰富保费来源

当前，“防贫保”主要仰赖政府财政拨款，保费来源单一。为提升“防贫保”的防贫效果，政府可以加强对防贫基金的整体监管，逐步调整财政支出比例，以减轻贫困市县的财政负担。同时加大宣传力度，并设立激励政策，为参与方提供税收优惠方案、颁发荣誉肯定社会贡献，鼓励社会各方力量参与。并不断完善“防贫保”产品，增强自身吸引力，吸引社会资本投入。

5.2 增强宣传力度

大多数人对保险防贫缺乏了解，政府的防贫政策传播渠道也比较单一，减弱了保险防贫的群众基础。一方面，政府应丰富宣传渠道，积极为防贫保险背书，让政府人员亲身进入贫困家庭，向他们传达帮扶政策，提高群众对防贫保险的了解与信任，树立群众的防返贫意识。另一方面，鼓励贫困家庭积极反映自己的情况和需求。建立自我情况汇报机制，加强对贫困家庭状况的监测，有助于发现潜在需求，提高贫困家庭自身主动投保的积极性。通过这些举措，能够逐步提升保险防贫政策的传播效果和贫困边缘群体的主动参与度。

5.3 构建信息共享平台

保险公司迫切需要与地方政府机构、医疗机构等紧密联手，共同构建贫困边缘人口信息数据库。这样的数据库不仅需要多方监测，更需要实现信息的即时共享，以便对返贫风险进行高效的监控和预测。通过强化这种合作，保险公司、政府和医疗机构可以筑牢多维度的贫困扶助与预防体系，大幅提升贫困管理、预防和扶助的效率，确保贫困边缘人群得到及时、切实的保障。

5.4 优化理赔流程

首先，政府的不同机构，应当在确立数据共享的基础上，积极协同配合保险公司的承保和理赔工作。这不仅涵盖着提供“四免”服务，即免去报案、申请、等待和资料提供的步骤，更重要的是加强保险公司理赔的效率与透明度。另一方面，保险公司有望积极引入保险科技，推进信息化办公，以提升服务的品质与效率。建议保险公司利用区块链技术建立数据共享平台，解决信息隔离问题。此外，在核赔环节，保险公司亦可深入运用人工智能与物联网技术。通过政府部门与保险公司的深度合作，以及保险科技的前瞻应用，我们有望实现更为高效、准确的理赔流程，从而为贫困边缘人口提供更迅速的帮助与支持。