气候融资界定与核算的分歧及其背后的政治逻辑：基于“建设性模糊”视角的分析※

○丁忠明 蒋洁茹 陈若愚

安徽财经大学金融学院 安徽蚌埠 233030

引言

近年来，气候变化已经成为人类社会面临的严峻危机。党的二十大报告指出，要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，“积极参与应对气候变化全球治理”。实施积极应对气候变化的国家战略和落实“双碳”目标离不开大量、有效的资金支持，根据气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative，CPI）估计，至2030年，全球用于减缓和适应气候变化的资金需求每年为5.4万亿至11.7万亿美元。而当前全球范围内的气候融资规模相较于估算的融资需求来说仍有巨大缺口（谢璨阳等，2023；曹莉等，2023）。

气候融资作为气候治理金融方略的关键一环及国际气候政策体系的核心组成部分，对全球实现深度减排与增强气候韧性意义重大。随着各国政府对气候融资的日渐重视，国际合作交流愈发活跃，全球范围内的气候融资规模整体大幅增加。但气候融资发展仍存在一大现实桎梏，国际气候谈判中缔约方对气候融资的界定一直存在分歧，各国政府及相关国际组织对气候融资资金规模与融资进展的估计各异且相差甚大。截至目前，国际社会仍缺乏明确、统一的气候融资界定，不仅在概念定义、范畴设置方面存在分歧，而且气候融资流量的核算方法也存在诸多争议和讨论（Shishlov & Censkowsky，2022）。在此背景下，如何实现2023 年11月第二十八届联合国气候变化大会（COP28）再次确认的“发达国家承诺每年向发展中国家提供1000亿美元的气候融资”这一目标变得扑朔迷离。缺乏明确的、国际公认的气候融资定义和核算方法使各缔约方就目标进展的估计大相径庭。那么，全球范围内关于气候融资的界定、核算方法存在哪些争议？这些争议的核心问题是什么？我们应该如何看待这些争议？为回答这些问题，本文将对现阶段全球范围内主要气候融资的概念界定、范畴设置、核算方法等方面争议展开详细梳理和具体分析，并引入“建设性模糊”的视角对气候融资争议背后的政治逻辑展开探讨。

一、气候融资概念界定的分歧

气候融资的概念最初由联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提出，是指来自公共、私人或其他渠道，用于支持减缓和适应气候变化行动的地方、国家和国际融资。2020年9月，我国生态环境部、国家发展改革委等多个部委联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，将气候融资定义为“实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的融资活动，是绿色金融的重要组成部分”。目前，国际社会对“气候融资”一词的概念并没有统一、明确的界定，其分歧主要体现在以下两个方面：

一是气候融资资金范围界定的分歧。根据可计作气候融资资金界定的不同见解，当前国际社会对气候融资存在多重解释和定义（见表1）。各机构的政治立场、关注领域与出发点存在差异，在解释气候融资时的侧重点也有所不同，对气候融资资金的范围评估便存在一定分歧。总体上看，虽然不同机构对气候融资的界定有所不同，但可以确定的一个共识是，气候融资应当是支持和服务于气候变化减缓和适应的金融活动。各机构只是在细节和界定准则方面存在差异，且其评估气候融资所采用的计数方法不同，从而造成定义的多样化。在国际气候谈判中，界定和评估气候融资已被证明是一个有争议的问题。发展中国家曾呼吁制定一个多边协商条件下的统一的气候融资定义，以更好地跟踪流入发展中国家的气候资金；而发达国家则希望根据不同目的制定多个定义，气候融资定义至今仍未统一。

表1 主要机构的气候融资定义

二是气候金融、绿色金融及可持续金融等相关术语的重叠。通常情况下，气候金融被理解为绿色金融的一个子集，而绿色金融又是可持续金融的一个子集（如图1 所示）。欧洲议会（European Parliament）认为，气候金融是为应对气候变化的适应和减缓提供资金；而绿色金融的范围更广，还包括其他环境目标；可持续金融则将其领域扩展到环境、社会和治理因素（ESG）。与气候金融类似，绿色金融和可持续金融也没有统一的定义。2016年，中国人民银行等七部门联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确了绿色金融的概念和范围，即为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。绿色金融更加聚焦生态环境保护领域，这些目标可能包括气候变化、荒漠化治理、水和空气污染预防或生物多样性保护。可持续金融则支持更广泛的可持续性目标，其中可能包括环境和社会目标。

图1 气候融资、绿色融资与可持续融资的范围

事实上，这些术语之间的界限并不明确，一些机构甚至进行互换使用。例如，欧盟委员会（2021）将可持续金融定义为“金融部门在做出投资决策时考虑环境、社会和治理（ESG）因素，从而引起可持续经济活动和项目更长期的投资”，但欧盟可持续金融分类法却只关注环境目标。综上，当前气候融资、绿色融资及可持续融资三个概念均没有统一定义，两两之间界限不清晰，存在重叠争议。

二、气候融资国际实践中的关键争议

（一）全球范围内气候融资实践的基本情况

CPI 是跟踪和分析气候资金流的权威机构。CPI 发布的2023 最新报告指出，2011—2021 年，气候融资规模年复合增长率为7%，2021与2022两年的年均气候融资流量达到1.27万亿美元，是2019—2020 年均6530 亿美元的2 倍。气候融资流量快速增长的部分主要来自于减缓气候变化政策融资的大幅增加，其规模相比2019—2020年均水平增加了4390亿美元，其中可再生能源和运输部门的增长最大，而其余增长则来自方法的改进与新数据来源。

由于统计方法、口径及数据来源不同，不同机构对于气候融资规模的估算存在较大差异。UNFCCC 资金问题常设委员会（Standing Committee on Finance，SCF）的报告以各国、多边开发银行、气候基金乃至金融界的经验为基础，其发布的气候资金流动第五次双年度评估报告显示，2019—2020 年，全球气候资金流动比2017—2018年高出12%，年均达到8030亿美元（UNFCCC，2022）。这一增长主要来源于对建筑物能效的投资增加、对电动汽车的投资，以及适应气候变化的措施。对比发现，该机构与CPI 的评估结果相差较大，明显高于CPI（如图2所示）。由此可见，全球气候融资实践中不同机构对其规模流量的评估和计数存在分歧。

图2 全球气候融资走势

从总体上看，尽管不同机构对于气候融资的评估存在较大差异，但结合CPI与SCF的评估结果，全球气候资金规模正处在快速增长阶段。从结构上看，以CPI 2021—2022 年的平均水平评估结果为例，本文将从以下几个角度来阐述当前全球气候资金的现状（如图3所示）。

图3 气候融资资金流向概览

1.融资来源。广义上，可以将气候融资的主要来源分为国际和国内，也可以分为公共和私人来源。公共部门的气候融资资金主要来源于各类金融机构、政府部门、气候基金等；私人部门则主要来源于企业、商业金融机构、各类机构投资者及各类公募私募基金。根据CPI 统计数据分析（2021—2022），如图4所示，绝大多数可追踪气候融资是在国内筹集和支出的，占总体规模的84%。来源于公共部门的气候融资规模达到6400 亿美元，相较于2019—2020年均值增加了91%，约占全球总体规模的51%；私人部门所提供的气候融资则占气候融资总额的49%，2021—2022 年平均达到6250 亿美元。由此可见，私人部门筹集的气候资金与公共部门相当，即全球气候资金在来源上呈现国内来源为主、公私来源资金平衡的特点。

图4 2021—2022年气候融资来源与应用分布情况

2.融资工具。气候融资可以借助各种金融工具推进，包括赠款、优惠和非优惠债务、资产负债表和股权、投资贷款、风险保险、担保、政策性融资，以及成果导向性融资，等等。以2021—2022年平均值来看，大部分公共和私人金融机构采用债务方式推进气候融资，规模总量达到7660亿美元，占气候融资总体规模的61%；其次是股权融资达到4220 亿美元，占气候融资总额的33%；赠款融资在数额上虽有所增加，2021—2022年平均达到960亿美元，但规模仍有限，仅占总流量的5%（如图4所示）。总的来说，全球气候融资渠道中最常用的金融工具是债务、股权与赠款，其中债务融资方式占据主导地位，而赠款融资方式所占比重极小。

3.资金用途。减缓气候变化主要通过经济、技术、生物等各种政策、措施和手段，控制温室气体的排放，其中包括改变能源结构、控制化石燃料使用量等。适应气候变化则是指自然或人类系统在实际或预期的气候变化刺激下作出的一种调整反应。适应性资金的投入目的是减少对气候变化的脆弱性和建立对气候变化的抗御能力。2021—2022年，减缓融资平均达到每年近1.2 万亿美元，占气候融资总额的91%；仅有不到10%的资金用于适应或减缓与适应双重效益的活动，气候资金在减缓与适应领域的投入悬殊（如图4 所示）。尽管适应资金在2021—2022年有所增长，较2019—2020年均值490亿美元增长了29%，达到年均630亿美元，但仍存在极大部分资金用于减缓行动，而用于适应行动的资金却少之又少。

4.部门分布。2021—2022年，对低碳能源部门的减缓投资达到5100亿美元，占融资总额的41%和减缓融资的44%，其中4900亿美元用于可再生能源发电。低碳运输行业作为仅次于能源部门的第二大行业，对其减缓投资达到每年3340亿美元的历史新高，占融资总额的26%和减缓融资的29%。可以发现，减缓资金主要集中在能源和交通部门，而适应资金则侧重于供水和卫生部门，其获得了近一半的跟踪适应资金，达到310亿美元。其中值得注意的是，农业、林业、其他土地利用和渔业相关（agriculture，forestry，other land uses，and fisheries-related，AFOLU）部门拥有巨大的减缓与适应潜力，但该部门在2021—2022年获得的资金却极少。

（二）气候融资实践中争议的关键问题

基于全球气候融资实践现状的梳理分析发现，近年来，全球气候融资规模总体呈上升趋势，表现出公共部门与私人部门规模相当、债务融资为主、减缓与适应领域不平衡和部门间分布不合理等特点。而在当前气候融资发展背后，仍存在以下几个方面的争议值得关注和讨论。

1.气候融资提供方与接收方的评估差距较大，资金承诺尚未兑现。由于当前缺乏明确的国际公认的气候融资定义，不同机构估算的国际气候融资流量有较大差异。许多国家对动员的国际气候资金的官方估计都显示出不同程度的夸大。例如，经济合作与发展组织此前估计，2013—2014年发达国家每年平均向发展中国家提供570亿美元的气候融资（OECD，2015），而印度财政部（2015）的报告显示仅为22亿美元。因此，印度政府认为经合组织的报告存在严重缺陷不可接受。OECD和印度财政部对气候融资估计的差距揭示了当前缺乏普遍接受的国际气候融资定义和核算方法。同时，根据OECD发达国家提供和动员的气候融资报告（OECD，2023），2021年发达国家为发展中国家的气候行动提供和动员了约897亿美元（如图5所示），距离每年1000亿美元的目标还有103亿美元的差距；COP27指出，发达国家此前承诺的每年联合动员1000亿美元资金支持的目标仍未兑现。此外，在围绕气候融资的辩论中，关于发达国家是否履行了财政承诺、气候融资的贡献与受益问题也极具争议，并导致国际气候谈判中各方之间的信任不断受到侵蚀。

图5 发达国家提供和动员的气候资金（OECD）

2.优惠与非优惠融资的处理争议。以低于市场利率或成本提供的融资通常被称为优惠融资，而非优惠融资则是在市场上可以获得的条件下的融资。多边气候基金和双边援助机构的任务和运作模式通常依赖于实收捐款和预算拨款，因此，这些基金和机构能够承诺提供更多的赠款。相比之下，许多多边开发银行和双边发展金融机构的任务和业务模式更多地依赖于能够带来还款和利息或回报前景的金融工具。一方面，由于UNFCCC对“优惠”没有任何商定的定义，发达国家可以决定将其以市场利率提供给发展中国家的贷款算作气候融资。因此，以气候援助的名义过度使用贷款和提供非减让性资金的现象多有发生，大部分公共气候融资以贷款和其他非赠款工具的形式提供，向最不发达国家提供的大部分气候融资也是如此。据估计，总体公共气候融资的40%都是非减让性的。对于双边融资来说，这意味着向发展中国家提供的条件不够慷慨，不符合ODA的条件。由于对气候相关性的过度报告，双边气候融资可能比报告的要低三分之一左右。另一方面，在国际气候融资和1000亿美元目标的背景下，通常认为只应包括与赠款等值的贷款，即只计算其优惠部分。自2018年以来，发展援助委员会进行官方发展援助核算时报告赠款等值，进入官方发展援助赠款等值计算的赠款、贷款和其他流量又被称为官方发展援助流量，它以促进发展中国家的经济发展和福利为主要目标，具有减让性，包含至少25%的赠款成分。然而，OECD 和UNFCCC都无法充分核算国际气候融资的赠款等值报告，因为赠款等值报告并非强制要求，而是在自愿基础上报告。

3.适应资金占比较低，减缓和适应资金不平衡。2015年，《巴黎协定》指出发达国家要提供规模更大的气候资金，并实现适应与减缓之间的平衡。根据OECD 的报告，在2013—2021 年间，适应融资资金仅占国际气候融资流量的27%。同时，根据CPI 的气候融资全球格局，适应融资仅占气候融资流量的约5%。显而易见，减缓和适应资金之间存在着不平衡现象，产生这种不平衡主要有两方面原因：一是减缓项目更容易实现财政可持续性和投资回报。减缓项目活动通常有足够的现金流，能够给经济带来直接利益，更适合通过优惠甚至非优惠贷款进行气候融资。相反，适应项目投资回收期长、其效益取决于未来气候情景且具有高度不确定性，对私人投资者的吸引力可能较低，因为私人投资者的经营期限往往比气候影响未来情景的期限短，且适应项目不适合贷款融资，需要赠款融资。二是减缓气候变化所需的行动和目标更容易确定，如净零排放目标。相比之下，国家一级的效果评估作为设计适应对策的商定基础的可用性则较为有限。此外，相比适应项目，减缓项目的影响可以更容易被衡量和量化。因此，一些国内气候融资跟踪方法只跟踪投资于减缓活动的资金流，却因缺乏明确的适应活动界定信息而将投资适应项目的资金流排除在外。

4.气候相关的发展融资与气候融资的重叠争议。自UNFCCC通过以来，发达国家承诺为发展中国家的减缓和适应提供“新的和额外的财政资源”。但是针对如何定义“新的和额外的”问题出现了争议，当前缺乏一个国际商定的基线来衡量“新的和额外的”问题。有研究发现，发达国家报告的部分国际气候融资实际上只是属于“新瓶装旧酒”，即对现有发展援助的“更名”（Mitchell et al.，2021；Michaelowa et al.，2011）。事实上，将气候目标添加到现有援助支出中，或将援助从现有用途转向气候目标，并不属于“新的和额外的”融资。而发达国家提供的气候基金中有很大一部分实际上来自官方发展援助，目前几乎没有保障措施来确保资金是“新的和额外的”。许多用于应对气候变化的资金只是从其他发展目标中转移出来的，这也正是发展中国家所担心的。为了评估财政贡献的“新颖性和额外性”，谈判代表应该确定一个基线，以此作为额外性要求的依据，从而保证气候资金承诺存在的意义。同时，当前各方提供的气候资金数据的透明度有待提高，信息披露也有待进一步完善。

5.气候资金配置不合理，存在大量负面气候融资。《巴黎协定》要求资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径。当前仍有大量气候融资资金流入不利于减缓和适应气候变化的领域，并未都用于支持低碳和具有气候抗御力的过渡，通常被称为负面气候融资。据国际能源署（International Energy Agency，IEA）估计，到2023年，化石燃料供应投资将增长6%以上，达到9500亿美元，其中最大的份额是上游石油和天然气。2022年，上游油气投资增长了11%，预计到2023 年将增长7%，达到5000亿美元。而全球能源危机期间强劲的煤炭需求和高企的煤炭价格也推动了全球投资的增加，全球煤炭投资在2022 年增加到1350 亿美元，比2021 年增长20%（IEA，2023）。由此可见，现阶段仍存在大量的化石燃料投资，即使是在《巴黎协定》中作出承诺的政府也依然存在支持化石燃料投资的现象。而大量气候资金流入化石燃料领域是对气候资金的不合理配置，限制了气候融资投向有利于应对气候变化的领域。出现继续支持化石燃料投资的原因可以概括为：一是能源基础设施项目存在生命周期较长的特点，许多国家和地区的经济体系仍然高度依赖化石燃料产业，即对于化石燃料基础设施的新投资会导致“锁定”效应；二是将经济体系从化石燃料转向可再生能源涉及大规模的技术转型和投资，一些公共机构可能认为这种转型过程需要更长的时间和资源，因而选择支持化石燃料产业以在转型过程中稳定经济，同时逐步推动能源转型。

三、气候融资流量核算的对比与相关争论

任何气候融资账户都需要对气候融资进行计数，而国内外相关机构在气候融资概念界定与气候资金流量核算上存在分歧。针对气候融资流量的核算，本文建议对计数方法与核算框架进行区分。气候融资的计数方法关注的是指定了用途或标记的气候融资的资金流，其主要计数方法包括经合组织里约标值法和多边开发银行联合方法。此外，包括经合组织和民间社会组织在内的不同机构会通过处理和解释报告的信息核算气候融资的总流量，其中，主要包括OECD 1000 亿美元目标核算框架，以及SCF与CPI的全球核算框架。国际社会出现核算分歧的原因一方面是其使用不同的气候融资计数方法和核算框架来标记和核算气候融资，另一方面则是主要计数方法与核算框架下仍存在诸多争议和讨论。

（一）气候融资的主要计数方法

1.经合组织发展援助委员会里约标值法（The OECD DAC Rio markers）。自1998 年以来，发展援助委员会通过债权人报告系统（Creditor Reporting System，CRS）在活动级别对里约标记进行报告，监测针对里约生物多样性、气候变化和荒漠化公约目标的发展资金流动。经合组织发展援助委员会的大多数成员在向国际社会报告与环境有关的发展融资时都采用了里约标记。此方法就每一项发展筹资活动说明该活动是否以环境为目标，通过将针对气候变化的活动确定为“首要”或“重要”目标（如图6所示），可以对资金流量进行近似量化，是一种定性方法（OECD，2022）。其中，一项活动若能够减少或限制温室气体排放或加强温室气体固存，有助于实现将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平，则可以归类为与减缓气候变化有关的活动。而一项活动能够降低人类或自然系统对气候变化的当前和预期影响的脆弱性，维持或提高复原力，提高适应或吸收气候变化压力、冲击和变异性的能力，并帮助减少受其影响的程度，则可以归类为与适应气候变化有关的活动。如若同样的活动、政策或措施能够同时解决气候变化、生物多样性或荒漠化目标，即一项活动可能针对多个目标，并有资格获得多个里约标记时，统计报告时不能加总结果总数，而应处理重叠以避免重复计数。

图6 根据里约指标对活动进行评分的决策树

经合组织发展援助委员会成员在借鉴里约标值进行报告时存在以下几点争论：一是从里约标记中得出的数字并不总是与向UNFCCC 报告的数字相同。里约标记的初衷并非量化资金流量，而是通过确定将里约公约目标纳入发展合作主流的活动，帮助成员国编写提交给UNFCCC 的国家信息通报或国家报告。这些指标并不追踪气候融资的确切金额，而是追踪发展融资在多大程度上将气候作为所记录活动的首要目标或重要目标纳入其中，即发展融资在多大程度上与气候相关。正因如此，这些标记被认为是描述性的，而不是严格的定量测量。然而实际上，这些标记却允许对针对里约公约目标的发展资金流进行大致量化。二是里约标记方法应用高度自由，没有统一的报告标准。在向UNFCCC报送国家报告或两年期报告中提供的资金情况时，大多数发展援助委员会成员将固定系数应用于里约标记得分的活动以计算融资规模。在大多数情况下，以里约标记为“首要”得分的活动应用100%的系数，但瑞士在向UNFCCC 报告时使用了85%的系数；被里约标记为“重要”的活动大多采用30%—50%的固定系数，却有一些成员采用了100%的固定系数。此外，在向里约公约提交报告方面也可能出现其他差异，如是否报告承诺或支付数据和地理范围的差异。因此，由于各成员国对报告方法与规则的不同解释，目前没有统一的报告标准。三是发达国家自我报告严重高估，应用里约标值方法时缺乏独立的第三方审查。早期报告中通常被发现存在项目误报的现象，而这种现象可以通过第三方审查轻松被识别，且由于政府面临巨大的应对气候变化的政治压力，发达国家的自我报告也存在严重高估的现象，而解决自我报告长期存在的问题是实现双边气候融资转型的必要条件。

2.多边开发银行联合方法。由于设立点和工作人员遍布世界各地，多边开发银行（multilateral development banks，MDBs）和国际开发性金融俱乐部（International Development Finance Club，IDFC）成员具有独特的召集力优势，即有能力将各种公共和私人行为者聚集在一起开展具体项目或政策改革。针对适应气候变化和减缓气候变化项目的分类界定，他们分别协商通过了《气候适应资金追踪共同原则》和《气候减缓资金追踪共同原则》。多边开发银行最初只跟踪和报告发展中经济体和新兴经济体的气候融资，但自2019年以来，多边开发银行运作的所有经济体都被纳入报告，包括按地理或收入类型分列的细目。

多边开发银行采用两种不同的方法跟踪气候变化适应资金和气候变化减缓资金，但这两种方法都是以细粒度的方式跟踪和报告气候资金的。换句话说，其报告的气候融资仅涵盖项目中直接有助于适应或减缓的项目组成部分、子组成部分或要素。其中，多边开发银行跟踪适应项目应符合以下三个关键条件：一是证明项目的气候变化脆弱性背景；二是明确说明项目旨在降低气候变化脆弱性的意图；三是阐明具体项目活动与项目减少气候变化脆弱性目标之间的明确和直接联系（MIGA，2021）。可以看出，适应资金的确定和估算仅限于与气候变化脆弱性背景明确相关的项目活动。这一方法是一种依赖具体情况和具体地点的保守且精细的办法，捕捉与气候变化脆弱性直接相关的活动所涉数额。与适应资金不同，减缓资金是根据多边开发银行跟踪气候减缓资金的联合方法估算的，该方法依据的是减少温室气体排放并与低排放发展相一致的部门和分部门活动清单。除了报告减缓和适应资金外，一些多边开发银行还报告了具有双重效益的气候资金数额，即减少温室气体同时促进适应气候变化。如果同一项目、分项目或项目内容对减缓和适应都作出贡献，多边发展银行的各个进程将确定哪一部分被计为减缓或适应，以便实际供资不会被记录一次以上。

虽然多边开发银行联合方法在减缓和适应方面都受到了好评，但仍然存在关键问题的争论。一是无法编制出所有情况均适用的独立的“适应活动清单”。就减缓活动而言，无论活动在何处进行，二氧化碳排放量减少一吨的影响是相同的，因而可以确定支持低碳发展道路的典型活动清单。而适应活动因项目和地点而异，且针对具体的气候脆弱性，不可能编制一份可在所有情况下使用的独立的“适应活动清单”。二是多边开发银行气候融资报告的透明度有限。报告没有在项目层面发布数据，只公开提供气候融资的总量或半总量。三是多边开发银行估算的气候融资可能没有反映有助于提高气候抗御力的项目融资的全部价值。例如，在筛选一个应对气候变化的基础设施项目时，三步法只能衡量项目内适应的增量成本，这种细粒度的方法没有抓住整个项目或投资的价值，而这些价值可能由于项目内的具体适应活动而提高抗御能力。

（二）气候融资的关键核算框架

气候融资的核算框架不会标记与气候相关的流量，而是致力于对气候融资整体进行核算，涵盖整个气候融资格局，捕捉气候融资具体定义下的所有与气候相关的资金流。该资金流符合《巴黎协定》第2.1c条的气候资金流目标，即旨在“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应性发展的路径”。本文主要介绍OECD 1000亿美元目标核算框架和SCF 与CPI 全球核算框架，并分析其存在的争议问题。

1.OECD 1000亿美元目标核算框架。经合组织1000 亿美元核算框架的主要目的是估计由发达国家为发展中国家提供和调动的国际气候融资，并跟踪实现1000亿美元国际气候融资目标的进展情况。原则上，经合组织试图确定从“发达国家”到“发展中国家”的与气候相关的资金流动。其中所指的“发达国家”包括UNFCCC附件二缔约方、欧洲联盟成员国中的其他国家，以及列支敦士登和摩纳哥；而“发展中国家”指列入发展援助委员会2018年发展资金官方发展援助受援国名单或UNFCCC 非附件一缔约方名单的国家和地区。其核算框架中涵盖的流量包括公共双边官方发展援助和其他官方资金流动及“多边外流”。经合组织使用各种数据来源进行分析，并且同时操作发展援助委员会CRS和经合组织出口信贷集团数据库，故其在核算方面处于独特的地位，然而该核算框架的数据仍然存在以下争议。

第一，数据缺少透明度和可用性。OECD 通过使用来自CRS和两年期报告的数据，从而间接依赖于里约标记和多边开发银行联合方法。该核算框架在核算范围上有意排除了国内气候融资与南南资金流动，且在报告私人气候融资上仍处于初级阶段，其数据可用性有待考量。原则上，多边开发银行报告的数据，包括气候数据，是在活动一级收集和公布的。活动一级的数据报告不仅要求透明度和问责机制，而且也是经合组织保证基本数据质量的先决条件。而一些机构面临持续的保密限制，特别是私营部门项目，这又反过来妨碍了气候融资数据的透明度。多边开发银行目前没有公布其作为多边开发银行联合报告基础的活动一级数据集，因此难以与经合组织发展援助委员会数据库中记录的数据进行比较和部分核对。总体而言，与经合组织共享透明和精细的数据对于提高协调性和可比性至关重要。

第二，OECD跟踪气候融资的合法性受到质疑。OECD 是主要以发达国家为成员国的政府间组织，可能存在大幅高估气候融资流量的情形，因而其在国际气候融资承诺下跟踪进展的合法性受到质疑。相对来说，CPI拥有专业知识和非政府组织的地位，更加具有跟踪该目标进展的合法性。

第三，按面值计算气候融资金额，而不是按赠款等值条款计算，这不符合OECD自己的官方发展援助方法。使用OECD的官方发展援助赠款等值方法将使提供的国际气候资金减少到官方报告数字的一半以下，甚至在某些国家减少到三分之一左右。由于大多数国家不报告其国际气候融资支付（或承诺）的赠款等值，气候融资国际净转移的确切水平不确定。同时，在UNFCCC 的正式报告框架中，没有报告赠款等值的单独栏目，这使得缔约方即使在自愿的基础上也无法这样做。

2.SCF与CPI全球核算框架。SCF和CPI的目的都是获取全球所有与气候相关的资金流，其中包括公共和私营资金流、国内资金流和跨境资金流，通常被称为“气候融资格局”。SCF气候融资流量半年期评估和概览统计流量时尽可能按部门和地域进行细分，而CPI气候融资景观核算框架则按资金来源和中介、使用的工具、服务的目的和部门进行分列。这两个组织整合了各种来源的数据，包括向UNFCCC和CRS提交的官方政府报告，来自多边开发银行、国际开发性金融俱乐部成员、气候基金的报告，以及许多追踪私人气候融资数据的其他来源。CPI 明确表示，他们无法审计或核实数据提供者对气候融资定义的应用，而是依赖各机构提供的报告。由于数据输入来源不同，且采用不同的计数方法，加之没有独立的质量检查，该核算框架的数据存在一定争议。

四、分歧背后的政治逻辑分析：“建设性模糊”的角度

由于气候变化问题具有外部性和全球性，该问题需要全球合作协同治理，这不可避免地引起大国之间关于气候治理的矛盾与博弈。通过对气候融资定义、发展现状及核算方法与框架的分析解读，我们发现其背后存在诸多分歧和争议。气候变化问题不再仅仅是有关环境和人类发展的问题，反而演变成了政治问题，进而引发发达国家与发展中国家诸多分歧。事实上，这种界定与核算中的分歧需要某种程度的“建设性模糊”。

“建设性模糊”即借助有意模糊的语言以暂时平息争端达成具有建设性的共识，鼓励更具包容性和探讨性的讨论（韩逸畴，2015）。而对当前存在的分歧与争议，“建设性模糊”某种程度上有利于气候融资的发展。首先，鉴于气候融资具有变革性，“建设性模糊”可以通过解释增强适用性并为其未来发展演变预留空间。模棱两可策略可以提供更多的灵活性以应对危险和不确定性，加之气候目标与行动并非“一成不变”，会随着时间和国家实践发展变化，现阶段仅是其持续不断演进性发展过程中的一部分，“建设性模糊”策略可以为气候融资的解释与争议预留充分的空间，为渐进式改革打开大门。其次，“建设性模糊”能够为国家提供一定的自主权。各国可以利用“建设性模糊”规则为自己保留合理政策空间，同时积极推动可以满足其需要、利益及目标的解释，对缔约各方均具有重要意义。《巴黎协定》指出，发达国家缔约方应当继续带头，努力实现全经济范围绝对减排目标；发展中国家缔约方应当继续加强减缓努力，鼓励其根据不同的国情，逐渐转向全经济范围减排或限排目标。“建设性模糊”有助于各缔约方遵循“共同但有区别的责任和各自的能力”的原则，使其在基本共同目标的基础上自由发展，在不受太多约束和限制的同时更大程度地发挥自身的优势，各缔约方的连续国家自主贡献应反映其尽可能大的力度。可见，“共同但有区别的责任和各自能力”的原则与“建设性模糊”策略在“共识中保留分歧”不谋而合。最后，“建设性模糊”可以节约谈判各方达成协议的成本。由于国际贸易形势和问题持续变化和演进，现实环境存在大量的形势不确定性与信息不完整性，综合考虑所有环境条件与信息会浪费大量的时间与精力，达成一个各方均满意的条约文本是不切实际的，鉴于成本考虑，缔约方会有意留下某种“建设性模糊”。此外，采用“建设性模糊”策略也是综合气候融资分歧背后的多方面政治因素提出的，是针对当前气候融资界定与核算的多重分歧与争议的有效策略。

第一，气候变化的定义、核算方法与框架的多样性显示当前气候融资账户缺乏能够提供共同指导的合法权威。SCF作为UNFCCC下的一个组成机构，是唯一可以就定义达成一致进行谈判，并监督其用于设定新的气候融资目标和监测进展的合法权威机构。然而，其缺乏相应的资源提供国际气候融资的权威数据集，且其作为数据的汇编者，也无法检查和改进不同来源的数据。此外，《巴黎协定》“自下而上”治理模式推动达成了全球气候治理共识，但在一定程度上削弱了《巴黎协定》的法律约束力，为了保证参与主体的广泛性，放松了减缓行动的力度约束。在开展国际气候谈判和合作的过程中，各国都试图通过限制别人权利的方式来扩大自己的利益范围，基于自身利益而非全球利益考虑问题，因而就气候融资定义和关键问题达成一致一直难以实现，而且这种情况可能会在《巴黎协定》“自下而上”的性质下持续存在。目前评估或核算气候融资的方法也反映了捐款机构的不同任务、组织结构和基本商业模式。

第二，全球气候合作不完全是由理想和科学推动，也并非单纯基于行业和经济逻辑，而是政治逻辑下国际关系博弈的结果。气候融资国家博弈的焦点在于如何平衡国家利益与国际责任（耿欣和何峰，2018），本质上是发达国家与发展中国家对发展权的争夺。对于发展中国家来说，气候变化治理并非其首要治理目标，他们更加关注的是治理贫困和工业发展等方面，而气候变化治理需要减少温室气体的排放量，而碳排放等问题是发展过程中不可避免的。发展中国家很难兼顾碳减排与经济发展，承担减排任务会一定程度抑制该国经济发展，导致大部分发展中国家对履行减排责任产生抗拒。而发达国家不愿意为全球气候变化治理这个公共产品买单。一个主权国家所考虑的主要是自己的国家利益，一般不会为了全球或者全人类的利益或目标而牺牲本国利益。因此，发达国家与发展中国家的气候博弈问题或将始终存在。

第三，气候融资的发展需要政治层面的稳定驱动力。在进行能源投资时，如若在考虑平均生产成本的同时，考虑由于化石燃料价格波动带来的额外成本，绿色投资推动经济转型的优势就会更加明显。然而，国际社会在减缓气候变化行动中时常面临政治“势能”不足的问题，绿色投资的吸引力不足以驱逐“棕色”投资的短期效应，因而现阶段仍有大量的负面气候融资存在。根据IEA关于2050年净零排放的报告，在我们的净零路径中，除了截至2021年已经承诺的项目外，不需要投资新的化石燃料供应，我们的路径中没有新的油气田获批开发，也不需要新的煤矿或矿井扩建，这意味着逐步淘汰化石燃料价值链中新投资的紧迫性（IEA，2021）。在该背景下，通过增加气候融资在“棕色”经济上建立“绿色”经济是不可行的，必须紧急识别和处理与《巴黎协定》不一致的资金流动。因此，达成一致概念不仅需要高层次的制度变革，还需要国际社会对气候融资“硬币”另一面的正视。国际社会需推动围绕气候融资与绿色转型的政治和社会辩论，为国际机制不断补充绿色转型的政治驱动力。

由此可见，气候融资的国际分歧受到各种政治因素的干扰，将科学建议与不同行为主体的观点相协调是十分困难的。在《巴黎协定》背景下，各国之间达成共识的同时可能会降低目标水平，例如将资金纳入可能不符合最新气候科学的活动。这种国际共识的达成需要解决本文讨论与未讨论的关于气候融资的所有争论问题，其中包括接收方与提供方的评估差异、优惠融资与非优惠融资的处理、合格活动认定、气候融资与发展融资的重叠及负面气候融资的核算等。事实上，并非所有与气候融资定义和核算相关的问题都可以通过协商达成一致，且就总体气候融资定义和核算方法达成共识也是一个漫长而棘手的过程，因而本文建议以“建设性模糊”的视角来看待国际气候融资的定义和核算的分歧问题。

五、我国发展气候融资的对策建议

气候融资是我国实现“双碳”目标的重要抓手，对我国未来的绿色发展和气候治理具有深远意义。在当前气候融资界定与核算分歧背景下，我国应坚持“共同但有区别的责任和各自能力”原则，正确处理好碳达峰碳中和承诺和自主行动的关系，发挥自身优势积极发展气候融资业务。本文建议从以下几个方面努力，进一步推动我国气候融资的发展。

（一）加强国际合作，积极参与应对气候变化全球治理

在UNFCCC框架下，我国作为最大的发展中国家和新兴经济体，应积极参与UNFCCC 和《巴黎协定》下的长期气候资金谈判，向国际社会介绍中国应对气候变化的进展成效，讲好应对气候变化的“中国故事”。我国目前仍存在较大的气候风险，且应对气候变化的资金和技术需求巨大，应继续保持受助国立场，联合其他发展中国家共同监督发达国家落实此前承诺但未完成的1000亿美元的资金援助。在UNFCCC框架外，中国应积极参与和引领气候投融资国际合作，积极扩大伙伴关系的范围，更广泛的伙伴关系包括新的和新兴的基础设施融资来源。可以通过采取具体行动应对气候变化，帮助这些机构实现其对可持续发展的承诺。同时，我国还应继续在央行与监管机构绿色金融网络和G20可持续金融工作组等机制下积极参与全球可持续金融前沿研究和标准制定工作，加强与主要经济体进行可持续金融政策和标准的协调。

（二）借鉴国际经验，构建气候投融资项目界定标准与统计体系

气候投融资项目分类标准的建立有助于科学引导资金流向，使气候资金真正关注具有减排效益的高质量、前瞻性项目，长期促进边际减排成本的减少。为了提高气候资金的使用效率和气候项目的质量，一方面，应积极推进国家级气候投融资项目库的建设工作。提升项目管理的科学性、规范性和前瞻性的同时，以气候项目库为基础，进一步完善气候投融资项目信息统一管理机制，设立气候投融资数据披露平台，强化气候投融资信息的统计监测，确保募集资金妥善流向应对气候变化领域。另一方面，应研究确定气候投融资资金计算的清晰范围，区分项目是否属于气候投融资的计算范围，并据此制定操作手册。做好这种区分和量化是进一步制定和开发气候投融资工具的基础，这样就能够把政府对气候投融资的补贴真正提供给那些能够带来气候变化减缓效益的投融资活动。此外，针对气候投融资项目分类标准的制定，不仅要符合我国相关的项目分类原则和标准，更要注重与国际标准接轨。可借鉴《欧盟可持续金融分类方案》（the EU Taxonomy）的经验，以及联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告《气候变化2023》中设计的适应气候变化项目分类示例等（IPCC，2023）。

（三）扎实落实国家自主贡献，激励资金流向应对气候变化领域

国家自主贡献是缔约方根据自身情况确定的应对气候变化行动目标，是《巴黎协定》的重要组成部分。落实国家自主贡献是推动构建人类命运共同体的责任担当，是生态文明建设和实现高质量发展的重要抓手。为了扎实落实国家自主贡献，全面推进绿色低碳循环发展，我国应基于自身发展阶段和国情，为应对全球气候变化发挥自身优势作出最大努力，推动资金更多流向应对气候变化的领域。一方面，支持金融机构推出创新的气候金融工具，引导资金流向。为改变参与气候投融资业务积极性不高的现状，金融机构需通过改善绿色融资结构，引导信贷资金流向低碳、节能领域。券商、保险等金融机构应当在气候融资业务上发力，推出更加多样化的气候金融工具。同时，持续激励私营部门增加对可再生能源、绿色交通、绿色建筑等气候友好领域的融资支持力度，减缓公共部门的资金压力，撬动更多的私人资本流入气候减缓与适应领域。另一方面，优化私营部门的资源配置，减少化石燃料依赖。首先，建议推进私营部门的资源优化配置，调整对于高耗能、高排放等高碳企业、项目的融资战略规划，设置约束政策，严格规范资金审批流程等。其次，围绕降低技术成本采取一系列协调一致的行动和政策决定，提供激励措施和分担风险，降低对化石燃料的依赖，并创造可预测的环境，加快实现净零过渡。此外，还应加强我国投资者对于气候风险的认知、分析和管理能力，鼓励投资者超越短期财务回报，采用更长期的投资策略，并探索可大规模部署的创新金融机制，以促使投资者转变投资决策，调动更大规模的气候资金。

（四）积极减缓和适应气候变化，推动减缓与适应领域相平衡

目前全球数据显示减缓与适应气候变化领域资金不平衡，适应融资远远落后于减缓融资，存在巨大的适应资金缺口。我国实施积极应对气候变化国家战略时一贯坚持减缓和适应并重。为统筹推进适应气候变化工作、强化我国适应气候变化行动举措、提高气候风险防范和抵御能力，2022年，我国发布《国家适应气候变化战略2035》，明确我国适应气候变化工作重点领域、区域格局和保障措施，为开展适应气候变化工作提供了指导和依据。然而，由于气候适应活动的特殊性，当前对适应气候变化的重视程度和行动力度仍亟待提升，投入气候适应领域的资金仍存在较大缺口。为了提高气候适应的投融资规模，一方面，阐明国家气候适应规划，将气候适应性纳入国家经济社会发展战略，制定可投资的国家适应计划，并将气候适应纳入政府采购的主流，完善气候适应的机制体制建设；另一方面，注重气候适应带来的环境、社会效益的正外部性，通过加强公共资金投入和政策引导，丰富生态、环境、健康等各类价值的实现方式，充分发挥将正外部性内部化对社会资金的激励作用。