适度超前开展基础设施投资对财政可持续性的影响研究※

○张明源

中共辽宁省委党校经济学教研部 辽宁沈阳 110004

一、引言与综述

基础设施建设是经济社会发展的重要支撑，适度超前开展基础设施投资将是未来十年我国经济发展的底层基础。党的二十大报告明确指出构建现代化基础设施体系是推动高质量发展的重要一环。2022年以来，习近平总书记也多次强调基础设施建设对我国的重要性。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议强调全面加强基础设施建设，加快开展新型基础设施建设。2023年1月31日中央政治局第二次集体学习中，习近平总书记明确强调要“适度超前部署新型基础设施建设”。为了响应党中央的最新指示，适度超前开展新型基础设施建设将成为我国今后一段时期的重要政策方向之一。因此，有必要对我国基建投资的能力开展深入研究。

政府财政在推进超前开展基础设施建设的过程中扮演关键角色。2023年7月24日，中共中央政治局会议强调发挥政府投资的带动作用。尽管民间投资是促进经济增长的“发动机”，但是政府投资的“压舱石”托底作用是一切的根基。政府投资的发力可以增强民间投资的信心与积极性，提升投资增长的内在动力。在适度超前开展基础设施建设领域，依靠政府财政靠前发力成为促进基建投资的主要因素之一。在此背景下，政府的财政承受能力成为发挥政府投资带动作用的主要约束。因此，有必要回答以下三个问题：目前我国政府财政在基础设施建设投资中扮演什么样的角色？政府财政资金能否带动民间资金助力基建投资？未来政府财政在适度超前基建投资中的行动路径是什么？

对于基础设施建设投资，学界长期关注投资背后的宏观经济效应。自2008年以后，很多学者认为基建投资对经济增长的拉动作用越来越有限。胡李鹏等（2016）、廖茂林等（2018）、郭鹏飞等（2020）认为基建投资对经济增长的有效拉动作用变弱。张明源（2021）认为我国过去基础设施投资没有达到效率最优的原因在于投资背离了人口流动的方向。虽然基建投资的投资效率可能受到机会成本、挤出效应、利用效率等多方面影响①澎湃新闻：《新一轮基础设施潮，如何提高投资效率？》，2022年5月19日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18172741。，但是实际上基建投资在后疫情时代仍将长期成为我国宏观调控政策的发力点。既然基础设施建设将成为我国未来稳增长、促发展的重要政策方向，那么需要进一步关注我国基建投资的发展潜力与未来的前进方向。余永定（2022，2023）认为我国基础设施建设投资的最大问题是融资结构不合理，这是导致我国地方政府债务不断恶化的重要原因，而政府财政主动发力会有助于基础设施投资走上正轨。既往的文献缺乏从财政可承受能力的角度研究基建投资中的政府角色问题，而仅仅关注基建投资对经济增长的拉动作用，并没有从改善基建投资的融资结构方面探讨基础设施建设的可行性问题。面对习近平总书记对基础设施建设的最新指示，有必要对我国未来适度超前开展基础设施建设的能力进行深入讨论。本文的主要学术贡献有三：一是基于统计数据对我国政府在基建投资领域的历史作用进行梳理；二是通过计算政府财政投资支出乘数研究政府资金在基建投资中对民间资金的撬动作用；三是厘清财政可持续性与政府开展基础设施建设投资的关系，并对我国适度超前开展基础设施建设投资的财政空间进行估算，进而从发挥财政资金效率的角度对我国超前开展基础设施建设提出政策建议。

二、基础设施建设投资中的政府角色

从现实情况来看，政府主要通过预算资金②政府财政预算分为四部分，分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社保基金预算，即财政的“四本账”。参与基础设施建设。本文将财政预算资金中凡是涉及固定资产投资的资金都算为政府参与基础设施建设的投资资金，梳理归纳政府在基建投资中的关键角色。

（一）基础设施建设中的预算资金规模

我国基础设施建设资金中的预算资金来源一般有三：一是一般公共预算中用于基础设施建设的部分；二是政府专项债等债务资金用于基础设施建设的部分；三是政府性基金预算中用于基础设施建设的部分。

1.基础设施建设资金中一般公共预算资金部分。我国一般公共预算资金数据是行业层面，本文将用于绿色保护支出、城乡基本支出、农林水利公共支出、交通运输支出等行业支出归为基础设施建设支出部分。如图1 所示，从2015 年开始，基础设施建设相关的四类预算内资金规模占比和增速总体均呈现下滑趋势。2022 年，节能环保、城乡社区事务、农林水和交通运输四大类支出占公共财政支出的比重约22%，同比下降6.4%，已连续3 年绝对规模下降。这反映出一般公共预算用于基础设施建设等资本支出减少的总体趋势。由于统计局的财政支出数据中包括了相关行业的机构运行、人员费用等经常性支出③城乡社区支出包括城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、其他城乡社区支出等相关支出，其中相当一部分支出不是直接用于基础设施建设。，并不能完全体现一般公共预算资金对基础设施建设的贡献。所以本文利用更加细致的三级行业支出数据来测算一般公共预算用于基础设施建设的资金规模。

图1 一般公共预算中基础设施建设支出情况

根据2016—2022 年财政部公布的全国一般公共预算支出决算表，本文使用一般公共预算用于基础设施建设支出的三级行业数据分析政府财政在其中扮演的角色。从表1可以看出，2016年以来，一般公共预算中用于基础设施建设的支出占比逐年下降，2022年仅占7.4%。其中，城乡社区公共基础设施和农村基础设施建设支出下降明显。未来一段时间，在继续做好“六稳”“六保”背景下，基础设施建设相关支出仍然不是一般公共预算的支出重点，其占比可能延续同比下降的态势。

表1 一般公共预算用于基础设施建设的支出（2015—2022年）

2.基础设施建设资金中专项债资金预算部分。地方政府债务问题是我国政府财政面临的核心问题。根据最新数据显示，自2017年以来，我国地方政府债券余额达到30.3 万亿元，其中专项债④专项债是指专门为土地储备、收费公路和轨道交通逐步扩大到交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域募集资金的债券种类。的比重逐年增高。2021 年全年发行的地方政府债券中专项债的比例达65.7%。而从其投向来看，专项债是当下基础设施的主要资金来源⑤国务院明确要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。。根据中诚信国际信用评级有限责任公司关于新增专项债资金用途的不完全统计，2020年用于基建的专项债资金比例高达63%，而2021年该比例仍有53%。财政部许宏才表示：“从资金投向看，约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等。”⑥人民日报：《2021年新增专项债券已发行3.42万亿元，全年发行基本完成拉动投资效果显著债务风险总体可控》，2021-12-16，https://m.huanqiu.com/article/461JPyNKQtI。适度超前开展基础设施建设的背景下，专项债规模和投向长期内会保持稳定，用于基建投资的资金仍将超过60%。

3.基础设施建设资金中的政府性基金预算部分。政府性基金预算有一部分用于基础设施建设，其中相当一部分是国有土地使用权出让收入用于基础设施建设的相关支出。据统计，自2010 年以来，国有土地使用权出让金收入是全国政府性基金预算支出的支柱，占比长期在60%以上。其中，国有土地使用权出让金收入的支出类别中，只有关于“城市建设支出”“农业农村”“保障性安居工程”这三个类别可以看作基础设施建设支出，但是2015年后的数据缺失。从现有数据来看，2015年土地出让金用于基础设施建设的比例为20.4%，而在2010年时该比例达到33.8%。随着我国房地产市场降温，土地出让金收入整体开始下滑。整体用于基础设施建设的资金规模将大幅缩小，基建投资增速面临较大压力，如果国有土地使用权出让金收入用于基础设施建设的比重为15%，那么预计该部分支出约为10028亿元。

除了国有土地使用权出让金收入以外的政府性基金预算也有一部分用于基础设施建设。表2是除专项债及土地收入外的政府性基金支出情况。从数据可以看出，政府性基金在铁路、民航等领域存在长期性支出，且也存在支出规模缩小的情况。与2021 年相比，政府性基金支出减少约510 亿元，对基础设施建设资金的贡献有所降低。

表2 政府性基金支出中基础设施建设部分

（二）政府资金对基础设施建设的重要性

2022年中央财经委第十一次会议指出，基础设施是我国经济社会发展的重要支撑，全面加强基础设施建设，对国家安全、国内国际双循环、建立统一大市场，以及推动高质量发展具有极其重大的意义。但是，一切的基础设施建设离不开资金，而政府资金在基础设施投资中的重要性不言而喻。

基于上文可以看出，我国基础设施建设资金中的政府部分可以由三部分组成，分别为一般公共预算资金、专项债资金、政府性基金资金。2022 年的数据显示，用于基础设施建设的一般公共预算支出为19330.4 亿元，用于基础设施建设的专项债资金28269亿元⑦用于基础设施建设的专项债资金是估算结果。2022年我国专项债发行40384亿元，其中七成比例约为28269亿元。，用于基础设施建设的政府性基金中国有土地出让支出部分约为1万亿元，其余部分约为4200亿元，上述合计约为6.18万亿元。2022年我国基础设施投资增长9.4%，可以推断2022 年我国基础设施建设总量为20.64万亿元⑧我国2017年后只公布基础设施投资增速，因此2022年的投资量是根据增速以2017年为基年计算而来。。因此，政府资金在我国基础设施建设投资中的实际占比约为30%。

适度超前开展基础设施建设需要政府的主动发力。从数据来看，近年来我国基建投资增速低迷的主要原因在于“公共设施管理”投资的低迷，尤其是“市政设施”投资下降（盛中明等，2022）。基础设施投资的最主要领域是市政设施建设。尽管企业是基础设施建设的主要实施者，但地方政府在地方一级的基础设施投资中扮演规划、协调和监督的重要作用。而且市政建设领域由于是公共产品，短期盈利性较差，私人投资者一般不会愿意进行融资。扈文秀、孔婷婷（2014）表示经济波动时期，政府投资对民间投资具有引导和调节作用。曹书维和田广辉（2020）认为规模层面上政府投资对私人投资起到了促进作用。因此，需要政府资金率先开展项目起步，从而带动民间资金进入。政府资金对我国基础设施建设的作用意义非凡，“十四五”规划提出“新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设。面向服务国家重大战略，实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程，推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”。无论是传统“铁公基”还是新基建领域，都需要政府投资的主动发力，才能弥补我国基础设施建设的潜在需求。

三、基础设施建设中政府资金对民间投资的挤入效应

政府资金不仅在我国基础设施建设投资中占比极大，而且对民间投资还存在较大的挤入效应。本节通过两种方法测算基础设施建设资金中政府资金的挤入效应。

（一）政府资金的挤入效应

表3是根据上文对基础设施建设中政府资金的作用评估后测算的撬动效应。该撬动效应是分别测算用于基础设施的预算资金规模后，与基础设施投资规模总体进行对比。结合上文对基础设施建设中政府角色的研究可以看出，政府财政在基础设施建设中的角色愈发重要，2020 年我国政府预算资金用于基础设施建设合计为6.42万亿元，但是总撬动系数仅为2.08。2021 年我国政府预算资金用于基础设施建设的总额虽然下降为4.98 万亿元，但是撬动系数上涨到2.65，到2022 年我国政府资金的撬动系数上升至3.37，说明我国政府资金在基础设施建设领域的撬动作用逐渐变大，政府投资具有很强的挤入效应。尤其在2020—2022 年处于疫情之中，政府投资的带动作用尤为明显。政府资金介入基础设施建设，大大降低了民间资本的投资顾虑。

表3 基础设施领域预算资金的撬动效应估算

（二）专项债资金的挤入效应

目前，专项债券是地方政府为基础设施项目筹措资金的主要来源之一，2022年预计占全部政府资金的45%。专项债资金对基础设施投资的挤入作用可以较好反映预算资金的整体对民间资金的带动作用。以2022年为例，本文估算专项债资金的撬动作用。根据上文结果，2022年投向基础设施建设领域的专项债资金约为28269亿元。一般来看，我国专项债资金使用分为两种：项目资本金和配套融资。根据中诚信国际信用评级有限责任公司的监测数据，2022年专项债资金作为项目资本金的比重约为48%，作为配套融资的占比约为58%。那么，假设存在以下两种情形：

假设情景1：目前规定显示，2020年以后各省专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升至25%。按照各省比例25%估算，那么预计2022 年有7157 亿元用于项目资本金，用于配套资金的专项债规模为21472亿元。

假设情景2：按照海通证券的估计，实际中专项债用作项目资本金的比例不足10%。按10%估算用于项目资本金的专项债资金规模约为2826亿元，用作配套融资的专项债规模约25767亿元。

参见表4，经测算，按情形一、情形二，2022年专项债对基础设施投资的撬动系数分别为1.81 倍、2.36倍。与上文的测算结果相比，情形二的撬动系数具有一定程度的一致性。而不同情形导致撬动系数出现差距的原因在于资金的灵活性。用于配套资金的专项债要比用于资本金更加灵活，具有很强的带动作用，但是会出现项目缺乏资本金而无法落地的问题。与此同时，专项债的资金撬动效应还受到诸多其他因素影响，很难达到效率最优。

表4 专项债对基础设施投资的撬动效应估算

（三）制约政府资金挤入效应的因素

专项债作为基础设施建设的主要资金来源之一，其撬动效应大小对预算资金的撬动效应具有关键性作用。前文对专项债撬动效应的估算值是理论水平，实际撬动效应还受专项债资金使用效率、专项债项目质量等因素的限制。

1.资金使用效率问题。目前，专项债“重发行、轻管理”的现象尚未根本改观，突出表现为：一是专项债“一般债化”问题较为突出。地方政府债券到基层特别是县一级后，资金被统筹使用了，成为一种特殊的上级转移支付，而不是全部投入项目。二是资金闲置问题较突出。一些地方项目储备不足，或者项目前期工作不够深入，土地征拆等手续办理进度不及预期，导致大规模的债券资金到账后，地方项目却难以跟上，出现“资金走在项目前”的局面，容易造成资金长时间闲置。

2.项目质量不高。按照规定来看，专项债要求投向有一定收益的公益性项目，公益项目中的专项收入作为还本付息的资金来源，但当下各地区具有稳定收入的公益项目普遍不多。据中诚信国际信用评级有限责任公司的监测数据，2021 年有超过70%的专项债项目本息覆盖倍数不足2倍，少数项目不足1倍，相当一部分专项债项目还款来源单一，高度依赖土地出让收入。一些地方反映，有一定收益的好项目往往已经通过其他渠道融资甚至开工建设了，余下的往往是没有收益或收益不足的项目。例如，城市道路、生态环境等领域项目在政府投资类项目中占比较大，但这类项目基本没有收益，不符合专项债“有收益、能覆盖”的申报条件。

3.资金属性有矛盾。为达到特定目标而筹措的专项债资金主要用于基础设施建设等项目。这类资金通常注重安全性而非追求盈利。与此同时，作为资本金的专项债需要启动私人资本，其可承担一定风险但对资本回报要求较高。因此，专项债的财政资金在风险承担和利润追求方面与市场资金存在矛盾，直接制约了其撬动效应。目前，专项债资金主要关注两个领域：一是重点领域，二是薄弱环节。重点领域一般能够满足其资金需求，而薄弱环节由于盈利能力较差，常缺乏足够的市场资金，需要政府资金起到撬动作用。然而，在当前情况下，处于薄弱环节的建设项目因为风险高且回报周期长，既得不到政府资金扶持，也缺乏社会资金青睐。

四、财政可持续性与基础设施投资的财政空间

从上文可以看出，我国政府资金在基础设施建设投资中的作用越来越明显，政府预算资金对民间资金的撬动作用也逐年提高。后疫情时代，面对习近平总书记提出的打造现代化基础设施体系的任务目标，政府部门需要承担更加重要的任务。从目前来看，有研究认为过往的基础设施投资使政府积累太多债务，加剧了宏观经济不稳定因素，形成了资源错配（Ansar et al.，2016；陆铭，2019，2020）。因此，政府财政的可持续性问题是制约我国政府提高基础设施投资强度的主要因素。事实上，我国的财政状况平稳，财政可持续性问题并不突出。

（一）财政可持续性的终点

何谓财政可持续性？基于中外学者的定义来看，大致可以从财政收支水平及政府债务两个维度展开。Buckle & Cruickshank（2013）认为政府财政可以维持现行支出与税收政策而不做重大调整即为财政具有可持续性。多数学者认为财政的可持续性需要从债务角度定义（伏润民等，2012），即政府的借债与偿债能力（吴进进、梁雨晴，2021）。如果政府丧失了履行财政义务与债务清偿能力，财政则不具备可持续性（汪德华，2017）。与此同时，财政的可持续性问题可以转换为国债余额对GDP 比的可持续性问题（余永定，2022）。

只有一国政府达到财政可持续性的终点才会使经济爆发严重问题。财政可持续性的终点，即政府无法通过发行国债为财政赤字融资的时刻。如果政府可以一直把国债发下去，而无需担心没人肯购买国债，即使会导致国债利息率飙升，也可以说政府财政是可持续的。如果国债越发越多而导致利率飙升，投资受限而经济崩盘，政府财政无法支撑债务利息，那么国家财政最终就会陷于崩溃。在长期存在财政赤字情况下，财政可持续性的关键在于政府是否具有让公众认为未来具有持续的还债（或利息）能力。如果未来的债务积累使政府无法通过财政盈余及借新还旧偿还债务，那么政府就只剩下两个选择：使国债货币化（通过印钞发债）或宣布旧有债务作废。前者意味着恶性通货膨胀，后者意味着国家信用的破产（余永定，2000）。这两者共同指向了经济崩溃，以上就是财政可持续性真正的终点。但是，从目前我国情况来看，由于我国政府可靠的信用以及中国共产党的正确领导，我国政府财政与可持续性的终点距离较远。

（二）我国财政的可持续性现状

自2012 年以来，我国财政收支缺口持续扩大。从图2可以看出，虽然2021年我国财政收入和支出的增速出现扭转，但是在2022年的财政收支缺口仍为2013年的5.17倍。受限于疫情造成的经济增长迟缓，我国财政支出增速趋于缓和，但是财政收入增速下降幅度远超财政支出，2020年财政收入甚至出现负增长，我国财政收支缺口仍保持较大规模。财政部数据显示，我国2022年广义财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）约为28.2万亿元，而上一年数据为30.05万亿元，下降6.3%。

图2 近十年来我国财政收支情况

根据BIS最新数据显示，2022年12月我国政府部门债务占GDP的比重为77.7%；根据中国社会科学院国家金融与发展研究室最新数据显示，截至2023 年3 月，我国政府部门合计债务率为51.5%。而截至2023年9月上旬，我国10年期国债收益率为2.677%，再创新高。根据我国2022年GDP为121.02万亿元，可以分别估算出我国当前的债务付息水平。根据BIS与NIFD实验室的数据估算，我国债务付息额为2.51万亿元与1.66万亿元，分别占2022年我国财政收入的12.32%与8.1%，远低于债务危机警戒线水平⑨此处债务付息额为估算，政府债务存在不同期限的债务，且债务利息也存在差异，此处的估计为政府炸物同时还债的极端情况。相比较而言，根据财政部2022年最新数据显示，我国当前债务付息支出为1.135万亿元，低于本文估计水平。常规来看，政府偿债率=（还债付息成本/政府一般性收入）*100%，国际警戒线为20%。。

但是根据表5显示，我国2022年政府债务付息支出已经连续两年超过1万亿元，利息支出的上升确实挤占了政府财力、加剧了地方政府负担。截至2022年末，我国地方政府法定债务余额为35.1万亿元，全国政府债务余额61万亿元，全国政府法定负债率（政府债务余额/GDP）为31.2%。政府负债率的国际通行警戒线标准是60%，我国不仅低于国际警戒线，还低于世界主流国家的普遍水平，总体债务风险可控。2022年末地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力）是124.5%，虽然已经较高，但跟世界知名经济体美日相比，2022 年美国债务率为392%，日本债务总额已经是收入的20倍，我国地方政府债务情况并不严峻。

表5 2016—2022年债务付息支出情况

因此，在解决地方债务“隐性”问题后，看似政府债务累积和利息支出较快，但是从经济系统角度来看，实则降低了财政风险，财政可持续性对于我国不是问题。对于我国财政而言，真正的问题在于如何提高财政支出效率，利用财政预算资金更好地撬动民间投资，带动经济系统整体健康平稳运转。那么，在适度超前开展基础设施投资的背景下，政府在基础设施建设方面承担重大职责。政府投资靠前发力参与基础设施建设的财政空间需要进一步测算，进而从融资结构的角度找出提升我国基建投资效率的行动路径。

（三）基础设施建设投资的政府财力空间

对我国政府财政收入中一般公共预算收入、政府性基金预算收入和政府债务额度进行预测，可以准确估算未来我国基础设施建设的潜在政府财力空间。

1.用于基础设施建设的财政资金变化预测。

（1）政府一般公共预算收入预测。从长期来看，一般公共预算收入与GDP增长呈现一定的函数关系。因此，只需要估测GDP 未来的增长情况，以及财政收入占GDP的比重，就可以获得一般公共预算收入的变化情况。具体来看，对于GDP的估算存在多种方法。本文构造以下函数，通过向量自回归的方法，对我国未来的GDP增长速度进行预测。具体预测结果见表6。

表6 用于基础设施建设的政府资金预测（单位：万亿元）

因此，尽管财政收入占GDP的比重存在一定的波动态势，但2006年以来基本在20%上下浮动。近年来我国持续推出“减税降费”等财政政策，使我国财政收入占GDP 的比重从2015 年的22.1%逐步下降至2022年的17%左右。因此，我国“十四五”以后长期的财政收入占GDP比重可能会低于16%⑩假设预计“十四五”“十五五”“十六五”时期将维持在16%、14%、12%左右。。最终预测结果见表6。

（2）政府性基金收入预测。政府性基金收入未来可能持续增加，其中包括土地出让收入及其他政府性基金收入。目前，土地出让收入占据政府性基金的主导地位，长期占据总收入的80%以上[11]2022年土地出让金收入66854亿元，占政府性基金收入（77879亿元）的比重超过85%。。随着党中央提出“房住不炒”的战略，未来随着中国城镇化率增速的减缓，土地出让收入可能会下降。本节通过三步分析土地出让金收入，推测政府性基金未来的收入状况。

首先，估算城镇化率与土地出让收入的关系。利用2001—2021年的全国土地出让收入[12]其中，2001—2008年数据主要来源于《中国国土资源统计年鉴》中的“土地成交价款”，2009年之后数据主要来源于Wind数据库及财政部官网“国有土地使用权出让收入”。和我国城镇化率数据，回归分析后发现城镇化率每提升1%，全国土地出让收入提高约2.51%。

其次，预测我国城镇化率。我国常住人口城镇化率爆发式发展，从改革开放之初的18%跃升至2022年的65.2%。根据国际经验，我国城镇化进程已进入中后期，提升速度减缓，到2035年我国城镇化率有望达到75%左右（魏后凯，2021）。

最后，根据土地出让收入预测政府性基金收入。根据城镇化的增长速度及其与土地出让收入的关系，可以推断未来土地出让金收入。从现有趋势来看，未来土地出让收入占政府性基金比重逐年降低。假设未来土地出让收入占政府性基金收入比重在“十四五”时期、“十五五”时期和“十六五”时期维持在85%、80%和75%左右的比例。最终，政府性基金预算收入仍会持续增加，预计2024 年将达到11.89万亿元，而到2035年可能增至16.87万亿元。

（3）政府债务空间预测。政府债务空间是影响基础设施建设投资财政空间的重要因素之一。政府债务空间决定政府未来通过发行债券拉动基础设施建设的能力。2015 年以后，我国政府债务“显性化”政策效果明显，地方政府债务水平逐渐清晰。

从显性债务来看，我国政府债务持续扩张。从表7可以看出，2016年我国政府显性债务仅15.3万亿元，而2022年升至35.1万亿元。显性债务率（地方政府显性债务/政府综合财力）突破至2022 年的124.5%，负债率也升至29%。从国际通行的负债率60%、债务率120%的警戒线来看，我国存在一定的债务压力（张弋羲，2018；中国人民银行南京分行课题组，2015）。

表7 2016—2022年全国地方政府全口径债务率、负债率

隐性债务较多是我国政府财政的主要困境。尽管2014年以来中央已经出台多份文件限制地方政府隐性债务增长，但是在未来的一段时间内，以地方融资平台为主的城投债将会长期成为政府隐性债务的重要组成部分（张明、孔大鹏，2021）。政府隐性债务估算一直是复杂问题。汪德华等（2019）表示2019 年时我国地方政府隐性债务规模在19.49万亿—39.43万亿元。杨畅（2023）认为当下我国隐性债务预计在17.1 万亿元左右。由于隐性债务情况复杂，本文仅采取城投债余额作为隐性债务存量[13]该识别方法可能会存在低估可能。。

与此同时，如果把所有融资平台债务都算作政府隐性债务，实际上会夸大地方政府的隐性债务率[14]地方政府隐性债务具有“或有债务”性质。只有在债务出现违约的情况下，地方财政才可能承担部分责任。。李奇霖（2019）认为由财政负担偿还的隐性债务应是地方隐性债务折算之后的结果，折算系数的极限应为20%，具体到不同省份，可依据其显性债务率的高低对折算系数进行赋值。因此，根据这一思路测算了我国全口径债务率。由表7可以看出，2022年底我国折后全口径债务率达到134.7%，折后全口径负债率为31.48%。前者已经超过了国际警戒线（120%），后者还处于安全警戒线内。与世界主要发达国家相比，我国政府负债率水平还具有较大安全空间[15]由BIS数据库显示，2022年日本、美国、英国、法国、德国的政府负债率分别为228.5%、113.9%、101.85%、111.7%、66.3%。。

未来我国政府债务率和负债率将保持上涨趋势。根据IMF 对我国债务率的预测，预计2022—2027年平均每年我国负债率将提升3—4个百分点。到2035年，我国经济将持续面临地缘政治、经济转型等因素交替影响。尤其是“十四五”期间，我国“稳投资”的压力较大，“超前”开展基础设施建设可以将债务空间适当前移。因此，本文假定2023—2025 年负债率平均每年提高3.5 个百分点，2026—2035年负债率平均每年提高2.8个百分点。根据对我国政府债务率增长的假设，以及此前对各年度GDP预测结果，可以得到2022—2035年历年新增债务空间情况。表8 呈现了不同情形下2022—2035年全国新增债务空间预测值，其中在基准情形下，“十四五”期间（2022—2025 年）我国平均每年新增债务空间4.3 万亿元，“十五五”时期我国平均每年新增债务空间4.1 万亿元，“十六五”时期我国平均每年新增债务空间5.0万亿元。

表8 2022—2035年全国新增债务空间预测（单位：万亿元）

2.基础设施建设财力支出预测。根据上文分别对一般公共预算收入、政府性基金预算收入和新增债务空间的测算，同时结合各类资金中近年来用于基础设施建设的比重，可以分别估算各年份基础设施建设的财力空间。表9是结合所有政府资金收入预测的综合财力规模。

表9 2023—2035年全国基建投资可用财力空间预测（单位：万亿元）

综合来看，我国基础设施的财政空间可通过以下公式表示：基础设施财政空间=一般公共预算支出中基建支出比例×（一般公共预算收入+中央政府债务收入+一般债券收入）+债务资金以外的政府性基金预算支出中基建支出比例×政府性基金预算收入+专项债券收入[16]政府债务收入=中央政府债务收入+一般债券收入+专项债收入。根据2016—2021年平均每年新增“中央政府债务和一般债券收入”与“专项债券收入”的数据来看，前者比例逐步降低，后者比例逐年提高，假定两者比例在未来逐步稳定，分别保持在40%、60%左右。×专项债券中基建支出比例。其中，结合我国未来发展战略需求与近年来收支变化趋势，一般公共预算支出中基建支出比例呈现缓慢下降趋势，政府性基金支出中基建支出比例逐渐稳定，而专项债券用于基建支出的比例可能相对稳定[17]有相当比例用于市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农林水利、生态环保、城乡冷链物流基础设施、能源等。。

假设“十四五”时期一般公共预算支出、债务资金以外的政府性基金预算支出及专项债券中基建支出比例分别为10%[18]考虑到稳投资的要求，预计“十四五”时期一般公共预算支出中基建支出比例可能会保持在较高水平。、20%、60%，“十五五”时期平均比例分别为9%、20%、60%，“十六五”时期平均比例分别为8%、20%、60%。在以上分析的基础上，可以得到在保守情形、基准情形及乐观情形下我国基建支出空间预测值，其中在基准情形下至2035年我国每年基建财政支出空间在5.5 万亿—7.3 万亿左右，“十四五”时期每年基建财政支出空间在5.6 万亿—6.0万亿左右。

通过上文估算的政府资金对基建投资的撬动系数（撬动系数=基础设施建设投资总规模/基建财政投资规模），以及基建支出财政空间的估测，可以大致算出我国未来基础设施建设投资的潜在规模（潜在基础设施投资规模=撬动系数*基建财政支出空间）。假设政府性资金的平均撬动系数（取表3中2020—2022年的三年平均数）为2.7，即财政资金在基建支出上每投入1亿元，将会带动基建投资2.7亿元。根据上述对我国基建投资财力空间的预测，可以预测我国2023—2027 年未来五年平均每年撬动的潜在基建投资规模为15.99亿元。

五、结论与政策建议

本文基于历史数据梳理了我国政府财政在基础设施建设投资中的行动角色。事实表明，虽然一般公共预算资金在基建投资中的占比持续走低，但是政府财政在我国目前基础设施建设中仍然具有举足轻重的地位。经过估算，2020—2022年政府资金的平均资金撬动效应高达2.7倍。没有政府资金的持续投入将难以带动民间资金进入基础设施建设领域。本文从基础设施建设财政资金来源角度，对中长期一般公共预算收入、政府性基金收入及政府债务空间进行预测，预计至2035年我国每年基建财政支出空间在5.5 万亿—7.3 万亿元左右，“十四五”期间政府资金预计平均每年拉动其余资金16.2万亿元。

本文的研究表明，财政可持续性问题不是政府财政靠前开展基础设施建设投资的阻碍。尽管我国目前政府债务问题较为严峻，但是远未达到我国财政可持续性的终点。现如今地方政府积累的高额债务不是因为基础设施建设本身，而是因为地方政府从银行和资本市场为基建投资进行高成本融资而导致的融资结构错配问题。因此，对于地方政府而言，基建投资真正的问题在于如何降低资金成本，提高资金使用效率，利用低成本财政预算资金更好地撬动民间投资，带动经济系统整体健康平稳运转。具体而言有以下三大路径：

首先，优化专项债使用机制，提高专项债投资拉动效应。专项债是具有鲜明中国特色的财政工具，是发挥政府资金投资拉动和撬动作用的重要抓手。一方面，可以进一步扩大专项债投资范围，取消专项债用于资本金的比例限制，要针对具有一定实力的市县开展地方债券发行试点工作。另一方面，要将专项债工作做精做细，从前期工作的谋划布局，到后续的项目论证及工作质量评估都需要形成完整机制，保证专项债资金的合理应用。

其次，建立完善政府投资、补贴和价格的协同机制，更有效发挥政府投资的引导和带动作用。在当下社会基础设施薄弱环节，社会资本积极参与投资的一大障碍是许多项目回报微薄，难以实现可持续经营。为解决这一问题，应通过多途径优化投资回报模式，深化价格机制改革。丰富扩大并创新政府投资手段，如资本金注入、投资补助、与社会资本合作、贷款贴息等手段，并合理选择投资手段，做到因地制宜、精准施策，保证政府投资与金融、价格、产业等方面的宏观政策一致性，对政府投资支持标准进行丰富细化。

最后，加强政府投资决策能力，控制政府投资成本。目前，政府资金对基建投资的引导和带动作用尚未充分发挥的原因就在于政府投资决策能力不足。一方面，由于很多行政人员不具有相关专业背景，且缺乏宏观思维，过于从财务视角分析基建投资得失，从而造成重复建设及基建缺失问题。另一方面，由于缺乏投资管理体制，大量的政府性资金利用效益并没有得到有效管控与考核，基建投资缺乏明确责任人。因此，为了提高政府投资效益，更好地发挥引导和带动作用，当下的关键就是要进行管理体制和运行机制的建设工作。这包括三点重要内容：一是要从队伍建设方面建立具有现代经济学素养的工作团队，从而保障专项债等政策与科学规划的项目相结合；二是要打造包括信息公开、成本管控、重大风险管理在内的政府处置机制，提升政府在资金下放、资金监管、资金使用等方面的全面统筹能力；三是要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，对于政府投资决策失误导致的重复建设、重大损失或引发重大风险的情况，要追究相关领导和责任人员的法律责任。