流动与分化之下，基层治理的挑战

2024-03-28姚远

南风窗 2024年7期

姚远

“基层”，是国家与社会最广博的接触面。基层治理的种种事务看似细小琐碎，却是国家治理的基石。

自改革开放以来的40余年，高歌猛进的经济发展伴随着剧烈的社会变迁。只消几代人的时间，这片土地上，一幢幢高楼拔地而起，人烟从农村飘向城市。经济结构以惊人的速度，实现制造业的全球鼎盛，尔后吹响向着第三产业和高新技术产业进发的号角。急剧的变化，形塑了一个拥有着复杂生态的基层社会。高频的流动率、高度的异质化，生活在城市中的人成为一座座孤岛。孤岛与孤岛之间如果无法交流，矛盾就会在沉默中积攒，在刹那间爆发。

厦门大学社会学系教授黄晓星，长期研究社区、城市社会学和社会治理，他告诉南风窗，在中国现实中，国家与社会并非二元对立与冲突的，而是一种良性互动、互相嵌入的关系。因此，基层治理并非基层政府单方面的行政管理，而是发生在多元化主体之间的协商、沟通与合作。

如今，政府的基层治理思路正在发生转变，社会组织的力量正在发展，城市居民的权利意识正在逐步形成。最终的目标，是建构起一个独属于中国的、“强政府、强社会”的关系状态。而各方角力的此消彼长、生生不息，就悄悄发生在你我的周围，发生在广阔、具象的基层社会之中。

最小的单位

南风窗：“基层”是一种政治概念，如今被应用于愈来愈多的语境中。譬如“基层治理”与“社会治理”，它们的区别是什么？

黄晓星：“基层治理”与“社会治理”的概念内涵存在交叉，具体指向又不太一样。十九大报告以后，我们开始强调，社会治理的重心要向基层下移，基层逐渐变得越来越重要。所以我们如今谈论社会治理，总是与基层治理混在一起。

从科层制的角度理解，“基层”指的是国家治理体系的基础部分，是相对于中央和上层来说的县、乡一级政府。从空间含义上来说，“基层”是相对于中央、省、市的地域空间，譬如街道和社区。而从社会学含义上来说，“基层”是社会治理的最小单元。

南风窗：经典社会学中，国家与社会二分，二者有各自的独立领域，甚至是此强彼弱的关系。但以经典社会学的理论来理解和解释中国社会的现实，显然不太合适。改革开放以来的中国，随着市场经济的建立和推进，国家与社会逐渐发展出一种怎样的关系？

黄晓星：经典社会学中国家社会关系的理论框架，它的社会情境是上个世纪八九十年代的东欧国家，东欧剧变、苏联解体，这些国家政治体制崩溃以后，社会学家去观察国家与社会的关系发生了如何的变化。中国的现实语境显然与之不同，我们始终处于一个比较稳定的政治体制之下去发展和调整我们的经济体制。

在1978年以前的单位制时期，中国还没有社会的概念，或者说没有一个“大社会”的概念。单位大包大揽解决一切社会事务，使得社会领域缺乏自主性。随着国有企业改革、单位制改革和民营企业的发展，中国的市场领域逐渐释放，社会领域随之逐步发展起来。

在中国社会领域的发展中，国家对社会的培育是非常重要的一个特点。中国社会服务的发展，国家力量在其中发挥了强大的作用。这是依据中国的体制现实和特定资源，我们自己选择的社会发展道路。

所以在某种意义上，在中国，国家与社会并非二元对立与冲突的关系，而是一种良性互动、互相嵌入的关系。

不过，尽管社会组织的发展空间逐步释放与培育，目前来看，相对来说依然比较弱。中国社会发展如此之迅速，需要庞大的社会组织作为国家与市场之外的补充。一些政府做不了的社会工作，可以交给社会组织来完成。从前我们一直在说“强国家、弱社会”，希望往后社会力量能够继续发展，逐步建构起“强国家、强社会”的状态。

尽管社会组织的发展空间逐步释放与培育，目前来看，相对来说依然比较弱。中国社会发展如此之迅速，需要庞大的社会组织作为国家与市场之外的补充。

南风窗：“基层”这一概念被引入国家与社会的互动关系中，它扮演着怎样的角色？

黄晓星：如果我们只谈“基层”的政治含义或空间含义，它更多偏向于管制或管理，似乎我们需要通过基层把社会管理起来。但倘若从社会学含义来看，“基层”强调社会中人的聚合，它是人与人在一起的地方。从国家与社会的关系来说，“基层”应该是国家与社会碰撞和连接的产物。它是老百姓生活的场所，同时也是国家治理的实施场域，行政的力量与社会各方汇合在这里，形成一个全社会的公共空间。基层治理的风格不应过于行政化，需要注重这一场域中多元主体的互动关系。

一种思路的转变

南风窗：目前，我们的城市基层生态呈现出怎样的特点？

黃晓星：首先是流动性。改革开放以来，中国社会的流动性越来越高，不如以前那么稳定，这给社会秩序的维持带来很大的困难。

其次是高分化、异质化。人与人的态度与观念不一样，差异性比较大，比较容易演化为社会的撕裂。现在经常发生一种情况，人与人一旦有争吵，就拍视频、发自媒体，矛盾不通过基层来解决，更倾向于在媒体上解决。

第三个特征是原子化，人与人之间变得很陌生，特别在大城市当中，人们把自己关在小小的地方，不仅从空间上把自己保护起来，同时在心理上把自己保护起来。从前中国是熟人社会，有什么矛盾，三言两语聊一聊就解决了，然而现在人们彼此不熟悉，对彼此的戒备心很强。

我们经常强调，基层治理或社区治理需要建构社区的公共性，然而这种社区的公共性必然基于人与人之间的良性互动。但因为目前基层生态流动性、高分化和原子化的特点，社区的公共性是非常欠缺的。

南风窗：针对当下这些基层生态特点，我们政府部门的治理思路是怎样的？

黄晓星：基层生态的高分化意味着利益诉求的多元化，所以基层治理中的首要工作就是协商机制的建设，让大家可以好好说话。当前一些地方，比如温州、福州在基层治理中，已然在尝试建构这一套体系，比如举办恳谈会，通过基层内部的民主协商机制来解决基层矛盾。利益诉求的多元化，同时也在要求基层政府以服务导向去满足不同群体的不同需求。

最后，我还是希望强调，我们需要建构起社区的公共性，充分发展居民自治、村民自治，缔造一种良好的社区公共氛围，去解决社区内部发生的问题。

南风窗：流动摊贩治理是城市基层治理中经久不衰的命题，过去，流动摊贩在很长一段时间中被认为是一种边缘性经济活动，且与城市管理部门冲撞不断。然而这几年，一些城市出台相关政策，支持“地摊经济”的发展，社会公众和基层治理者对它的认识似乎发生了一些变化。据您观察，这种变化是临时的，还是意味着某种城市治理思路的转变？

黄晓星：我认為是我们的治理思路发生了变化。自十八大以后我们一直在强调“放管服”，简政放权、放管结合、优化服务，对于地摊经济治理思路的转变，应该就基于“放管服”的政府职能转变背景之下。

我们的确应当认识地摊经济存在的合理性，首先它自古以来就存在，其次，它是社会韧性的一种体现，尤其是疫情以来经济状态欠佳，地摊经济可以给民众创造收入，还能激发社会活力、增添社会的“烟火气”。

治理与管理是不一样的，管理意味着“管起来就好”，而治理强调多元主体的参与。不只是政府有所作为，满足公众的需求，社会组织应当在其中发挥作用。“堵不如疏”，就是这个道理。

新的挑战

南风窗：过去，人们曾经把快递、地摊、零工视作低效率的“非正规经济”，而据2023年9月国家统计局出具的统计数据，截至2021年年底，中国灵活就业人员约有两亿人，一线城市的灵活就业群体占比达到了1/4。当今语境下，我们应该如何重新理解这种经济形态？

我们经常强调，基层治理或社区治理需要建构社区的公共性，然而这种社区的公共性必然基于人与人之间的良性互动。但因为目前基层生态流动性、高分化和原子化的特点，社区的公共性是非常欠缺的。

黄晓星：以前我们所定义的“非正规经济”，是相对于“正规经济”而言。它们缺乏劳动法规定的劳动保护和工时限制，缺乏退休、失业、工伤等各种社会保障。但“非正规”这个概念界定，似乎有一定的歧视意味，现在改称“灵活就业”就好一些了。当然，这种名称的更改，也意味着政府和社会对其态度的转变。

从历史的角度来看，“灵活就业”是市场经济发展的产物。比如垃圾回收，以前也是一个“正规经济”，在1990年代以前是国企统一管理。改革开放以后，国企退出，大量的垃圾回收岗位被空置出来，逐渐成为了灵活就业者的选择。

包括我们现在关注的零工群体，同样早从1990年代就存在了。随着城市化的发展，大量的农民离开土地和家乡，进城打拼。“正规经济”容纳不下的农民，就会进入“非正规经济”的就业体系。这几年公布出来的关于灵活就业者的统计数据，让人们很吃惊。其实，庞大的灵活就业人员很久以前就存在于中国社会中，人数或许不比现在少。

当然，我们现在开始统计数据，包括摒弃“非正规经济”而开始强调“灵活就业”的概念，是开始正视这一庞大的群体的一种讯号，希望逐渐建立一些配套制度，引导和管理他们在相对健全的保障体系中健康地工作。譬如户籍制度、社会保险和公租房制度，可不可以向他们开放？如何开放？

南风窗：如今新兴的平台经济同样面临着这类难题，平台与网约车司机、外卖骑手并非传统的劳动雇佣关系，他们的收入和工作强度很大程度上取决于平台的算法规则，却又缺乏平台给予的劳动保障。对待这种劳动保障的空白，政府部门应该怎么做？

黄晓星：用工关系的碎片化松散化、主体责任的不明晰，的确是现在灵活就业的一大特征。我认为，政府应当进一步去厘清平台和企业与劳动者的用工关系，规范平台经济的发展。随着社会经济制度的规范化，把灵活就业群体纳入社会保障的体系，是我们的发展目标。

另外，像现在个别覆盖领域比较广阔的平台，某种程度上已经具有了准基础设施的功能。如果全国有千百万人依托于平台谋生，政府应该扮演好监管的角色，规范和干预它们的发展。

南风窗：我们记者采访了线下零工市场，发现求职者以大龄农民工为主，或者因为年龄、技能或运气被主流职场淘汰，或者自己主动选择游离于“稳定”之外，根据自己的具体情况选择出工或休息。与此同时，愿意在工厂长期待下去的工人正在变得越来越少。城市农民工群体的零工化、流动化趋势，是否会给既有的基层治理秩序提出挑战？

黄晓星：这确实是个值得重视的现象。不过，当我们谈论零工化、流动化的时候，我们一般存有一种基本预设：一份稳定的工作对人来说是重要的、需要的。我们认为工人只有进工厂，才对他自己有利，对社会管理有利。

然而，这种预设其实是基于特定发展阶段的产业基础。第二产业发展相对稳定的时期，蓬勃的制造业需要大量的工人走进工厂。为什么现在工人开始零工化、流动化？这背后涉及着全球经济结构转型和产业结构调整。