加强行政事业单位的预算管理

陈洁

行政事业单位建立预算管理制度，可以充分利用财政资金，提高行政事业单位服务效率。由于行政事业单位本身性质独特，长期以来，预算管理水平较低，距离现代化预算管理还有较大差距。本文分析了行政事业单位预算管理的重要性，对于目前预算管理存在的问题进行剖析，结合我国现实国情，提出从多种途径入手，提高行政事业单位预算管理水平，更好地服务于我国社会经济发展。

当前，预算已经被广泛应用到企业发展中，而行政事业单位由于其特殊性，预算管理水平较低。推进行政事业单位预算管理，既是现代国家治理与行政的必要手段，也是规范政府活动，提高财政资金使用效率的必要措施。行政事业单位建立预算管理，不仅要从制度入手，完善预算管理制度，构建公开、全面、科学的预算编制体系，还要加强对预算执行的监管，通过完善绩效考核与评估机制，优化财政资金的使用。随着我国现代行政体系的建立，行政事业单位要重视预算管理的全面开展，从根本上提高行政事业单位预算管理的能力。

一、行政事业单位预算管理的重要性

行政事业单位的资金基本来源于财政拨款及行政收费，不同于企业的市场行为。一些行政事业单位由于缺乏有效的预算管理，导致其资金使用效率不高，不但影响了自身职能的发挥，也不利于建立现代行政体制。建立全面预算管理具有以下重要意义：

（一）有助于提高资金使用效率

行政事业单位的主要资金来自国家拨款，而国家拨款来自税收。行政事业单位加强预算管理可以有效提高资金使用效率。预算是对单位以年度为单位各项开支费用的预估，也是对行政事业单位资金分配的重要依据，如果没有预算管理，就会导致有限的财政资金无法按需分配，部分政府职能履行过程中面临资金风险。预算管理可以将有限的资金根据工作开展具体情况合理分配，有效规范行政事业单位的资金支出，从科学性与合理性出发，优化资金的分配与支出，提高对资金的使用效率。

（二）有助于增强风险防范能力

行政事业单位在资金使用过程中，由于监管不严等，常常会遇到资金使用过度的情况，有时还会涉及贪腐等问题，严重影响政府形象。加强预算管理，可以从制度上对资金使用进行约束。对于一些费用支出金额较大、计划外支出，可以由行政事业单位财务进行约束，并由单位内部财务部门进行评价，对于不符合预算的费用坚决制止。一般预算制定完成后，会在行政事业单位内部公开，这就形成了多方监管，面对明显违反预算管理明细的费用，单位每位公职人员都有权利行使监督权利，进一步降低了资金滥用的风险，增强行政事业单位的风险防范能力。

（三）有助于提高单位管理水平

预算管理在某种程度上也体现着行政事业单位的管理水平。预算作为一项系统性工程，以年度为时间单位，以业务开展为费用支出依据，其内容涵盖了单位的业务活动、人员活动，在单位的用款计划、费用控制、激励评价等环节，预算都发挥着显著作用。随着国家对行政事业单位管理水平要求的提高，如何充分激发事业单位人员的积极性，更好地服务人民群众，成为行政事业单位管理的难点。利用好预算工具，不仅可以有效提升对部门的内部控制能力，也间接提高了行政事业单位人员工作的积极性，从而整体提高单位的综合管理水平。

（四）有助于政府进行宏观调控

我国是社会主义国家，行政事业单位体现着国家的发展意志。当前，我国行政事业单位资金由国家提供，在我国，由于公有制经济为主导，因此行政事业单位中包含一些服务经济建设的部门，建立预算管理制度，就是在微观上体现政府宏观调控的意志。做好行政事业单位预算管理，有助于政府从宏观经济出发对市场进行有效调控，使行政事业单位成为宏观经济发展的晴雨表。

三、当前行政事业单位预算管理存在的问题

（一）缺乏预算管理意识

在推进预算管理工作中，政府部门工作人员由于缺乏预算管理意识，在日常工作开展中往往按照经验主义对待预算，导致现有的预算管理很难真正执行。部分行政事业单位人员认为预算就是对费用收入与支出的计划安排，因此简单编制资金收入与支出表，认为这样就可以达到预算效果。而预算管理最主要目的是提高资金的使用效率，预算管理的目标是要对资金的使用效果进行评估，并站在全局角度看待费用统筹。部分一线工作人员认为预算管理是财务的职责，因此在涉及本部门预算数据时，并没有科学计划，而是按照固有经验上报数据，在预算执行过程中，没有核算意识，而是我行我素，不对执行效果进行分析总结，这就造成预算实际执行效果不佳。由于行政事业单位预算管理从提出到落地，需要众多部门配合，现有的预算管理更多是由各个部门汇总而来，对预算管理工作缺少全局性的认识，难以把握单位的整体预算情况，各部门较少参与预算资金的监督管理和预算资金的使用评价。

（二）预算编制不够科学规范

行政事业单位预算管理是一项基础性工作，但是由于本身对预算编制工作认识存在偏颇，造成在实际编制工作中不科学、不规范、不全面，预算在实际执行中无法发挥有效作用，影响了预算的权威性与严肃性。造成预算编制不足的原因有以下几点：一是预算编制时间紧、任务重。由于行政事业单位业务众多，因此预算编制往往集中在年底，而年底也是行政事业单位工作总结等各项业务的集中期，且预算编制过程中需要各部门集体配合，没有足够的时间与精力去研究新的全年用款计划，从而影响了预算编制质量；二是预算编制缺乏必要的支撑。以往行政事业单位在预算编制中习惯以上一年度为依据，而随着事业单位改革，其业务范围及服务内容发生了改变，特别在费用支出等方面，无法准确预估新一年采购物品数量及明细；三是预算编制方法落后。随着大数据、云计算等技术投入使用，可以精准预测新一年行政事业单位费用详情，然而现有的行政事业单位人员在预算编制过程中，仍然沿用老旧的历史数据，按照既定經验去估算费用与收入，这样容易与实际背离造成浪费，影响了预算管理效果。

（三）预算执行力度不足

制定预算只是预算管理的第一步，如何让预算得到有效执行，才是衡量行政事业单位预算管理的重要内容。对于预算执行效果的评估，体现了资金的使用效率，关系着政府财政资金的使用效果。一些行政事业单位存在重预算制定，轻预算执行的问题，对于预算执行没有建立完整的制约机制，导致预算执行中超出金额、实际用途与预算内容不一致等情况出现。一些行政事业单位对于预算的执行情况没有定期总结与分析，预算监管工作没有执行，对于预算执行中存在的问题或者预算资金使用不当等情况，没有及时调整与改进。

（四）绩效管理体系不健全

绩效管理体系可以有效调动行政事业单位人员工作的积极性，在预算管理执行过程中可以达到提高执行效果的目标。由于行政事业单位在运转过程中存在一定的制度管理僵化问题，特别是预算执行并不会影响行政事业单位人员的实际经济效益，因此需要从绩效管理体制入手，增加行政事业单位人员的积极性。现有的绩效管理体制主要问题体现在：一是绩效指标设置不合理，指标缺乏量化标准，或者制定指标过高，对于一线人员来说难以完成，这就导致绩效指标设置脱离现实。二是评价标准没有体现本单位的工作实际需求，而是参考其他单位制定，因此不能真实衡量工作人员的完成效果，绩效成绩基本相似，无法对预算执行或者制定起到针对作用。三是绩效管理更多在本单位内部衡量，缺乏对预算管理的事前评估与执行评估，不能很好地反映预算项目实施过程中的问题。四是绩效管理结果不明显。有些单位虽建有绩效管理相关制度，但形同虚设，实际操作与制度相分离，未将绩效评价结果运用于预算项目内容的改善和奖惩中去，没有起到应有的激励、监督作用。

四、行政事业单位加强预算管理的对策

（一）提高思想认识，强化责任主体

行政事业单位预算管理反映了本单位的管理水平。要从思想上提高认识，重视预算管理的基础作用，从数据编制、预算执行到效果评估，整个预算管理过程需要行政事业单位的每个人积极参与。做好本职工作的同时，积极配合预算管理人员完成日常预算的工作内容。单位领导要从自身做起，建立预算制定與执行保障制度，推进预算管理工作在行政事业单位内部全面实行。一线业务部门，要树立全局意识，在预算编制前期工作中，对于预算科目与金额要认真负责，科学预测资金收入与支出，坚持动态调整，确保预算数据的真实性与合理性。随着大数据等信息技术的发展，预算编制人员应当积极利用最新的技术编制预算，加强与一线业务部门沟通，实现对预算高质量管理。

（二）科学测算需求，规范预算编制

随着信息技术的发展，在预算编制过程中，原有按照经验的编制模式被新的编制软件及技术规范所代替。以大数据为代表的信息技术，可以将历年行政事业单位预算数据分析整理，并结合当前的相关数据，对下一年的费用明细做出预测，从而大大简化预算编制人员的工作量，提高预算编制的准确性。在预算编制过程中，数据的收集与整理是一项重要内容，各职能业务部门前期应该收集相关资料，通过大量的调查与统计，进而对数据进行整合与研究，积极分析历年执行情况中存在的问题及其原因，根据实际需要，明确预算目标，结合新的政策要求，及时调整不合理之处。预算编制部门要改变固有的思维，综合运用大数据为代表的模型，预测下一年度单位资金用量与范围，考虑重点工作方向，从资金支出的合理性出发，使预算内容全面完整，数字真实准确，进一步提高预算管理精准度。

（三）强化预算执行，提高资金使用效率

预算的有效执行可以提高行政事业单位的服务效率，有力保障预算资金的充分利用。预算管理重要一环就是预算的执行，强化预算管理，就要改变预算执行不力的问题，在完成预算编制之后，坚决杜绝预算外支出，强化风险管理，对于虚列支出、超额支出的行为严格禁止。要进一步强化组织领导，明确职责，将目标和责任落实到具体职能部门及负责人员，抓好落实，严格按照预算分解时间节点，确保按进度执行预算，以保证资金收支到位。在预算执行过程中实施动态监测机制，定期开展预算执行效果评估大会，将已经执行的预算结果告知单位人员，对于与预算编制不一样的资金用途进行分析调整。如果确实是由于工作实际需要增加预算支出的，可以适当修改预算执行方案，以便使预算编制与实际执行一致。对于预算编制与实际使用明显不符且无正当理由的，要建立问责机制。

（四）优化绩效管理，增强预算约束

行政事业单位要关注预算的执行成果及其效益情况，积极将绩效理念引入预算管理中，并进行科学应用。设定绩效目标时要同预算的编制、执行及考核紧密结合起来，指向明确，细化量化，合理可行，构建起科学、全面、有效的绩效管理体系。绩效管理工作的开展遵循谁使用、谁评价的原则，单位通过自评的方式对业务活动的开展成果进行全面有效评价，压实绩效管理的主体责任。加强绩效激励约束，建立执行进度与预算安排挂钩机制，按照“花钱必问效，无效必问责”的原则，对预算绩效目标实现程度及绩效管理情况进行监督，对于执行较慢、绩效目标实现不理想的单位，按相应比例扣减下年度的预算安排。同时，要不断细化预算公开内容，完善绩效信息公开制度，真实反映资金的来龙去脉及使用成果，依法依规主动公开，积极接受各种形式的监督，对财政资金的使用形成有效的约束。

（五）加强内控建设，完善预算监督

行政事业单位要加强对预算管理的监督，从预算编制前期入手，在数据资料收集、预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等多个环节建立完善的内部监控制度，使预算管理有章可依，有规可依，有据可循。针对当前预算管理重编制、轻执行的问题，加快建立预算监督部门，在日常预算执行过程中，对费用支持进行全程监控，实现全程监督。要充分利用大数据、云计算等信息技术，对于预算执行过程中存在的问题及时发现，纠正错误。要充分发挥多种监督的协同作用，接受社会、媒体、人民群众的监督，对于发现违反预算管理的行为严格制止，追究其法律责任，推动预算管理工作取得新成绩。

结语：

行政事业单位加强预算管理工作，提高了财政资金的使用效率。在预算管理工作中，要从实践出发，重视预算管理工作，科学编制预算，重视预算的执行，从绩效管理入手，加强内控建设，完善预算监督工作，防范各类风险的产生，让政府财政资金发挥最大作用，真正服务于社会经济发展。