城市更新发展趋势及策略研究

王文

在以人为核心的新型城镇化背景下，城市更新已成为推动城市品质提升的重要方式。本文对城市更新进行了分类，分析其投融资模式，总结城市更新特点及面临的风险和挑战，梳理未来发展趋势，针对性地提出了实施策略，为相关实践提供参考。

一、研究背景

截至2022年末，中国城镇化率达到65.22%，北上广深和新一线重点城市常住人口城镇化率已达到85%以上。城镇化发展进入中后期转型提质的新阶段，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。国家“十四五”发展规划将实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升升级。2023年7月，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，推动城市功能的再造和升级。

城市扩张式发展过程中带来的短板效应逐步显现，已成为城市发展调整的重要因素。比如，土地资源紧缺已成为超大、特大城市发展的新常态。北京实施功能疏解，上海建设用地增量空间受限，深圳市土地资源紧缺，都已进入以存量开发为主的阶段。在推进内涵发展的背景下，城市更新已成为我国当代城市发展的重要主题。

二、城市更新分类及投融资模式分析

（一）城市更新分类

根据“更新程度”的不同，结合各地出台的城市更新办法及相关规定，城市更新的实施方式分为综合整治、优化改造和拆除重建。综合整治强调少拆或不拆，更新内容主要为外观修缮、完善服务设施、保护利用现有建筑等。优化改造强调对建筑物局部改建、功能置换等，促进建筑活化利用和人居环境的改善提升。拆除重建则是大面积或全部拆除，建设新的产业载体，提升区域发展能级。

深圳 综合整治类 不改变建筑主体结构和使用功能，整改消防设施、基础设施、沿街立面等; 一般不增加建筑面积。 功能改变类 保留建筑物原主体结构，改变部分或全部建筑物使用功能。 拆除重建类 重新对单元进行规划，制定城市更新实施计划，业主改造意愿超过三分之二。

（二）投融资模式分析

综合整治类项目公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导实施，投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。拆除重建和优化改造类项目经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。拆除重建类经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。优化改造类公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴。规划调整较复杂的项目适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括 PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

现阶段城市更新主要以政府主导+地方平台公司实施为主要模式，市场力量参与不足，缺乏社会资本参与投资的成熟模式与样板。地方平台公司资金实力有限，导致较多城市更新推进速度放缓，亟需社会资本参与。社会资本参与下的城市更新将是未来城市更新的重要发展方向。

三、城市更新特点及面临的风险挑战

（一）城市更新特点

城市更新因涉及的主体比较复杂，重点强调多元共治，需要寻求政府、业主（居民）和市场主体的多方利益权衡与合作共赢。从发展价值来看，城市更新的价值主要体现在存量中获增量，实现城市集约化内涵式发展；在效率中求效益，实现城市低成本高质量发展；在传承中有变革，实现城市功能环境全面提升；在创新中谋发展，实现城市发展新旧动能转变。体现出以下特点：

1.周期长，城市更新类项目周期短则5～8年，长则10年以上。

2.城市更新资金规模大，改造成本高，长期占用资金量大，考验企业资金实力。城市更新资金投入密集，资金能够平衡、历史遗留问题较少的项目大都已经推进实施，剩下的基本都是难平衡项目。实施周期和城市更新主体具有不确定性，这会对现金流造成极大冲击，并且城市更新项目转让与退出机制模糊。

3.参与城市更新的企业进入项目的节点要求严苛，前期无耕耘后期无收获。城市更新项目流程相较普通开发项目更复杂，在招拍挂前付出的大量成本需获得政府认可。

4.政企合作为主，考验企业的协调能力。相较传统住宅项目，房企进入城市更新项目的门槛更高。城市更新涉及政、企、民等主体，产权结构复杂，要求企业具备成熟的开发经验与优秀的协调能力，创建多元合作伙伴关系。

5.城市更新利好主营业务丰富的、具有多业态开发经验的企业，在参与项目的过程中可嵌入物业、文创、旅游等多元化业务，通过良好的运营表现进一步扩大品牌效应。

（二）面临的风险挑战

當前参与各类城市更新项目的主体主要面临五大风险：政策变化风险、产业要求风险、投资模式风险、拆迁风险、土地指标风险，需要提前规划、及时应对。

政策变化风险是指城市更新的政策和立法有体系复杂、变动频繁、操作性不强、效力层级低等特点，不确定性较大。当前，大多数城市只是出台城市更新指导意见，没有出台相关实施细则，缺乏操作性指导。在法律保障上，上海、深圳等城市出台了城市更新条例，但大多数城市还未出台政府条例，上位法保障不足。

产业要求风险是指政府对引入合作企业的产业导入做了细化要求和配套指标，部分要求和指标在约定合同期内受外部环境因素影响不可控，较难实现。比如，政府对引入社会投资人在产业招商方面要求实现就业、税收等硬性要求，加大了项目实施的难度。

投资模式风险包括在政府隐性债务管控背景下，与政府和地方平台公司合作，城市更新项目资金路径的相关风险。比如很多采用投资人+EPC、城市合伙人等模式实施的项目基本被认定为新增政府隐性债务而叫停整改。认定为隐性负债的原因主要是以预期土地出让收入作为还款来源，有明确的固定回报率锁定了政府的支付责任。

拆迁风险包括改造意愿表决风险、基础数据调查风险、拆迁清退阶段风险、补偿安置阶段风险和供地阶段风险。例如，城市更新要征求村民意见、产业先行搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护、落实征收补偿安置资金等前期工作。

土地指标落实问题。项目进入实施阶段后，因土地指标未落实，建设项目缺少规划和指标支撑。随着国土空间规划的出台，未来农转用、新增建设用地的空间将越来越小，造成项目用地指标不足，影响项目实施。

四、未来发展趋势

（一）强调政府主导。城市更新并不局限在某一地块，是将城市更新作为完善城市功能的重要模式。国家政策坚持划定底线，防止城市更新变形走样，将地方政府作为城市更新的第一责任人，避免城市更新成为地产开发。

（二）城市群、都市圈的中心城市成为主战场。当前我国经济发展的空间结构正在发生变化，承载发展要素的主要空间是城市群和都市圈。城市群、都市圈聚集了更多的生產要素，具备经济规模较大、增量和增速优势突出、产业基础扎实、发展潜力大、战略站位高、政府履约诚信度高、政策支持力度大、市场容量大、人口净流入等特点，经济发展速度更快，竞争力更强，已经成为国家的经济核心，都市圈的中心城市和省会城市成为城市更新的主战场。

（三）城市更新侧重公益性。城市更新政策与对地方债务的政策管控升级，使地方平台公司在新增融资上较为乏力，需要寻求新的模式。市场化运作城市更新项目以收益自平衡、不增加政府债务率为目标。因此，城市更新中的土地收益、开发收益本质上是为了平衡区域中的公益性投入。通过城市更新盘活存量用地，发展新产业、新业态，促进产业与城市功能协同发展，而不是追求“土地财政”式的盈利。

（四）优化整治和综合整治类更新成为方向。国家和地方政策明确提出严管大拆大建，加强修缮改造，着眼于城市功能的整体提升。城市更新的趋势从“拆、改、留”转向“留、改、拆”转变。从以追求经济增长效益的“单一导向的城市更新”转变为实现“以改善人居环境、品质提升、可持续发展等综合性目标”，政策导向鼓励提升公共服务供给能力、老旧小区品质、低效用地/建筑再开发等，导入产业，综合运营，以实现经济、社会、文化等目标的动态平衡和综合效益为最优目标。

（五）鼓励多方参与，地方平台公司将作为实施主体。城市更新鼓励政府引导、市场运作，公众参与。在强调城市更新的整体目标与公益性定位后，地方平台公司无疑将成为受益者。当前，越来越多的城市明确强调政府的主导作用，北京、上海、广州、深圳、成都等城市鼓励市属国有企业或政府平台公司积极参与城市更新投资建设，以此作为地方政府调节城市更新项目中公共利益、收益分配，避免房地产化倾向的重要手段。

五、实施策略

要结合当地特色，打造城市更新示范项目，形成自身特色。实施策略建议如下：

（一）创新商业模式。城市更新项目涵盖一级、二级和三级项目，建设周期较长，类型偏向城市综合开发，但又有别于城市综合开发，盈利模式又离不开房地产，需针对城市更新研究出台专项投资研判和回报标准。需要用超前发展的眼光、更加开放的态度去评估其中存在的不确定性。以市场接受度、空间容量、商业模式等要素为基础综合研判投资回报水平。要在整体区域发展策划和经营策划的基础上，实施一二级联动开发，以达到“自平衡”。要把握好政府要求的“二级开发托底、产业转型活力提升”的核心诉求，实现多级联动落地与增值，谋求多元化的收益来源。

（二）以策划咨询为引领。通过对项目前期摸查，与各利益相关方进行深度沟通、谈判，并通过策划、规划、设计、评估等方式使实施方案能够符合各方的利益。前期应充分发挥策划咨询作用，做好资源协调，提前介入，整体筹划，做强项目拓展触角，构筑价值策划、规划设计、投资建设、产业导入、资产运营全链条体系。应积极引入经营性内容，包括但不限于市政设施（管廊、公园、停车场、污水处理厂、固废处理站等），从方便居民生活的角度出发囊括政务服务、文化教育、休闲游憩、医疗卫生、商业服务、教育科研等，通过包装使之进入项目可以增加收入来源。数字化和绿色化是城市高质量发展的重要途径。在策划中要将数字化作为重要手段，贯穿、支撑城市更新项目全过程。要践行双碳理念，精心策划低碳能源综合解决方案和应用场景。

（三）挖掘盘活存量资源带来的价值提升。以新角度、新价值挖掘存量资源盘活路径，精准定位区域市场需求，将老旧厂房、老旧楼宇、公共设施等改造为高价值的产业业态，并通过功能兼容的政策支持丰富业态。

（四）产城融合是关键环节。在城市的重要功能节点区域优先考虑城市更新过程中的产业空间重塑，将传统的旧城改造房地产综合开发模式转变为城市更新产业空间再造、产业带动产城融合的发展模式。在实施城市更新的时候不仅要建设好包括基础设施和自然生态的城市硬环境，夯实产城融合的基石，更要用心挖掘当地的人文历史、风土人情、自然风貌，并将其有机融入城市更新当中，从而实现产城融合的可持续发展。

（五）把控项目风险。在国家层面有关城市更新的法律法规体系尚不健全，现阶段主要以部委规章为主，呈现出“一城一策”的情况。因此要深入研究各地城市更新涉及的相关政策，把合法合规性放在首位。一方面要落实地方政策的符合性，要时刻关注、应对经济区位和政策赋能调整可能带来的变化。前置研究征地拆迁、土地获取、保障措施、规划调整等方面的合规性和可操作性。着重研究区域房地产市场，确保落实土地指标和规划调整的可行性，控制风险敞口。另一方面要避免政府隐形债务，通过项目本身的“造血”平衡投入。要增加经营项目收入，降低资金来源对土地出让收入的依赖。要探索更为开放的方式开展基础设施、征地拆迁、公服配套等合作内容的磋商，争取以有利的条件获取项目。要把控项目投资节奏，结合资金、市场和征拆情况，科学合理地安排项目投资计划。

（作者单位：中交西部投资有限公司）