黔南州取水许可制度执行问题及对策

金爱兰

(黔南州河湖保护服务中心，贵州 都匀 558000)

人类的生存和发展离不开水资源。随着社会经济的高速发展，各行各业不断提高对水资源的需求，我国大部分地区存在着水资源供需矛盾[1]。在此背景下，我国开始重视对水资源的管理，开始尝试对水资源管理制度以及水权制度的改革[2-4]。2019年，习近平总书记在视察黄河时，指出我国当前水资源面临的严峻形势，提出要提高水资源利用效率，把水资源作为城市建设和经济发展的重要约束，要坚决抵制不合理用水需求，提高社会节水意识，发展节水技术。因此，加强水资源管理成为当前社会发展的重要任务[5-7]。

基于此，为了大力推进水资源高效管理，本文以黔南州为研究对象，以取水许可制度为切入点进行分析，以期完善黔南州取水许可制度以及政策执行落实情况，以达到促进水资源管理效率的目的。

1 黔南州取水许可制度执行现状

马-萨政策执行综合模型是美国学者根据美国政府构架结构提出的，旨在通过建立模型找出影响政策执行的因素。如果想将该模型应用到我国政策分析中，需对其进行改进。陈振明教授基于我国国情，对该模型进行了改进，增加了符合我国国情的因素。本文采用改进的马-萨政策执行综合模型对黔南州取水许可制度执行现状进行分析。

1.1 政策执行与政策资源现状

目前，黔南州的取水许可证包括地下水、地表水2种水源类型，将自来水水源类型排除在外。同时，黔南州目前还没有将二次取水用户进行分级。在政策执行方面，黔南州尽管不存在地下水超采的问题，但是由于地下水污染及企业生产大量使用地下水等问题，并没有达到之前制定的政策目标；其次，根据调查显示，黔南州部分地区的饮用水水源已经逐渐开始出现枯竭，由于工业取水限制，大部分企业选择自来水来满足日常生产，尽管价格更高，但是水量限制范围并不包括自来水，这不仅增加了自来水公司的压力，也导致部分水源地受到影响。

1.2 基于问卷调查的取水制度政策目标群体现状

为了准确了解黔南州取水户情况，本文拟采用调查问卷的方式，对取水用户进行了解。本文共发放调查问卷255份，无效问卷11份，有效问卷244份，有效率为95.69%，满足本次研究需要。同时，对信度和效度进行检验，Cronbachα>0.8，KMO>0.8，信效度较高，满足研究需要。

根据调查得知，部分被调查取水户表示许可的水量不满足需求，这就意味着部分取水户存在超额取水或者使用自来水的情况，这部分取水户以企业为主。同时，也存在部分取水户为了逃避水量监测，对监测设备进行破坏或者改装，在检测设备损坏的情况下，按照规定应当以最大水量进行计算，而实际用水量远远超过最大水量，部分企业采取补交罚款的方式来达到用水需求。

1.3 基于访谈法的取水制度政策执行主体现状

本次访谈对象为11为取水许可管理工作人员及38位取水户。其中取水管理工作人员均为一线工作人员。访谈内容主要绕政策本身、政策之外以及关于政策的其他问题，如政策资源问题、目标群体状况等。

在执行机构方面，黔南州取水许可管理机构由流域管理机构和区域管理机构2部分组成。同时，根据建设项目需要，水利厅可能直接发放取水许可证书。一般情况下，黔南州的取水许可证是以县级为单位，许可证的发放和后期管理都是县级水利管理部门执行；在执行人员方面，大部分管理人员学历集中在大专，具有全日制本科学历的工作人员仅有31%。同时，从业管理人员年龄主要集中在35～50岁之间，部分单位已经很久没有招聘过新的工作人员了。如果工作人员不具有较高的专业水平，不能很好的理解相关政策，则必然影响取水许可制度的执行。

1.4 政策外部环境现状

我国在1988年首次通过《中国人民共和国水法》，并于2002年和2016年进行了2次修订，为我国各地区的取水许可制度提供了法律保障[8-9]。同时，相关配套法律法规也逐步形成体系，如《取水许可管理办法》等，完善的法律法规体系不仅为取水许可制度提供了法律保障，也为政策执行提供了重要参考依据。然而，群众对取水许可制度不够了解，也给政策的执行造成了严重的影响。

2 黔南州取水许可制度执行存在的问题

2.1 政策效果偏离目标，政策资源不足

①黔南州取水许可制度政策效果偏离目标。由于企业耗水量较高，取水许可对用水总量有限制，而自来水未纳入取水许可管理范围，部分企业将目光转移到自来水上，而自来水一般为生活用水，满足居民生活的基础上再考虑工业生产，而企业购买自来水不受总量限制，这与取水许可制度的政策目标背离；②黔南州取水许可管理较为混乱，如取水许可范围没有自来水、对二次取水没有实行分类分级管理等；③政策资源不足，黔南州减少了水资源的返还款。目前，黔南州地区开始探索费改税改革，虽然仍处于探索阶段，但是这无疑会导致本就不足的基层经费缺少了来源，将会造成多项工作搁置。④黔南州对取水信息收集和管理的手段比较单一，没有充分利用信息化、数字化技术，传统的管理方法容易在数据记录与传输方面出现错误，导致管理效率较低。

2.2 目标群体配合度较低

黔南州取水许可制度执行过程中存在目标群体配合度低的问题，主要表现为违规取水包括超额取水和无证取水、破坏取水计量设施，瞒报、谎报取水信息等。由于部分取水户对取水许可政策不了解，造成实际的取水与管理部门的审批内容不一致，如取水点不同、水源类型发生变化以及没有按照要求安装计量设施等情况。最后，部分用水量较大的企业，瞒报、谎报用水信息，利用政策漏洞破坏计量设施。

2.3 政策执行力度不足

黔南州取水许可制度执行力度仍有提高潜力。①取水许可制度政策执行人员对所辖区域内的取用水情况了解不足，记录的取用水信息与实际情况不符，在取用水的审批阶段没有对总量指标进行控制，对所辖区域内有多少取水口、多少取水户、单位时期内用了多少水等信息记录不全；②日常监督检查工作力度不足，存在“重审批，轻监管”的情况，按照规定开展检查或者前往现场进行抽查的次数较少，对取用水户对水的实际用处监督更是无从谈起，造成执行政策落实不到位；③技术审查工作把关不严，在审查过程中，参与评审的专家有部分未列入专家库，并且在审查过程中还存流程不合理的问题，如审阅报告未提前送达专家，造成无法客观公正的进行评审。

2.4 政策执行环境不利

①黔南州取水许可制度执行缺少指导性的法律法规文件，尽管我国相继出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》等相关法律法规，但是由于在水资源及取水许可方面各地区都有特有的情况，按照本地区的实际情况来制定相关管理办法更为科学。②在社会环境方面，取水许可制度与群众长久以来的取水习惯不符，这就使得取水许可制度负有对目标群体行为习惯进行逐步改变的使命，这无疑给政策执行增加了难度。③随着经济的发展，无论是生活用水还是工业用水，用水需求都在不断提高，造成供需矛盾突出，政策目标执行不到位。

3 存在的问题原因分析

3.1 取水许可政策不完善

黔南州取水政策不完善主要体现在3个方面：①政策内容存在冲突。《中华人民共和国水法》的第四十八条与《取水许可管理办法》的第七条在取水许可范围方面存在冲突，造成企业为了满足生产，将目光转移到自来水上，最终没有实现水量限制；②指导性政策不清晰。主要表现为没有明确划分取水许可的种类和分级管理，造成用水情况复杂和水量统计重复。③未制定对政策资源进行保障的相关政策。黔南州目前在探索费改税改革，如果取消了水资源费，将会切断了取水许可制度财政资源。

3.2 缺乏目标群体激励机制

无论是违规违法取水，还是破坏取水计量设施，表面来看是由于管理人员执法力度不足，但实际上是取水许可制度政策缺少对目标群体的激励机制。由于执法人员紧张，无论是城市还是农村，去取水行为进行严格的管理需要大量的人力，对违法违规行为发现较难。同时，目标群体的配合度低，这与受教育程度、认知水平以及取水满意度存在较大的关系。因此，需要建立完善的激励机制，提高其认知度和满意度，促使目标群体主动了解政策。

3.3 缺乏执行主体的监管机制

政策执行不到位除了目标群体配合度低之外，主要在于监管机制不健全，行政管理工作人员缺乏监管体系的约束，导致其不严格按照政策要求来执行，因为无论政策执行的好坏与否，都不需要承担责任，这就导致政策无法真正的执行下去。同时，在水资源论证评审过程中出现的把关不严的问题主要是由于相关技术规范不成体系，评审工作参考的标准不足，导致论证工作达不到预期的效果。并且，参与评审的专家权责不对等，在项目没有重大隐患的情况下都会投票通过，存在个别人情评审的现象，缺少第三方的监管。

3.4 社会整体对政策认识不足

黔南州在取水许可制度上的照搬式执行主要在于其对政策的认识不足，没有将政策与本地实际情况结合起来，造成执行偏差。同时，当地取用水户对水资源情况和相关政策了解不充分，而大部分取用水户由于供水管网的覆盖能够随时获得水资源，且水费价格较低，因此不认为水资源短缺，也就对取水许可制度政策执行不配合。

4 黔南州取水许可制度执行对策建议

4.1 调整政策内容，明确政策指令

①将自来水纳入到取水许可范围中来，明确取水许可的发证范围，将更多的水源纳入到取水管理中，能够对总水量进行有效控制，防止企业利用自来水不在管理范围的漏洞而大量使用自来水；②对取水许可进行分级分类管理，从水资源论证时就明确取水的类别，确定论证与技术审查的重点，对取水许可进行精细化管理，避免多级取水无法区分以及流域取水总量叠加的问题；③建立财政资金获得渠道，由于税改费导致取水许可制度政策执行失去了财政来源，导致政策执行不到位。因此，必须建立财政资金获得渠道，用于取水许可制度政策的执行工作，保障取水许可制度政策落实到位。

4.2 执行主体与目标群体双管齐下

首先，在执行主体方面，应当加大执法力度。为了维护生态环境，避免水资源使用度过造成的区域性水资源枯竭，可以从2个方面出发：①提高违法成本，加大对违法违规取水的惩罚力度。同时，还可以增加检测次数，对违规取水行为除了处以罚金，提高取水户违法成本之外，对于严重的违法行为，可吊销取水许可证。并且，对于违法违规进行查处之后，要及时公开处罚结果，追究相关责任人的责任；②建立目标群体的激励机制，提高目标群体的配合，如对举报违法违规取水行为的进行相应的奖励，利用社会力量进行监督。同时，也要大力推广节水技术和节水设备，提高用水效率，确定水权制度等。

4.3 完善执行主体监管机制

完善执行主体监管机制可以从3个方面出发：①建立完善的监管体系。首先，建立政策执行机构的考核机制，并将其与绩效奖金直接挂钩，做好定期检查工作，并定期进行汇总，对发现问题的处理结果要及时跟进。同时，重点关注取水户是否按照取水许可证规定的水量进行取水，定期查看计量设施是否完好；②完善水资源技术审查工作，如水资源论证制度及技术审查规范等，将水资源作为区域发展的最大刚性约束；③建立技术审查专家追责制度，对出现过重大失误的专家进行登记备案，建立专家黑名单，明确专家对评审负有的重要责任。

4.4 大力宣传，精准制定政策措施

①对政策进行细化。根据黔南州的特点编制《黔南州取水许可管理办法》，将其作为本地政策执行的指导性文件；②对取水许可制度政策进行宣传，拓宽宣传渠道，如利用微信公众号、抖音小视频的方式进行宣传，对政策执行人员和群众进行定期政策培训，提高群众的参与度；③鼓励利用再生水，大力推广节水技术。鼓励利用再生水，如处理过的污水、收集的雨水等，再生水的利用能够有效缓解区域用水紧张，提高水资源利用效率；

大力推广节水技术和节水设施，开展节水型社会建设，在全市范围内安装节水设备，鼓励企业自主开发节水技术。

5 结语

本文采用实地调研、调查问卷等方式对黔南州取水许可制度现状进行了分析，针对黔南州取水许可制度执行存在的问题，提出了调整政策内容，明确政策指令、针对执行主体与目标群体双管齐下、完善执行主体监管机制及扩大宣传，精准制定政策措施等建议。为黔南州完善取水许可制度，落实取水许可制度政策执行，提高水资源利用效率提供参考。然而，本文研究未对黔南州取水许可机构人员编制问题、顶层机制设计问题等进行讨论，下一步应对此重点分析，不断完善黔南州取水许可制度管理体系。