我国终身教育立法的探讨和建议

程 实 陈 瑾 周 峙 黄 歌 倪燕翎

1.湖北经济学院工商管理学院，湖北 武汉 430205；2.湖北企业发展研究院，湖北 武汉 430205；3.湖北省地质实验测试中心，湖北 武汉 430034

20 世纪60 年代，联合国教科文组织提出以“终身教育”来创建学习型社会的教育理念，引起了各国的广泛认同，并进行了大量的研究与实践。许多国家将终身教育作为本国教育体制改革的总体目标，立意创建终身教育大系统，并在终身教育法制化建设方面取得了不同程度的进展。法国在1971 年颁布了第一部《继续职业培训法》，提出职业培训是国家的义务，为继续职业教育培训提供资金是企业的义务。联邦德国在1973 年提出了“综合教育计划”，将继续教育纳入其中，成为与初等、中等和高等三种教育领域并列的第四种教育。挪威在1976 年通过了第一部《成人教育法》，对各级政府的职责、教育机构、课程范围以及经费补贴等，均有明确规定。美国在联邦教育局中单独设立了终身教育局，并于1976 年颁布了《终身学习法》，确立了终身学习在美国的重要地位。1982 年，韩国颁布了《社会教育法》，将除了学校规范教育以外的所有教育活动均定义为社会教育。日本在1988 年设立了终身教育局，并于1990 年颁布了《终身学习振兴整备法》。加拿大、瑞典等许多国家也颁布了与终身教育相关的法律。2020 年联合国教科文组织终身学习研究所发布了《拥抱终身学习文化：对未来教育计划的贡献》，提出逐步推行终身学习的普遍权利，让终身学习成为每一个公民的基本权利［1］。尽管各个国家和研究机构都确立了终身教育的目标，但总体而言，终身教育在世界各国均处于实践摸索阶段，并没有一个国家真正建立起完整的终身教育体系制度。

我国在终身教育体系建设方面起步较晚，目前还属于初级阶段，仍需要加强加快对终身教育体系的研究和搭建。2021 年3 月，十三届全国人大四次会议明确提出：“十四五”期间要完善终身学习体系，着力建设学习型社会，2035 年完成服务全民的终身学习现代化教育体系的建设［2］。因此，完善我国终身学习的教育体系，推进终身教育立法已经迫在眉睫。本文总结了我国终身教育体系立法的必要性，并提出了关于终身教育立法的实施路径和建议，以期为我国加速推进终身学习立法提供参考。

一、终身教育立法的必要性

改革开放以来，随着经济和城镇化建设的快速发展，我国的基本教育体系逐渐完善，幼儿园教育、九年义务教育、职业学校教育、高等教育、继续教育、老年大学等方面均在有序发展。相比之下，学校教育之外的社会教育、成人教育等方面发展相对滞后。其中一个重要因素，就是缺乏相应的法律保障，从而制约了我国终身教育体制的发展。因此，推进终身教育立法迫在眉睫。

（一）国家终身教育立法是人口结构变化的必然导向

根据第七次人口普查的数据，我国65 岁以上人口1.91 亿人，占13.50%［3］，即将达到联合国制订的深度老龄化社会的标准——65 岁以上人口占总人口的比重达到14%；与此同时数据显示，1962 年至1972 年是我国人口出生的高峰期，每年达2500 万人以上，这将进一步加快我国人口老龄化的进程。与快速进入深度老龄化社会相伴的，还有低生育率：2021 年，我国出生人口为1062万，人口自然增长率仅为0.034%，预计2022 年将进入人口负增长时代。不久的将来，人口结构的突然变化将直接影响劳动人口结构，导致劳动人口的年龄延长的趋势。在此情况下，如何通过教育手段给老年人赋能，使其在创造出新的社会价值的同时缓解国家的养老压力，是亟待解决的重要问题，因此尽快促进终身教育立法，完善包括老年教育在内的不同年龄阶段的终身学习体系，将为此提供明确的指导方向和行为规范，是势在必行的发展趋势。

（二）国家终身教育立法是经济转型的必然要求

目前，我国正处于百年未有之大变局，以及实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史阶段，所面临的问题复杂且棘手，如俄乌冲突、全球高通胀、突发公共卫生事件等国际性问题，我国内部随着城镇化建设的日渐成熟、人工成本的不断提升，由传统的制造业、房地产等支柱产业，向以新基建、新能源、大数据、5G 网络、芯片等高新技术为新的增长点的产业转型升级。在此变幻莫测的形势下，只有贯通一生的教育体系，才能帮助国民应对日益更新的科技发展，以及不断转型的经济方向。尤其是当今全球经济下行趋势影响下，经济萎靡不振、失业率攀升、国际经济局势紧张等内忧外患时期，建立终身教育体系并通过立法加以保障，引导过剩人才转型、转行，赋能社会闲置人员创造再就业价值，是经济复苏和社会稳定的必然要求。

（三）国家终身教育立法是实现公民终身学习权的必要保障

俗话说“活到老、学到老”，公民的终身学习权应该是公民生存权和发展权的基本内容，只有不断学习，才能适应社会日新月异的发展。从每个公民的成长过程来看，要经历学前教育到高等教育的正规学校教育，毕业之后进入工作阶段，之后将有不同的人生轨迹，比如在体制内不断成长直到退休，或是在企业里面打拼，或者独自创业经历商海的洗礼，在此过程中晋升、失业、转行都有可能发生。然而，职场中往往工作节奏紧张，大部分用人单位追求的是劳动者的劳动价值，并没有在终身教育方面给予员工资金、时间以及相关配套的支持。所以，公民终身学习的权利急切需要立法的保障和规范。

二、对终身教育立法的建议

自改革开放以来，倡导终身学习并伴随着一系列政策的出台，我国在终身教育体系的建设方面经历了三个阶段：萌芽期（1978 年至1992 年）、探索期（1993 年至2000 年）、深化期（2001 年至今）［4］。经过40 余年的发展，我国在完善终身教育体系的道路上取得了长足进步。然而，从立法角度上讲，仅有少数地方政府，如上海、福建等地率先出台了一些关于终身教育的政策指导意见，但在总体体系搭建和国家层面的立法上还是任重道远。因此，为能够加快完善终身教育立法体系，笔者有以下几点建议：

（一）加强终身教育立法的理论研究

目前，我国对于终身教育的立法理论体系还存在一些争议，需要尽快深入研究并达成共识。比如对终身教育立法的命名和相关概念需要明确的法律界定。我国目前已有部分地区地方政府发布了以“终身教育促进条例”为名的地方法律，学术界普遍认为关于终身教育的立法定位为“促进法”是比较合适的，但对于应该定位于“终身学习促进法”还是“终身教育促进法”还有一定争议。这就涉及“终身学习”和“终身教育”两个概念的区别，在很多文章和政策中这两个名词经常会混淆使用，笔者认为“终身学习”更加强调公民学习自由的权利，而“终身教育”是站在施教者的角度，以政府为主导为公民提供受教育的机会并制订规则。从事物发展的角度出发，应该是通过“终身教育”的体制最终达到“终身学习”的目的，因此，可以根据社会发展阶段的不同，出台相应的法规。诚然，与之类似的职业教育、社区教育、成人教育、老年教育等概念均需要进行理论上的明确界定。

（二）明确终身教育立法的法律地位

“终身教育”是一个“大教育”的概念，是贯穿人的一生的，是个人与社会全体的教育的“统合”［5］。所谓“统合”，是涵盖各种各级教育的总和，而不是某个阶段或者某一方面的教育，如果按照这种观点立法，那么终身教育立法应该是一部教育领域的基本法。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）是我国教育的根本大法，而终身教育的立法应该处在什么地位，是实现立法的根本出发点，现将可行的三种思路总结如下：

1.按照《教育法》下位法思路制定“终身教育法”

目前，我国全国人大及其常委会制定的教育相关法律有《教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等，其中《教育法》是我国教育的根本大法。通过综合考虑法律法规的延续性，来完善我国终身教育的相关法规，能够很好地结合现有的教育立法体系。然而，笔者不建议用“终身教育法”作为终身学习体系的法律名称，因为“终身教育”的范围可以理解为“一生教育”的范围，包含了一个人从出生到死亡的全部范围，与《教育法》的其他下位法有冲突和重复的地方。因此，逐步完善现行的教育相关法律所缺失的终身教育部分是一个可行的路径，如被大众广泛认知的成人继续教育等，包含社区教育、老年教育、企业教育等，其法律体系框架见图1。

图1 基于《教育法》上位法的终身教育立法体系

2.修订《教育法》，制定“全民终身学习”的基本法

终身学习是一种贯穿一生的学习理念，具有哲学上的终极性，理论上具有全面性、系统性和普遍性。从历史发展角度，是当今社会经济发展的必然趋势，学校以外的终身教育也显得愈加重要。故从根本上、理念上以服务全民、终身学习为指导思想，对《教育法》进行重大修改和调整，使终身教育理念实现新的超越和发展。将成人教育、社区教育、家庭教育、老年教育等进行明确分类，并对相应主管部门、教育主体、资金来源等予以规定，促使它们相互融合，实现内在的一致性、持续性和关联性。

3.由国务院制定终身教育相关行政法规

《教育法》第十一条规定：“健全终身教育体系，提高教育现代化水平。”在完善终身教育立法体系的过程中，可以先由国务院及地方制定适应目前经济和社会发展的“终身教育促进条例”，因地制宜，作为对基本法律的细化和补充。这种做法的优势在于：第一，是在现行的法律体系之下，避免了与规范主体和范围出现冲突，立法程序上相对简单；第二，根据每个地方的实际情况进行有针对性的立法，并且可以先试先行，更加灵活快捷地达成共识；第三，新的教育行政法规具有创新性，可以弥补现在缺少的教育类型，做到更好地衔接和补强，为后续建立终身教育立法打下坚实基础。

三、结语

打造终身学习的学习型社会，是我国实现现代化社会主义社会的必经之路，是解决当前社会人口老龄化加剧和新增人口减少之间矛盾的一把钥匙，也是在经济形势发生转变之时促进待岗转行再就业的秘密武器。为了能够让全民素质和经济能力不断提升，让社会经济得到高质量、规范化、可持续的发展，尽快推进我国终身教育的立法工作，是国家发展和人民幸福的必然需求。同时，加大对终身教育的资金投入，加强面向社会教育的基础设施建设，创造劳动者终身学习的机会，建立终身学习成果的认同机制等，对推进终身学习的学习型社会目标的实现也起着十分重要的作用。