江苏省“三线一单”生态环境分区管控实施应用情况分析

蒋豫，蔡云，潘旻阳

摘要：“三线一单”生态环境分区管控是加强生态环境源头防控、推动高质量发展和高水平保护的重要制度。目前，江苏省生态环境分区管控体系基本建立，为“三线一单”的实施应用提供了制度基础。文章从组织实施、成果管理、落地应用等方面系统评估了江苏省“三线一单”生态环境分区管控实施应用情况，分析存在的主要问题，提出对策建议，以期推动“三线一单”生态环境分区管控体系不断完善。

关键词：“三线一单”；生态环境分区管控；实施应用

中图分类号：X321文献标志码：A

0引言

“三线一单”是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单的简称，核心内容是实施生态环境分区管控［1］。实施“三线一单”生态环境分区管控制度，是新时代贯彻落实习近平生态文明思想，深入打好污染防治攻坚战，加强生态环境源头防控的重要举措［2］。截至2021年2月，13个设区市“三线一单”生态环境分区管控实施方案均完成发布，全省共划定了4 613个环境管控单元，其中优先保护单元1 214个，重点管控单元2 202个，一般管控单元1 197个，一套覆盖省域国土空间的生态环境分区管控体系基本建立，为“三线一单”的实施应用提供了制度基础。

2022年11月，江苏省生态环境厅印发《关于开展生态环境分区管控跟踪评估工作的通知》（苏环办〔2022〕325号），明确了生态环境分区管控跟踪评估的工作要求。本文以设区市自查评估报告为基础，对江苏省“三线一单”生态环境分区管控实施应用情況进行系统评估，精准分析存在的问题，提出进一步完善的对策建议。

1推进情况及实施成效

1.1组织实施

1.1.1工作落实

江苏省积极推动落实生态环境分区管控要求，强化宏观引领与约束，将生态环境分区管控写入了《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》（苏政发〔2021〕18号），并将生态环境分区管控确定的环境质量底线目标和分区管控要求作为“十四五”生态环境保护规划编制的重要内容。推进沿海三市（南通、盐城、连云港）建成引领绿色低碳发展的标杆区、环境质量持续改善的标杆区、生态系统稳定提升的标杆区、治理制度创新的标杆区、分区管控制度落地应用的标杆区。南京、苏州、盐城、镇江、泰州等设区市将生态环境分区管控纳入国民经济社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要；南京、徐州、常州、泰州等设区市将生态环境分区管控纳入深入打好污染防治攻坚战的实施意见；各设区市均将生态环境分区管控纳入“十四五”生态环境保护规划等重要文件，压实工作责任，加强保障机制，落实制度建设，有效落实保障制度。

1.1.2制度建设

江苏省较早谋划制定省级“三线一单”相关管理文件，为江苏省生态环境分区管控制度规范化管理与实施奠定基础。13个设区市均有生态环境分区管控实施方案发布，明确了相关管理制度、落实队伍建设、推动宣传引导、强化经费保障的内容。南通市制定出台《南通市“三线一单”生态环境分区管控管理暂行办法》，规范了全市生态环境分区管控成果管理，为开展成果应用与监督管理、动态调整与长效管理、组织保障与考核奖惩等工作提供了坚实的制度保障。

1.1.3宣传培训

2022年全省组织开展两轮生态环境分区管控培训班，培训班紧密结合江苏省“三线一单”动态更新、跟踪评估、典型案例上报等工作要求，介绍平台使用流程和数据管理工作技术要求，提出相关建议，交流好的经验和做法，有效提升生态环境分区管控管理部门和相关技术人员业务能力。各设区市充分利用省级培训的机会，扎实落实对环评审批人员、环评技术单位技术人员、环境监管执法及环境管理业务人员、开发园区管理人员、相关部门规划领域从业人员的培训。

1.2成果管理

1.2.1成果发布

截至2021年2月，13个设区市生态环境分区管控成果均完成政府发布，基本建立了较为精细化的生态环境分区管控体系，为政府决策和生态环境部门参与综合决策提供了宝贵的政策工具。其中，南通市于2022年5月发布《南通市近岸海域“三线一单”生态环境分区管控实施方案（试行）》（通政办发〔2022〕56号），是江苏省唯一编制并发布近岸海域生态环境分区管控实施方案的设区市，进一步完善了分区管控的范围，建立了陆海统筹的管控体系。南通市在江苏省率先将生态环境分区管控实施方案落实到区县，10个县（市、区）完成生态环境分区管控实施方案编制与发布。

1.2.2数据管理

江苏省生态环境厅牵头建设江苏省生态环境分区管控综合服务系统，分为管理端和公众端。管理端根植于政务内网，主要面向各级环境、审批管理部门，系统于2020年建设完成并不断优化完善。2023年，系统进行全面升级，整合至江苏省生态环境智慧监管平台。该平台在保留原有功能的基础上，增加录入、导出、统计等功能，实现系统（管理端）与排污许可、项目环评、污染源“一企一档”等信息系统互联互通，旨在提升系统数据贯通，提升综合服务支撑效能。公众端为互联网访问端，向社会公众、建设单位、第三方服务机构开放，可通过系统了解全省环境管控单元与对应的管控要求，重点实现自助选点智能评估、管控单元管控要求查询等功能，实现不同使用主体对生态环境分区管控查阅、分析、应用等功能，为项目选址提供参考。各设区市积极配合，将设区市生态环境分区管控数据提交省级，共同构建数据管理平台，有条件的南京、南通、连云港等3个设区市正在积极开展市级平台建设工作。

1.2.3动态更新

2022年4月，江苏省生态环境厅印发《关于做好“三线一单”生态环境分区管控动态更新工作的通知》（苏环办〔2022〕124号），对动态更新工作基本原则、更新情形、工作流程、工作时间、技术要求等内容做了详细梳理和规定，全面启动态更新工作。目前，南京、泰州、无锡等3个设区市完成对生态环境分区管控单元和环境准入清单的更新，并获得江苏省生态环境厅复函。

1.3落地应用

1.3.1政策制定

江苏省“三线一单”实施以来，生态环境分区管控有关规定条款陆续被列入《江苏省水污染防治条例》《江苏省生态环境保护条例（草案）》等地方性法规，探索了在立法中的应用。“十四五”的国民经济和社会发展规划、国土空间规划、矿产资源规划、生态环境保护规划等政策制定过程，也积极应用“三线一单”成果，持续强化生态保护红线、生态空间管控区域的保护力度，科学引导产业合理布局，精准谋划生态环境保护工作。各设区市积极推动生态环境分区管控成果在重大政策、重大规划、重大战略制定及实施过程中的有效衔接。其中，宿迁市在国土空间总体规划编制过程中，加强与资规部门沟通，建议将生态环境分区管控的环境评价结果纳入资源环境承载力评价，使空间规划的“双评价”充分考虑环境因素。

1.3.2环境准入

各设区市加快落实生态环境分区管控成果与规划环评、项目环评编制及审查、审批的有效衔接，涌现了近50个优质典型案例。常州市利用省级应用平台智能研判，大大提高审批服务质量和工作效率，研判次数达300余次。截至2022年12月，累计17个规划、2 699个建设项目对照生态环境分区管控开展成果对比应用，精准识别了重大项目选址可能存在的环境风险、政策制约因素，为项目审批决策提供了重要依据。南通市对照生态环境分区管控省域、区域/流域、市域空间布局约束以及项目所属环境管控单元空间布局约束要求，全方位指导中天绿色精品钢等项目选址落地。

1.3.3园区管理

各设区市、各級工业园区严格遵守项目引入、结构和布局调整、落后产能清退等日常管理中的生态环境分区管控要求。连云港市打造绿色石化产业基地，印发《连云港石化产业基地世界一流标准体系》（连发〔2022〕6号），作为全市石化产业发展标杆全面推进落实，强化生态环境分区管控与园区“限值限量”管理联动工作，积极推动污染源在线监控设施建设与联网工作。泰州市泰兴药妆产业集聚区，明确所有入区项目在满足污染物排放总量替代前提下，其工艺、装备、资源利用、污染防治等各项内容均应达到国家及省市相关规范和标准要求。

1.3.4执法监管

各设区市充分利用生态环境分区管控成果进行环保督察、日常监管执法。南京市交通运输局与南京市生态环境局协同开展船舶和港口污染突出问题整治，对存在问题的内河港码头分类整改，对位于生态保护红线、饮用水水源保护区的码头以及不符合港口规划、产业政策的码头坚决取缔。盐城市强化生态环境分区管控成果与《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》的衔接，进一步优化全市危险废物处理处置设施的结构与布局，进一步强化危险废物监管能力，保护和改善区域环境质量。

2存在的主要问题

2.1法律保障和管理机制不够健全

生态环境分区管控目前仍缺乏法律法规保障［3］，相比环境影响评价制度、排污许可管理制度等其他管理机制，法规建设相对滞后，国家层面仅出台了行政规范性文件，约束强制力不足，为管理、应用工作带来较大的阻碍。部分省市立法仅有原则性内容，操作性不高。此外，生态环境分区管控制度体系仍有待完善，国家层面相关管理细则、工作要求发布比较滞后，省级市级动态更新、跟踪评估等工作只能根据实际需求提前开展。工作过程中缺少国家统一的流程依据与技术指导，造成省内动态更新等工作机制不够顺畅、备案时效性有待提高等问题。

2.2应用实施场景与模式有待拓展

通过收集典型案例发现，各市在产业布局优化和转型升级方面应用较多，但与区域环境质量底线目标、资源开发利用以及执法督察等方面衔接应用的案例较少，成果应用场景不广，应用深度不够［4］。生态环境分区管控工作涉及部门众多，在具体实施应用时部门间联动较弱，现阶段联动仍以方案等成果征求意见的形式为主。在生态环境系统内部，生态环境分区管控与项目环评、规划环评、排污许可、工业园区限值限量、总量管理等环境管理制度衔接有待加深和完善［5］。

2.3成果精细化及智慧化程度不足

江苏省生态环境分区管控综合服务系统作为成果落地应用的主要工具，集成了成果数据，为不同使用主体提供查阅、分析、应用等功能，取得了很多应用实效。但由于数据信息的维度、密度和逻辑度的限制，实际应用存在一定不足，智能化、精细化管控受阻。目前，各管控单元的准入清单多以制度、规定等定性表述为主，仅有污染物管控有部分定量限制；对各级各类产业园区主导产业类型、禁止进入产业类型等表述并不统一规范，“新兴产业”等表述无法准确界定。由于目前清单成果精细化不足，导致系统数据信息的精密度和智慧程度无法支撑系统自动研判，不能充分发挥生态环境分区管控的支撑作用。

3对策建议

3.1完善制度规范建设

加强与生态环境部以及其他省市的交流互通，利用各类调研座谈等机会，了解国家对生态环境分区管控工作的计划设想与管理动向，学习相关省市经验做法。结合江苏省工作需求，提早谋划，进一步完善江苏省生态环境分区管控成果管理制度体系，明确生态环境分区管控各部门协作、定期会商的工作机制，各设区市动态更新与跟踪评估工作流程与技术要求、成果数据与平台数据管理规范等内容；待国家发布相关文件后及时更新修订省级规范文件，提高生态环境分区管控工作规范性和时效性。

3.2加强应用平台连通

以综合服务系统为主要手段，拓展数据覆盖广度和应用深度，逐步优化省级信息平台建设。推动多维度基础底图数据交汇，打通不同平台之间数据壁垒，实现服务系统综合化、集成化，在一个使用场景下，可以查看全部空间基础数据。加强与自然资源等部门基础数据对接，确保生态保护红线、生态环境分区管控数据动态更新、保持一致，打通联动更新简化工作机制；丰富江苏省生态环境分区管控综合服务系统底层空间数据，补充“三区三线”最新分区成果、国土空间规划分区成果，及时更新卫星底图，联动更新敏感保护目标点位信息、行政区划信息等，有效整合基础数据，形成叠加放大效应，对不同园区、项目进行有针对性、多角度、多维度的准入研判，为决策提供更全面的技术支撑。

3.3全面改善運行模式

管控对象精准化。各管控单元在实际应用时，应重点关注管控对象与准入清单的相符性，才能进一步提升清单的针对性和精准度。优先保护单元应细化管控对象为生态保护对象的具体类别，比如饮用水源保护区、自然保护区、种植资源保护区等，再结合相关法律法规要求制定准入清单；重点管控单元要明确产业园区主导产业，结合限值限量、规划环评、排污许可等工作成果，定量明确单元污染物排放量；一般管控单元要结合国土空间规划制定的永久基本农田等需要保护的区域，将相关保护措施纳入准入清单。

地域成果差异化。全省13个设区市发展重点各不相同，要尊重行业间的差异，允许存在地域性的差别。需要加强帮扶纾困，推动各市深度挖掘发展需求与保护目标，在全省统筹的大要求下，结合本市实际需求和特色，不断提升成果精细化水平，拓宽应用场景，提炼应用亮点。

技术路径动态化。持续推进动态更新机制，不断总结生态环境分区管控的不足，并通过动态更新的手段不断完善。未来将在生态环境准入清单规范上加强投入，从格式、内容、表述、产业类型、定量数据等方面形成规范，形成统一的、精细化的准入清单。综合服务系统通过智能学习可对准入清单进行智能研判，提升系统研判的准确性。

4结语

在“三线一单”生态环境分区管控制度实施过程中，应结合经济社会发展和生态环境改善的新形势新任务新要求以及地方实际发展需求，持续优化“三线一单”生态环境分区管控成果，建立与新时代高质量发展和高水平保护相适应的生态环境分区管控体系，全面支撑美丽江苏建设。

参考文献

［1］黄润秋.以生态环境高水平保护推进经济高质量发展［J］.中国生态文明，2020（5）：17-18.

［2］生态环境部.关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）.［EB/OL］（2021-11-19）［2021-11-19］https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202111/t20211125_961692.html.

［3］秦昌波，张培培，于雷，等.“三线一单”生态环境分区管控体系：历程与展望［J］.中国环境管理，2021（5）：151-158.

［4］姜昀，王亚男，郭倩倩.“三线一单”生态环境分区管控落地实施情况及应用探讨［J］.环境影响评价，2022（1）：1-5.

［5］吴锦泽，蔡思彤，杨梦薇，等.广东省生态环境分区管控应用路径探讨［J］.环境影响评价，2023（2）：26-30.

（编辑李春燕）

Analysis of the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu province

Jiang  Yu， Cai  Yun， Pan  Minyang

（Jiangsu Provincial Assessment Center of Ecology and Environment （Jiangsu Provincial Assessment Center

for Emission Rights Registration and Exchange）， Nanjing 210036， China）

Abstract：  “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control is a significant policy to strengthen ecological environment prevention and control at source and promote highquality development with high-level protection coordinately. At present， the ecological environment zoning management and control system in Jiangsu Province has been basically established， and it has provided an institutional basis for the implementation and application of “Three Lines One Permit”. This paper systematically evaluates the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu Province from the aspects of organizational implementation， achievement management， and implementation. It analyzes the main problems and proposes measures and suggestions to promote the continuous improvement of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control system.

Key words： “Three Lines One Permit”; ecological environment zoning management and control; implementation and application