泸州市龙马潭区农村土地利用的现状调查及建议

徐 超 秦登杰 曾劲松 孙洪波 唐一平 罗冬梅 李 欣 潘 丽

（1.泸州市龙马潭区农业农村局 四川泸州 646100；2.泸州市龙马潭区胡市镇来寺村村民委员会 四川泸州 646100）

我国的耕地面积居世界第4 位，但是人均耕地面积只占世界平均水平的1/3。随着我国工业化、城市化和现代化的推进，人地矛盾问题、农地抛荒问题等日益突出。为全面了解农村耕地保护与利用情况，笔者深入到泸州市龙马潭区双加镇、金龙镇、胡市镇及石洞、特兴街道等5 个街镇的15 个村进行实地调查，对农村耕地抛荒、弃耕改种、利用效率低等问题进行深入分析，以泸州市龙马潭区为例，从政策法规、科技层面等方面提出了一些对策与建议。

1 耕地利用现状

泸州市龙马潭区位于四川盆地南部，长江、沱江交汇处，幅员面积333 km2，辖11 个街镇(其中涉农街镇8 个）、92 个村（其中涉农村社区58 个），人口37.3 万人（其中农业人口4.4 万人）。据2020 年土壤普查[1]，龙马潭区属亚热带湿润季风气候，且具有南亚热带气候特征，区内四季分明、气候温和、雨量充沛，年降雨量1 100 mm。地貌由浅丘、平坝、河谷组成，浅丘区占69.7%、中高丘区占20.2%、河谷平坝区占10.1%，平均海拔0.3 km，全区土地面积31 000 hm2，耕地面积16 000 hm2，其中水田10 000 hm2、旱地6 000 hm2，园地1 500 hm2，占比4.8%，林地4 000 hm2，占比12.7%。基本农田保护面积9 000 hm2，累计建成高标准农田8 000 hm2（占耕地的52%）；土壤类型主要是紫色土、水稻土和黄壤土。全区2021 年粮食作物播种面积11 000 hm2，总产量为69 700 t；经济作物龙眼、柑橘等种植面积4 000 hm2，总产量为10 000 t；蔬菜种植面积5 000 hm2，总产量为141 000 t。

2 耕地利用问题及分析

2.1 土地利用问题

当前的耕地利用与农民失业、农村老龄化、城市化等风险问题密切相关。

2.1.1 农用耕地面积不断减少，粮食种植面积递减由于城市建设占用、生态退耕、农业结构调整等原因，龙马潭区农用耕地面积逐年减少，1999 年全区“二调”耕地面积为16 000 hm2，2013 年土地确权面积为15 000 hm2，2019 年“三调”实有耕地面积10 000 hm2，比“二调”减少了6 000 hm2，平均每年减少300 hm2。2020 年粮食种植面积11 000 hm2，比2001 年减少5 000 hm2。此外，随着人口增长和城市建设大发展，耕地还会相对减少，必然会出现粮食短缺等危机。

2.1.2 耕地利用布局零散，不适应现代化农业发展我国实行家庭联产承包责任制，在一定时期内促进了农业生产力和生产水平较快的发展[2]。村集体按照土地的质量好坏搭配，将整块的土地进行分割，按照人口平均分配到各家各户，形成零散分布、规模狭小的格局，全区人均耕地面积只有0.005 hm2，一般一户农户只有0.1～0.2 hm2的耕地，这样的农用地布局很难与现代化农业发展需求相适应，严重制约了规模化开展。调查的15 个村平均每个村土地流转面积为26.4 hm2，土地租金平均达到6 900 元/hm2，总体上存在流转规模小、土地成本过高等情况，种粮大户难以实现盈利。

2.1.3 农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下从调查情况来看，耕地非农化、非粮化撂荒现象十分普遍。随着社会经济发展，农民对土地投入的热情渐渐降低，农户种粮积极性下降，土地经营粗放甚至出现弃耕撂荒，有的将大面积耕地改为果园、养鱼塘等,对耕地造成了严重的损害，耕地质量下降。曹坝村耕地确权面积为200 hm2，其中约77 hm2用于种植桂圆、枇杷等果树，挖鱼塘19 hm2，撂荒3 hm2，全村用于粮食生产的仅为101 hm2。一些地处偏远、通行不便的耕地，既不通机耕路，也没有水利设施，无人耕作管理。调查也同时发现，大面积耕地利用率也不高，主要种植水稻、玉米等传统作物，很多农户一年只种一季，复种指数较低。根据川南地区气候条件，现有的大部分水田和旱地一年可以种植两季或三季农作物，这种季节性的抛荒极大地浪费了耕地资源。

2.1.4 国家粮食补贴政策种类繁多，导向不精准国家实施了对种粮农民补贴的政策，这一政策对提高农民种粮的积极性起到一定引导作用。经过这几年的实际操作，粮补政策暴露出来的问题也越来越明显。存在的主要问题：一是目前粮食补贴政策种类繁多，但单项金额少，补贴激励实际效果不佳。如耕地地力保护补贴2 400 元/hm2、稻谷补贴825 元/hm2、种粮农民一次性补贴300 元/hm2、种粮大户补贴1 200 元/hm2，总计4 725 元/hm2，另外还有农机补贴、生猪补贴，2015 年国家把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等“三项补贴”合并为耕地地力保护补贴，现在又分解细化为5 项补贴。二是补贴对象各不相同，不好把握。如耕地地力保护补贴对象是土地承包人，稻谷补贴对象是实际种植者，种粮大户补贴对象是大户，农机补贴对象是从事农业生产的经营者。粮补的目的是作为生产性补贴发放给种粮户，而实际操作上却是补贴给了承包稻田的农户。生产性补贴实际已经变成了人头福利，这种粮食补贴上的“普惠制”，在持续刺激农民种粮积极性上的作用并不明显。

2.1.5 受污染耕地安全利用增加，农产品质量安全风险加剧 由于城市建设加快，工业废弃物、城乡生活垃圾、农业废弃物等使耕地污染问题加剧，土地质量形势不容乐观，必须引起社会的高度关注，尤其是重金属污染的治理。龙马潭区根据2020 年四川农业大学编制的《泸州市龙马潭区受污染耕地安全利用方案》土壤污染普查结果[1]，全区受污染耕地安全利用（金属镉污染）面积达到了1 334 hm2，占耕地面积的8.7%。受污染耕地问题有不断增加趋势，造成农产品生产安全隐患，导致农业产业化无法开展。

2.1.6 法制观念淡薄，违法违规乱占耕地现象依然存在 一些基层干部和农户对耕地保护的战略意义认识不足，粗放使用土地资源的惯性思维尚未根本改变，由于宅基地缺乏统一科学规划，违规超规建房现象普遍，出现大面积非农化、非粮化，造成了耕地面积不断下降。另外，一些基层干部对国土资源法律、法规不了解，没有树立可持续发展观，仅靠出售耕地追求经济增长速度。

2.2 产生原因分析

经过调查分析了当前耕地保护与利用存在的问题，其产生的主要原因有以下几个方面。

2.2.1 劳动力大量外出，土地无人耕种 调查发现,外出务工的多为青壮年劳动力，留在村里的多为老弱病残和儿童，50%以上农户的承包地由他人代耕。以来寺村为例，全村现有人口4 583 人，60 岁以下的劳动力2 950 人，而常年外出务工经商的有2 000 多人，半工半农的有700 人，两者占劳动力总量的91.5%，专门种田的仅占8.5%。在家务农的青壮年也是忙于打零工或从事其他营生，造成大量农田无人耕种。

2.2.2 种植成本高效益低，农户积极性差 根据调查统计，当前全区种植粮食的收益与成本处于持平状态，犁田成本3 000 元/hm2、种子农药化肥成本3 000 元/hm2、收割费用9 000 元/hm2、田间管理费用6 000 元/hm2，种植成本总计21 000 元/hm2，按照目前稻谷行情和单产，稻谷产值为2.5 万元/hm2。种植成本再加上种粮大户流转土地的流转费7 500 元/hm2，种粮收益基本为负数。由于种粮“无利可图”，很多农户失去了种粮积极性。虽然国家加大了对“三农”的投入，随着物价、土地租金和人工费等种粮成本的上涨，种粮收益也有限。

2.2.3 基础设施薄弱，耕地无法种植 据调查，一部分农田的交通、水利基础设施薄弱，尤其是山塘、水库、灌溉渠、电排等水利设施差，难以发挥抵御自然灾害的作用，达不到旱涝保收的目的。田土撂荒主要原因是交通不便、缺水、田地面积狭小、不适宜机械作业及劳动成本过高等。2022 年四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽等省遭遇大范围长时间极端高温干旱天气，部分地方农作物受灾严重，充分暴露了农业基础条件的短板问题。目前高标准农田建设面积实际占比不高，无法实现大面积机械化耕种，制约了规模化发展。

2.2.4 法律政策存在漏洞 农民获得了第二轮土地承包经营权30 年，国家颁发了《土地承包法》，农户承包经营权有了保障，土地经营不但没有成本，反而每年可获得国家对农户的种粮补贴。据调查发现，当前多数农户将耕地委托他人代耕代种，但少数农户既不愿流转也不耕种，直接撂荒、种树，改变耕地用途。国家相关法律法规对耕地利用、土地经营权约束和制止的条款较少，抛荒的耕地没有建立应有的土地流转政策约束机制，地方政府很难对土地抛荒行为进行处罚。

3 对策与建议

3.1 严格落实耕地保护制度

耕地是粮食的命根子。必须在保有耕地总量和科学规划的前提下，严格落实耕地保护制度，引导农村土地利用向规范化发展。要开展国家土地政策宣传教育活动，切实提高广大农民保护耕地的法律意识，进一步提高保护耕地和节约利用土地的自觉性。全面加强耕地用途管制，积极推进土地整治、城乡建设用地增减挂钩。加大动态监测力度，深入推进农村违法乱占耕地建房问题整治，坚决遏制耕地非农化、非粮化，防止耕地向林地、园地、草地、农业设施建设用地等转换。

3.2 精准制定奖补政策导向

针对性的制定奖补补贴扶持政策，鼓励发展粮食生产。可以将多项补贴项目合并为一项，重点突出粮食生产，对挖塘养鱼、种树、硬化道路等改变耕地用途的不能发放补贴。同时政策导向要按照“谁种谁得”的原则，将粮食补贴发放给实际种田者，这样才能调动种粮大户的种粮积极性。对耕地抛荒1 年以上的农户停止发放当年已抛荒耕地的耕地地力保护补贴，不耕种土地的农户不享受国家任何种粮补贴及相关种植优惠政策。同时对种植户在购买农业生产资料和办理农业贷款等方面给予一定的政策扶持。

3.3 大力推进耕地高质量发展

加大实施“藏粮于地”战略,全力提升耕地质量。一是大力推进高标准农田建设。按照国家规划，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，加强宜机化改造，提高机械化耕作能力和工作效率，全面提高我国粮食生产能力。二是优先建设灌溉设施、小型农田水利，确保农田旱涝保收，特别是加快对一些水源不足的地方水库、堰塘建设。三是由于土壤重金属污染危害极大，应以土壤保护预防为主，重点防控各种污染源排放、城市污水灌溉、农业污染等。四是全面推行绿色种养循环、种植业产品及产地协同监测、生产障碍耕地治理、退化耕地治理等耕地质量保护与提升措施，有力提升地力水平。

3.4 统筹抓好耕地保护和农业产业结构调整

一是统筹好耕地保护和农业产业结构调整。农业产业结构调整是促进农民增收的主要途径，但同时也对耕地保护造成了冲击，必须统筹好保护、利用、发展的关系[3]，坚持以优先考虑农业生产用地为前提，稳定粮食安全生产，提高耕地资源利用效益。如调整优化耕地、永久基本农田、林地、建设用地规划指标和规划布局，减少占用耕地数量；继续推动土地利用空间规划调整、闲置土地处置，盘活存量土地。二是积极推进粮食生产规模化。规模化生产有利于降低成本，解决生产效益问题。各地应出台相应的政策措施，加快支持土地流转，鼓励粮食生产从“散户”向“大户”、向种田能手集中，重点引导发展种粮大户、龙头企业、村级组织等。尤其要发挥村级集体经济组织的作用，作为农村耕地承包管理者可以参与荒地承包流转、代耕代种，以增加农户务工和土地流转的收入。三是加强科技推广。以市场为导向，依靠科技进步，大力发展高产、优质、高效特色农业，提高生产效益。积极探讨农技部门与农业专业大户、农民专业合作社和农业企业等生产经营者结合的模式[4]，加强科技推广应用，提升农业科技水平。

3.5 完善土地监管约束机制

广泛宣传贯彻《土地管理法》，严厉打击耕地撂荒弃荒、非农化、非粮化行为。按照《土地承包法》第六十四条“土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续2 年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿”。承包期内，对因无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，可引导其依法采取转包、出租、互换转让或者其他方式流转;对自愿交回承包地的农户，发包方要按照法定程序接受并依法重新发包；对长期外出连续2 年弃耕抛荒的农户，建议进一步完善《土地承包法》相关规定条款，按照《基本农田保护条例》第十八条第一款“承包经营基本农田的单位或者个人连续2 年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田”，明确原发包单位中止承包合同，收回发包的耕地，重新发包或流转，使基层执法有法可依。