民族地区县域内城乡融合发展的多维探究——基于广西环江毛南族自治县经济社会发展现状调查研究

韦丽琨 韦玲云 陈华

(1.广西开放大学 广西南宁 530022；2.广西信息职业技术学院 广西南宁 530299)

1 研究缘起

县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环[1]，如何以县域为切入点和着力点，加快城乡融合发展进程，推进农业农村现代化尤为重要且迫切。

环江毛南族自治县(简称环江县)于2020年5月方脱贫摘帽出列。习近平总书记曾对毛南族实现整族脱贫提出新要求，“把脱贫作为奔向更加美好新生活的新起点，再接再厉继续奋斗让日子越过越红火”。2021年12月—2023年6月，课题组对环江县开展了经济社会发展专项研究和民生满意度入户调查研究，以期摸清其经济社会发展现状，深入剖析其高质量发展所面临的问题和挑战，从而探寻构建以县域为物理空间载体，畅通城乡经济循环双向流动融合、强县与富民同发力，城镇发展与乡村建设良性互动和共建、共治、共享的新格局。

2 研究内容

2.1 开展经济社会发展专项研究

课题组深入县政府办、县扶贫办(乡村办)、县统计局、乡镇政府等职能部门，与工作人员开展了面对面访谈，收集“十三五”“十四五”以来一线工作开展体验与创新发展建议。

2.2 开展民生满意度入户调查研究

民生满意度入户调查采用等概率抽样方法抽取样本200户。样本包含已脱贫居民和一般居民两部分。已脱贫居民部分按2016—2020年脱贫年份进行升序排序，从全县18422户已脱贫居民中随机抽出100户；一般居民部分按户主姓名进行升序排序，随机抽出100户。对于抽样出来的样本，课题组就交通出行、教育供给、人居环境等12个方面的民生领域重点工作开展了满意度入户调查。

3 研究结果与分析

3.1 经济实力：中低速增长，后发赶超任重道远

“十三五”以来，环江县始终以经济建设为中心，着力优化服务、塑造发展新优势，经济社会发展主要指标稳中有升，统计数据具体如下。

3.1.1.经济指标稳中向好，但总量偏小发展水平不高

“十三五”以来，环江县不断推进“放管服”改革向纵深发展，地区生产总值、规模以上工业增加值、一般公共预算收入等经济规模指标总体上都出现了较大幅度的增长，实力显著提高。例如，2020年地区生产总值达59.0568亿元，按可比价格，相比1987年自治县成立的1.98亿元增长了10多倍。

但与其他县区，尤其是东部发达省份的县区相比，环江县呈现出产业规模偏小、经济体量不大，结构不够优化、总体发展水平不高的特点。2020年，人均GDP为21389元，仅约为广西的一半，全国的30%；第二产业所占比重在20%左右摆动，低于广西、全国平均水平十多个百分点；全体居民人均可支配收入仅为广西的70%左右。

3.1.2 增长潜力逐渐激发，但创新意识不强后劲不足

“十三五”以来，环江县全县固定资产投资保持平稳增长，既拉动了经济持续增长、提高了生产能力，又大幅改善了人民群众的生产生活条件，为更好地满足人民群众日益增长的美好生活需求提供了有力的支撑和保障。

同时，环江县在发展过程中产业链集群效应不明显、民间投资潜力尚未有效激活；近5年全县参与科研创新活动低位运行，表明高新企业仍处于起步阶段，与科研院所、高校的合作有待加强。

3.1.3 文旅资源不断优化，但效益转化慢、产品价值低

调查发现，环江县自然资源丰富多样、气候宜人宜居、绿色农产品质量好、民族文化底蕴浓厚。

但文旅资源与产品开发利用有以下几个短板亟待补齐：其一，品牌数量与质量偏少偏低，乡村文化旅游新业态不多；其二，乡村旅游与文化结合不力，乡村文化旅游新体验不新鲜；其三，传统与创新两张皮，营销新手段微乎其微；其四，资源产品未变资产资金，价值化新机制趋于无。

3.1.4 基础设施持续改善，但数字新基建总体进展慢

“十三五”以来，环江县在重点抓经济建设的同时，也注重惠民生政策的落实：住房从无居蜗居到安居宜居、饮水由望天吃水到喝上好水、公共服务设施“从少到多”“从有到好”，文体小场所成就了群众的大幸福、群众出行由“一里挂九梯”的行路难到四通八达的畅通途、农村宽带“从无到有”，拉近了农村居民与外界的距离。

虽然这些传统的基础设施取得了长足进步，但环江县5G基站建设、大数据中心、人工智能、工业互联网、特高压、新能源汽车充电桩等新型基建尚有相当差距，表现为科技创新的支撑引领不力、农业现代化短腿短板明显、绿色发展推进不快。

3.2 民生改善：保障力渐强，城乡均等道阻且长

2016年以来，环江县立足当地实际，通过落实落细各项惠民举措，基本公共服务和民生保障实现了从少到多、从量变到质变的蜕变，民生建设较好地发挥了普惠性、基础性、兜底性作用。

但不得不注意的是，公共服务供给规模不大、质量不高、发展不足、城乡差距大的矛盾仍较为突出。由此，如何提高公共服务的供给有效性、方便可及性、均衡均等化、满意率仍道阻且长。

3.3 政府服务：满意度攀高，治理有效需久久为攻

为找出政府服务和治理短板，课题组开展了交通出行、教育供给等重点领域民生工作满意度调查，情况如表1所示。

表1 重点领域民生工作满意度情况表 (单位：%)

调查表明，环江县群众对交通出行、教育供给、人居环境这三个领域的民生工作的肯定评价和认可度较高，超70%的受访者表示非常满意或比较满意。同时，养老的经济担忧突出、就业与收入的焦虑普遍存在、新农保费用高报销低等方面颇有微词。

综上所述，环江县服务型政府建设成效显著，治理能力提高明显，但距人民满意的服务型政府仍有相当差距，亟待解决的突出问题也较多。

4 县域内城乡融合发展路径探析

作为刚刚脱贫的欠发达地区，环江县要加快城乡产业、城乡要素、城乡文旅、城乡空间、城乡社会和城乡政治双向流动融合。

4.1 以现代产业发展新体系促进城乡产业融合

产业协同发展是县域内城乡融合的关键环节。环江县应恰当地处理好主观与客观、短期与长远“输血”与“造血”三对关系[2]，打造新兴技术支撑、三产融合等现代产业发展新体系，做大做强特色产业发展。

4.1.1 打造新兴技术支撑新体系

开展耕地提质改造工作，引入“肥力精准平衡”“无人机飞防”“自动监控系统”等种植新技术，加强与相关科研院所的合作，强化科技支撑与赋能，推动传统农业向智慧农业转变。

4.1.2 谋划三产融合发展新体系

主动对接外部的自然教育、生命产业发展、文化创新创作、历史传承等需求，大力促进社会参与式的农业现代化创新，着力实现多业态的集成创新，注重在村社规模上促进空间综合价值的实现[3]。

4.1.3 构建利益联结机制新体系

搭建沟良性互动平台，完善股份合作联结机制、“龙头”带动联结机制、产业托管联结机制、集体领办联结机制等利益分配与保障机制，打造企业、农户共创共享、共荣共生的利益共同体，寻求各方利益的共同点与最大化。

4.2 以创新开放发展新环境推进城乡要素融合

城乡要素自主有序流动是县域内城乡融合的重要支撑。环江县需着力把科技与金融发展新势能转化为经济社会发展新动能：

一方面，扭转传统发展思维。环江县既要保证一定的财政投入，以补齐补足辖区范围基础设施数量少、质量低的历史欠账，又要扭转以房地产开发为主要手段刺激经济发展的传统发展思维，向人才培育、科技创新、向现代金融要动能，重构发展的自主性、联动性和开放性，增强发展的韧性与弹性。

另一方面，建立健全融合政策。一是通过构建要素自主有序流动机制体制，有效释放错配的资源，保障不同市场主体平等获取要素的权利，提高要素配制的效率与质量[4]；二是以技术转移转化新模式推动科技创新与环江县经济社会发展的有机融合，把科技创新成果转化现为实生产力[5]；三是加强与科研院所、金融机构的合作，强化要素交易市场的监管，以规范促发展。

4.3 以乡村文化旅游新模式促进城乡文旅融合

城乡文旅融合是推动县域内城乡融合的主要抓手。环江县要把这些民族文化资源作为灵魂，有机融入独一无二的世界自然遗产资源中，以独特的乡愁记忆转化为经济社会发展的内生动力。

4.3.1 坚持数量与质量并重，不断开发文旅“新业态”

一是严把质量与安全源头关口。从严把好门槛准入关、服务质量关、原料加工销售关，确保环江县生态资源与产品数量增加、规模扩大、质量提高。

二是不断围绕山水特色做文章。力争以好名称、好故事、好非遗、好项目、好佳肴、好酒、好导游、好产品、好店家这“九个好”[6]做活环江县山水特色文章。

三是挖掘环江特色文化资源。传承与开发地方文化资源，是当今发展旅游产业的重要路径。环江县需要打造亮点景观，为游客搭建体验空间，让其“找到打卡的意义”[7]。此外，以概念植作入为切入点，用足用好“中国兰花之乡”这个具体化的地域符号资源，既体现地方的物质环境，又强化对地方文化的认同[7]，优化环江县乡村旅游形象。

4.3.2 坚持文化与旅游相融，不断优化景区“新体验”

文旅有新鲜感才有吸引力，因此要常创新、常提升，用接地气换来新人气：其一，打造主题鲜明、独具特色的“民宿+乡村旅游体验”“民宿+休闲养生”等高品质住宿模式；其二，打造夜间经济品牌，围绕“环江菜牛”、少数民族文化与民俗活动拓展美食文化链条，形成品尝特色美食、感受少数民族文化、参与民俗活动等夜间经济链，为乡村文化旅游注入新动能；其三，通过WIFI免费全覆盖、借势智能视频技术、传感技术等智能终端，提供即时更新与第一时间响应服务，打造极致乡村旅游体验。

4.3.3 坚持传统与创新相结合，不断探索营销“新手段”

乡村文化旅游作为一种市场化行为，必须具备一定的营销策略，具体要做到：

一是借助《地理中国》《国家宝藏》《舌尖上的中国》等受众多的传统媒体，全领域、全方位、多途径、多方式宣传环江县乡村风情韵味。

二是借势大型赛事、网红打卡地，提高用户活跃数量，推进流量、数量向体量、分量的蜕变，做强流量经济，把流量转化为经济效益。

三是以现成的新闻热点或经巧妙设计而具备新闻价值的事件作为载体，开展事件营销活动，推动环江县乡村文化旅游品牌的传播与知名度的提高。

4.3.4 促进资源转变为资产，不断构建价值化“新机制”

推行生态资源与产品价值化、市场化是践行“两山”理念的必然行动和必要措施。推动产业生态化和空间生态资源产业化，最终实现把产业生态化及主体留在了县一级，让环江县群众更多的享有产业链增值收益[8]。

4.4 以基础设施建设新覆盖促使城乡空间融合

完备互通的基础设施是县域内城乡融合的先决条件。环江县要实现城乡基础设施建设均等化，发展权益平等化，进而促使城乡空间深度融合。

4.4.1 统筹完善城乡规划一体化

既要以城乡居民基本权益平等化为导向，坚持基础设施城乡规划共设计共推进，完善城乡功能互补、镇村联动、协同发展的空间布局形态，又要强化乡村尤其是少数民族村寨整体风貌管控，注重保护与传承地域、文化与民俗特色，留住乡愁记忆。

4.4.2 力争扩大基础设施覆盖面

准确把握农业农村基础设施与公共服务供给方向，实现从“无”到“有”，从“村少城多”到“城乡一体化”均衡发展迈进，确保基础设施和公共服务往村覆盖、往户延伸，并做到量质并重，力争实现量质效三提并。

4.4.3 谋划实施新型基础设施建设

聚焦交通体系、乡村物流体系和数字经济信息体系等基础设施关键领域，加快构建资源利用集约高效、规划科学、适度超前的现代化、数字新型基础设施体系。

4.5 以公共服务可及新高度带动城乡社会融合

基本公共服务均等可及是县域内城乡融合的必然要求。更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要，必须深入推进基本公共服务均等化[9]，从而带动城乡社会融合。

4.5.1 多措并举调整收入格局

一是巩固脱贫成效，建立动态化、常态化监测机制，建立分类处置和强弱补短机制，防止出现规模性返贫和新的致贫；二是实现充分就业创业，实现更高质量和更充分就业创业[10]；三是通过强化城镇对农村的辐射带动作用及农村资源价值化、市场化制度的完善，进一步缩小城乡居民收入差距。

4.5.2 多管齐下提高供给总量

拉动民间和社会资金资本资源跟进参与提供农村基本公共服务，放大财政资金的乘数效应，释放PPP模式的创新潜力与放大能力空间，丰富农村基本公共服务供给方式。

4.5.3 持之以恒优化供给质量

一方面，逐步缩小城乡财政投入差距，努力使城乡之间的公共服务数量大体相同、质量总体相当、方便可及性大致相近。另一方面，通盘安排，推广“参与式预算”，避免重复交叉提供，避免行之所至非民之所需，预留长期供给与升级优化的动态空间，分好“蛋糕”。

4.6 以基层治理效能新提升推动城乡政治融合

城乡政治融合是县域内城乡融合发展的核心动能。通过城乡政治融合舒缓城乡二元分治对经济社会发展的影响和冲击，在城乡融合发展中振兴乡村[11]。

4.6.1 强化基层党组织的引领作用

激发全党的政治自觉，从深刻背景解构、从深远的战略考量、从深层的逻辑联系、从深切的未来期望领会与把握“建设新时代中国特色社会主义壮美广西”，不懈推进城乡融合高质量发展[12]。

4.6.2 不断创新基层干部管理体制

一是赋予乡镇更大的自主权。基于权、责、利对等协调原则，在事权与财权、人事安排等方面给予一线更多的自主权；二是统筹规范基层督查考核方式。不以会议文件论成绩，不唯台账资料厚度称英雄，大幅减少基层迎检频次与压力；三是改善基层工作条件、提高工资待遇、拓宽职务晋升空间和渠道，健全激励保障机制，增进社会认同。

4.6.3 注重基层干部领导力的提高

理论学习方面，环江县要把基层领导干部理论学习作为提高形势研判力、政策领悟执行力的中心任务和终身研究课题落细落实。实践提升方面，选派优秀基层干部到对口支持的深圳福田区等先进地区挂职锻炼，把好用管用的先进理念和经验融入环江县的城乡融合发展中。

5 结语

当前，县域内城乡融合发展迎来了重大机遇与转机，恰逢其时、正当其势。推进城乡产业、城乡要素、城乡文旅、城乡空间、城乡社会、城乡政治融合，是环江县最大限度地把生态优势转化为发展优势，开创出一条中华民族共同体意识更为牢固、奋力后发赶超的高质量发展新路的必然选择。