论可持续发展原则的国际法实施路径

赵建福

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000）

一、国际法上的可持续发展原则及其实施概述

可持续发展原则作为一项国际法原则的形成源自国际政治的需要。随着20世纪以来人类面临着越来越多的全球性挑战，“可持续发展”从一开始就成为当代国际政治的一个核心议题，特别是2015年联合国可持续发展峰会通过的《2030年可持续发展议程》为可持续发展的实现确立了一系列具体的目标，各国为此作出政治承诺并采取后续行动。相关行动需在国际法的框架内进行，因国际法是“国际政治的一个主要部分”〔1〕，是“国际政治的规范表述”〔2〕，国际政治和国际关系需要国际法所确立的共同行为规范。可持续发展原则为国际社会提供了共同目标和标准，这是其能够成为当代国际法一个重要原则的基础。1992年联合国环境与发展会议对国际法发展的一项重要贡献，就是确立了“可持续发展原则”，也即将环境与经济、社会层面结合起来进行考虑并为今世后代人类福祉而保护地球的原则〔3〕。各国学者大都支持将“可持续发展原则”作为一项国际法律原则，其中最具代表性的人物当属前国际法院副院长卫拉曼特雷（Weeramantry）法官①卫拉曼特雷的代表性观点主要体现在他对于国际法院“盖巴契科夫——拉基玛洛大坝”一案的个别意见中。以及荷兰著名法学家斯赫雷弗（Schrijver）等人。值得一提的是，我国外交部批准设立的“人类命运共同体与国际法”课题组在其研究成果中亦指出：“可持续发展原则”已经逐步发展成为一项新的国际法原则〔4〕。这一定程度上反映了我国学界的主流观点。

比起可持续发展目标的政治共识，更重要的还在于可持续发展原则是否能够贯彻实施。只有可持续发展原则得以实施，可持续发展目标才能实现。可持续发展原则的实施主要是指它的适用和执行，包括国际条约义务的落实、各国的政策和法律的制定与实行、行政措施、各种执行规划以及宣传教育等广泛的层面。1992年里约热内卢环境和发展大会通过的《21世纪议程》被认为是可持续发展原则从理论走向实践的一个重要标志〔5〕。该议程是包含115个具体问题的行动纲领。但由于多种复杂因素的影响，里约会议之后的十年间，全球环境和贫困问题仍未得到有效解决。2002年的约翰内斯堡可持续发展峰会对此给予充分重视，在全面评估的基础上敦促各国采取实际行动，并最终通过《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《执行计划》，提出了一系列具体目标及时间表，被认为是关系全球未来几十年环境与发展进程的路线图〔6〕。2012年“里约+20”联合国可持续发展会议上，各国作出新的政治承诺并决定启动制定可持续发展目标的进程。2015年联合国《2030年可持续发展议程》提出了17项可持续发展目标和169个具体目标。这是一份全面的行动指南，为此后15年内国际社会落实可持续发展原则提供了具体、可衡量的标准。

与不断变化的可持续发展问题相对应，可持续发展国际法体系一直处在不断演化当中。有学者认为，可持续发展的核心问题错综复杂，国际社会仅有雄心还不够，真正目标应当是解决可持续发展问题〔7〕。实际上，联合国环境规划署（UNEP）早在1997年就在《全球环境展望》报告中指出，国际社会在实现可持续发展全球治理结构以及全球团结合作方面仍然太弱，无法取得全球范围的有效进展〔8〕。至今已过去几十年，这种情况仍未得到根本改变。一个基本的现实是：国际社会缺乏真实、有效和全面的行动。尽管可持续发展领域已经制定出数以百计的条约、宣言及行动计划，但经多年努力后的现状与各国所期待的美好愿景仍相差甚远，一系列已经存在和即将到来的全球性问题仍在持续困扰着人类社会。

促进可持续发展原则在政策、条约及司法过程中的适用，是各国通过“承担义务”的行动来落实各项可持续发展目标承诺的主要途径。国际政治成果为可持续发展目标的实现提供了前提性条件，也为各种情境之下可持续发展原则的适用提供了政策保障。换个角度看，这些可持续发展目标、行动计划的执行本身也反映了可持续发展理念的积极影响，应被视为可持续发展原则在具体实践中实施的结果。因此，可持续发展原则与相关可持续发展目标及行动计划之间是相互作用、相辅相成的。由于可持续发展国际法仍处发展进程当中，实践中各国利益诉求亦存差异，作为一种全球公共问题的可持续发展领域同样存在所谓的“公地悲剧”①“公地悲剧”是美国学者哈丁提出的一个著名理论模型。它假设有一块无偿开放的公共牧场，每个牧羊人都会基于自身利益最大化而倾向于放养尽可能多的羊，虽然他们清楚大家都这样做就会使牧场因过度放牧而退化。在无其他因素干扰的情况下，这种结果不可避免，即草场沙化而羊群也会死亡。而这样的困境在当代全球性问题上也具有广泛体现。效应。这可能导致在可持续发展原则的执行和适用上面临各种困难和阻碍。因此，在国际法制度建设、适用方法和实施手段等方面进行探索，推动可持续发展原则在国际法中的理解与适用，对于落实全球可持续发展目标具有重要意义。

二、可持续发展原则实施中存在的问题

（一）国际法规范的碎片化与规范冲突

有观点认为国际法是一种原始形式的法律，因其几乎完全分散且各行其是〔9〕。依此说法，似乎国际法的碎片化（Fragmentation，联合国正式中文版本译为“不成体系”）问题自始存在。但从国际法的发展史来看，其碎片化问题是随着技术进步和全球化的兴起而来的。二战后贸易、投资、环境、海洋及人权等诸多专门法域的出现，使得国际法的规则和制度都有了极大扩展并复杂化，与传统国际法有逐步分离的态势。人们开始担心国际法无法维持一种集中的体系，而可能会分解成一系列分散、局部或有限的系统。联合国国际法委员会就此问题展开深入研究并发布了《国际法不成体系问题：国际法多样化和扩展引起的困难》的报告。报告指出：全球化一方面导致世界范围日趋一致的社会，另一方面导致出现一些专门和相对自治的领域。以前那些受一般国际法所管辖的事项，随着各类法律问题日趋专业化、高度知识化和学科交叉化，现已逐渐演变成为各种具有自身原则和机构的专门法律所管辖的领域〔10〕。简言之，全球化在促进世界一体化的同时也造就了国际法规范的专门化、碎片化现象。

可持续发展领域的规范最大程度上体现了国际法的碎片化现象，它们涉及陆地、海洋、大气等人类所能接触的几乎所有环境空间，所包含的各类技术和非技术规范更是数不胜数且日益分散。这种不成体系的表象引起人们普遍的担心，因为“没有明确权力关系的专门规则和机制的兴起，可能会导致局部制度之间的冲突，至少，会导致在国际法的解释和发展方面的矛盾”〔11〕。问题的根源在于：一方面这类专门法律的制定往往未能遵循国际法的一般原则和惯例而自行其是；另一方面也因其常常忽视相邻领域的法律规定与进展，未能注重相互补足与协调。其结果便是：不同的规则及规则体系之间相互冲突，与体制、惯例相背离，并很可能失去对法律的全面理解〔10〕。因而可以说，可持续发展领域各种国际法问题的多元性、复杂性和专业性，一定程度上反映并加剧了国际法碎片化现象。因此，正确看待可持续发展国际法碎片化问题并采用相应策略，有利于促进可持续发展原则的贯彻实施。

（二）国际法规范的软法化与拘束力不足

很多国际法文献中国际法规范被区分为硬法和软法，两者的主要区别在于拘束力程度上的差异。对违反软法规范的回应在本质上是社会政治的而非法律的，这与可强制执行的硬法不同；然而，软法从国际政治道德秩序获得其力量〔12〕。这就意味着软法本身并不是严格意义上的法律，但它对国际政治的作用以及对国际法的塑造却是非常重要的〔13〕。软法当然是当代法律制定过程的一部分，但作为一种社会现象，它显然超越了学者们通常用来描述和解释国际规范的经典和熟悉的法律范畴。换句话说，软法是一个麻烦制造者，因为它要么还没有成为法律，要么还不只是法律〔14〕。

在国际法某些新兴领域会比其他领域产生更多的“软法”，包括各种宣言、指南、守则或标准等。在与可持续发展有关的国际法中，这类软法文书比比皆是。它们虽然没有法律约束力，但往往产生重要影响，并受到广泛的遵守〔15〕。可持续发展国际法涵盖了国际经济法、国际环境法和国际社会法诸多领域，所面临的问题及其解决方法往往都有复杂的专业性、技术性背景，并伴随着不同国家、组织或团体之间差异化的利益诉求和博弈。在这样的情况下，简单而确定的“硬法”规则很难满足可持续发展领域的多元化诉求，各国之间通过国际组织达成某种软法性协议是一种理性的选择。

显而易见的是，尽管可持续发展领域软法的作用十分重要，但它与硬法相比在规则的遵守和执行方面具有很多不足。软法的大量出现是国际社会在某些专门性领域对硬法机制及其效力的一种妥协，也是国家之间利益博弈的一种结果。在软法机制下，国家可以不必受强制性国际义务的约束，在处理国际事务上可以保有更大的灵活性及操作空间。但在可持续发展领域，充斥大量软法的弊端也很明显，即尽管存在大量国际文件和宏大愿景，但多年来可持续发展国际行动却难以产生让人瞩目的成效；国际社会仍需不断努力推动可持续发展原则的进一步落实，包括软法性规范的落实。

（三）非国家行为体的兴起与国际法制定及执行的新问题

自威斯特伐利亚体系形成以来，民族国家一直是国际关系中的核心主体。但在当代国际关系中，这种情况已发生了很大的变化。国际社会出现了新的全球参与者，这些参与者区别于国家，“在国际关系中各自成为单独活动的行为主体”〔16〕。实际上，自20世纪70年代以来，国家之外的新的行为体参与到国际立法等活动中的现象日渐明显。比如跨国公司，作为全球性经济力量对国际立法的影响不可忽视。这些行为体一般被通称为“非国家行为体”（non-state actors），它们不是国家也不由国家建立，但被认为是合法的政策推动者、相关规则和技术标准的制定者，在很多重要议题上发挥作用并承担很多传统上由国家排他处理的事务〔17〕。鉴于此，国家的内外政策及其政府行为已经受到非国家行为体的广泛制约，对于一些国际问题的解决，它们的作用甚至更为重要〔18〕。实际上在很多领域，非国家行为体特别是一些非政府组织近几十年来对国际法的发展、解释、司法适用和实施都能够产生影响，特别是在人权、环境、生物保护等方面的国际条约的形成产生过积极影响〔19〕。

非国家行为体在可持续发展问题上的参与也是非常广泛和深入的。需要强调的是，在可持续发展的诸多领域，非国家行为体特别是企业部门往往是国际法义务主要和最终的实际承担者，如在温室气体减排、无害环境技术转让及环境污染控制等方面，因而它们往往有通过积极行动来寻求符合其自身利益的国际法治的动力。然而，尽管发挥了广泛而重要的作用，非国家行为体却没有制定国际规则的合法主体地位，因为当今的国际体系认为国际立法是专属国家的权力。一些国际组织单独制定的文书至多具有软法的性质，在执行上缺乏强制性和义务性因素，几乎完全依赖自愿，其效果故而也大打折扣。

三、可持续发展原则的实施路径

（一）建立可持续发展原则适用规则体系

1.加强可持续发展国际法的“体系化”

国际法的“碎片化”现象是与全球化时代各种类型的全球性问题的大量出现并形成各自分隔的专业领域相联系的。与此形成悖论的是，全球化也带来了法律一体化，“国内法与国内法、国内法与国际法、国家法与非国家法等各种形式的法之间以极其复杂多样的方式相互联系、相互作用”〔20〕。这种现象被称为“法律全球化”，它意味着国内法和国际法、硬法和软法在全球层面的冲突以及融合发展。确实，国际法作为一种分散的体系，长期以来必须面对将从一般条约、具体条约和习惯法中衍生出来的各种规则联系在一起的问题〔21〕。当前国际法不断演进的过程也印证了这样一种现象，即伴随着国际法的专门领域的不断增加，把互不相关的不同领域联系起来也逐渐成为一种日益增长的趋势。

可持续发展法领域的碎片化现象具有一定的典型性，大体代表了全球化时代整个国际法体系碎片化的一种状态。将各个专门领域联系起来的过程被称作“体系化”（systematization）——即在法律规则之间建立起系统的关系〔10〕。“体系化”是应对规范性冲突的推动力量，使国际法体系维持某种中心的存在以及具有条理性。国际法委员会的报告得出两个主要结论：第一，特别条约体制（不应称为“自成一体的体制”）的诞生并未严重损害法律保障、可预见性或法律主体的平等地位；第二，人们将会越来越多地关注规范、制度和规则之间的冲突，以及为应对该种冲突而产生的规则、方法和技术〔10〕。就第二个结论而言，是处理国际法规范性冲突以维护“体系化”方面的重点工作。这也是可持续发展国际法应对碎片化问题所关注的焦点，新的方法、手段和技术亟待推出。但即便存在多种方法及手段的建议，迄今也很少在实践中得到应用，基本上处于反复实验的阶段，如在寻求对政策和条例进行效果评估方面。可持续发展提出了极端复杂的实质性和方法性问题，传统的立法方式已不再能够很好地处理这样的复杂性了，因而迫切需要发展出新的方法〔22〕。

2.建立可持续发展一般原则与具体原则的适用规则

作为一般原则的可持续发展原则具有可塑性，本质上是不断演化发展的，其具体内涵很难被严格界定。这种特性招致了一些人的批评，认为可持续发展原则没有实质内容或无法进行法律分类〔23〕。但实际上，正是由于这种可塑性，可持续发展原则的内容可以在适用不同的主体和情境时有所差异。如在森林或渔业管理领域主要强调可持续利用自然资源，而在基础设施建设项目中则需要进行环境影响评价，强调预防的原则。这表明在不同类型、细分的专门领域，可持续发展原则所指向的侧重点有所不同，某些特定标准将会被优先适用，而另一些标准则只会产生次要影响，这就涉及到可持续发展的一些具体原则问题了。

与可持续发展有关的具体国际法原则适用过程更为直接，内容理解上也更为简单。这类原则除由国际文书如国际法协会的《新德里宣言》予以确认外，很多都来源于专门的国际法领域。这些具体原则往往比一般的可持续发展原则更为广泛接受。原因在于特别规则比一般规则更能清晰表达、更能针对具体的实际情况，因而往往给人更具“约束力”的直观感受。法学理论与实践中，“特别法优于一般法”规则适用于规范间的冲突，因而可持续发展的具体国际法原则、规则通常情况下优先于作为一般原则的可持续发展原则适用。

可持续发展的一般原则与具体原则之间也不必然存在规范性冲突而需要解决哪一个优先适用的问题。在具体规则和一般标准的方向一致的情况下，则“应在一般标准的限定范围内或在其背景下解读和理解具体规则，通常是将具体规则看作是对一般标准的阐释、更新或技术上的具体说明”〔24〕。实际上，可持续发展的一般原则与具体原则在大多数情形下都是协调的。这当然与两者之间的结构关系有关。可持续发展的具体原则是作为一般原则的“次级”规范存在，而后者构成前者的“初级”规范。因而两者之间存在目标上的内在一致性，这对两者的法律适用不无裨益。

3.贯彻实施“一体化原则”

寻求体系化方法的努力在可持续发展国际法领域经历了较长的时间，散见于不同时期的环境与发展相关的政治议程及成果文件中。《斯德哥尔摩宣言》在没有使用“可持续发展”一词的情况下，揭示了处理环境和发展问题上所体现的一体化的方法①参见联合国《人类环境宣言》（1972）相关内容。。联合国《发展权利宣言》也特别指出应从整体上解释发展权利的所有方面②参见联合国《发展权利宣言》（1986），第9条。。里约热内卢会议对于一体化原则（principle of integration）的形成与发展具有重要意义，大会通过了一系列促进可持续发展的原则，其中原则4被认为是一体化原则的明确表述。会议通过的《21世纪议程》也明确指出：允许环境和开发问题在决策的所有层次上进行充分整合，促进相关个人、团体和组织对所有层次决策的参与，建立在决策中整合环境与经济问题的内部决定程序〔25〕。这进一步阐明了一体化原则的内涵。

一体化原则作为可持续发展的一项核心原则被国际法协会《新德里宣言》以明确的文字形式加以确立〔26〕。该宣言认为这一原则不仅反映了国际法规则在社会、经济、财政、环境和人权方面的相互依存，而且还反映了当前和未来几代人的需要的相互依存。另外，一体化原则也被理解为渗透到治理系统当中，在所有治理维度和社会所有部门，都应适用一体化原则。为了确保遵守，各国应审查现有机构是否能够充分解决各种横向和纵向方面的冲突，或是否需要设立新的适当机构。

可持续发展原则要求以综合的方式协调和处理各种不同的法律。实现可持续发展的三大核心要素是相互关联的，且对个人和社会的福祉都至关重要③参见联合国网站：https：∕∕www.un.org∕sustainabledevelopment∕zh∕development-agenda∕。。这是一体化原则存在的前提条件。而另一方面，一体化原则一般被认为是可持续发展概念的支柱或基石〔27〕。只有实现环境保护、经济和社会发展之间的协调，并通过它们的一体化来保障当代和后代人之间（环境保护）以及内部（公平的经济和社会发展）的平等，发展才会是可持续的〔28〕。对一些人来说，一体化的概念既不超过也不低于可持续发展本身〔29〕。但是，将可持续发展与一体化原则等同起来也将会受到很大程度的限制。可持续发展是国际社会努力实现的目标，而环境保护与经济社会发展的一体化则是实现可持续发展的手段。因此，一体化原则不是可持续发展，而是实现可持续发展的关键技术。

国际法协会的成果促进了一体化机制的建立，但一个关键问题仍然有待解决，即这些原则当中的核心或灵魂是什么，它如何将这些相关的原则组合起来以形成一个体系或框架。尽管在《新德里宣言》中，国际法协会将一体化原则与其他类型的原则并列，但有观点将一体化原则理解为优于其他原则，同时也认为可持续发展的概念具有“某种规范性”〔30〕。这一理论学派将可持续发展（一体化原则）理解为一种“元原则”（meta-principle），作用于其他法律规则和原则。这一原则“行使一种间质性规范（interstitial norm）的作用，当真正的基本规范有重叠或冲突的危险时，它会推拉它们的边界”〔31〕。由此可见，作为“元原则”的一体化原则相对于其他具体原则，其所具有整体性的统领、整合以及协调功能是明显的。

一体化原则的作用还体现在它构成可持续发展原则在法律适用中的桥梁。有观点认为存在整体上作为一项法律原则的可持续发展原则，这是建立在国际法协会所规定的核心原则方法和“元原则本身即原则”方法的基础上，但对其进行了进一步的发展〔32〕。从适用的角度看，这为可持续发展原则在司法案例中作为一种规范的应用打下基础。一体化原则和方法在诸如国际法院“盖巴契科夫——拉基玛洛大坝案”等国际判决中被不断援引，也正说明在国际司法实践中该原则的法律适用性得到广泛认同。

（二）实施理论与方法的更新

1.增强非国家行为体制定和执行国际规则的能力

非国家行为体在国际事务中作用的不断扩大，对传统国际法的形成和运行机制提出挑战，并将会产生深远的影响。传统国际法理论固守国家是国际法的唯一主体的看法，强调只有国家才能制定国际法，承担国际法上的权利和义务，并认为这是“不可否认的国际现实”〔33〕。然而，随着时代的前进和国际关系的演化，这种“国际现实”逐渐发生了质的变化。

新的时代条件下，随着全球性问题的专业性、技术性的特征越来越强，单靠国家的力量已经远远不能应对。非国家行为体参与全球事务是国际现实的选择。与国家相比，非国家行为体参与全球治理具有很多方面的优势。首先，非国家行为体数量和分布极为广泛，贴近社会并具有获取信息优势，能及时对各种全球性问题提供咨询、建议或者作出应对，进而推动国际法律制度的适时应变。其次，非国家行为体具有很强的专业性和技术能力，全球可持续发展问题的解决，需要依赖以跨国公司为代表的非国家行为体的协作和技术支持，无论是气候变化、生物多样性还是公共卫生等领域都带有明显的技术性特征，这些问题仅靠国家和公共机构是无法解决的。另外，尽管目前国家是名义上和法律上国际条约义务的承担者，但义务的实际承担和具体执行工作还要依赖非国家行为体特别是公司、企业等部门来完成，如在应对气候变化温室气体减排目标的执行方面。

因此，有必要赋予某些非国家行为体以国际法主体地位，参与国际规则制定，更好地为可持续发展进程作出贡献。在这个意义上，传统国际法理论亟待更新。实际上，国际法学说和理论对这样的国际现实也已经作出反应，如杰赛普（Jessup）认为国际法应该适用于国家之间、个人（包括各种类型的个人的团体和组织）之间，以及个人与国家之间的关系上；国际法的传统认知，即国际法仅为国家间的法律，阻碍了国际法的进步〔34〕。而《奥本海国际法》认为国际法主要主体是国家，但国家不是国际法唯一主体，国家以外的其他人格者亦可以作为国际法的主体〔35〕。特别应指出的是，《维也纳条约法公约》规定“本公约之适用于国家间以亦有其他国际法主体为其当事者之国际协定为根据之彼此关系”①参见《维也纳条约法公约》第三条（丙）。。这种表述表明对在国家外存在其他国际法主体的认可。在当代可持续发展国际法的语境中，这些其他国际法主体并不仅仅包括如联合国、WTO这样的政府间组织，以及如欧盟这样的超国家组织和一些区域性组织，也应包括像跨国公司、环境以及人权等非政府组织等。

可持续发展原则能否得以贯彻执行，与非国家行为体的活动息息相关。更深层次的问题则涉及非国家行为体在国际法制定过程中的地位和作用。非国家行为体的活动主要在两个层面上展开：一是参与国际规则的制定；二是承担国际义务。可持续发展领域的各类条约很多都充分重视了非国家行为体的作用，如《生物多样性公约》在“生物多样性组成部分的持续利用”部分规定“鼓励其政府当局和私营部门合作制定生物资源持续利用的方法”②参见《生物多样性公约》第十条。。《巴黎协定》宣告要动员所有缔约方和非缔约方以开展更有力度和雄心的气候行动；这里的“非缔约方”即包括但不限于民间组织、金融机构、私营部门等大量非国家行为体③参见《巴黎协定》序言部分。。类似于上述内容的规定在各种国际文件中不胜枚举，充分证明了非国家行为体参与国际规则制定和执行的深度和广度。

非国家行为体自20世纪70年代以来就被广泛承认，在政策推动、技术规则制定以及国际规则实施等方面具有重要作用。比如多边国际金融机构都制定了较完整的环境与社会保障政策，并为众多全球性私营银行所借鉴，设立了所谓的“赤道原则”用以评估及管理融资过程中的环境和社会风险。这些规则的制定具有极强的专业性、技术性和经验性特征，往往是国家机构所难以处理或胜任的，突出体现了非国家行为体在相关领域的权威性。在此意义上，非国家行为体承担了很多传统上本由国家处理的事务，但它们实际并未拥有国家“主权”权力。这决定了它们制定的规则无法直接具有某种法律义务属性，从而影响了相关规则中可持续发展原则的实施，需要当代国际法理论有所更新，由国家“让渡”部分国家权力，赋予非国家行为体更大的规则制定权和执行力。

2.完善软法性规范的制定和执行

可持续发展领域数量庞大的软法性文件，一直以来都对国际社会落实可持续发展原则造成困扰。很多义务主体出于“搭便车”的心理，怠于履行或规避软法上的条款规定，以致相关软法的执行遭遇困境，无法达到其目的和效果。在软法的属性无法改变的情况下，应当通过采取一些措施或行动，以便能够达成“硬执行”的效果。

有观点指出，非国家行为体制定国际软法存在“正当性（合法性）缺失”的问题，所以“无论是从政治基础上还是从道德基础上考虑，国际软法都无法成为跨国法律体系构造的中心”〔36〕。该论断描述了整体国际法领域长期以来的一个基本现实，不过这种情况在当前的可持续发展国际法领域表现得并不明显。仅仅以联合国为核心的国际组织体系就通过了大量的宣言、决议以及指南等软法性文件，其中包括《21世纪议程》以及《2030年议程》这样的国际行动规划，其重要性和影响力至少与各国已经签署的条约和协定平分秋色。即便是相关条约协定，其中也不完全是硬法性规则，很多条款实际也属软法性质。同时，上述这些宣言、决议、议程等是由各国代表磋商达成，是各国政府就不确定法律义务的政策或意图达成的联合声明。近几十年来，这已成为宣布外交成果、阐述政策立场、记录彼此关切事项的预期行动方向或相互作出政治承诺的共同方式。

但不论软法地位如何，以何种形式出现，它们都是表明某个领域指导方针和政策演变的重要标志，而这些指导方针和政策可能最终会转化为具有法律约束力的国际规则。在必要的条件已经得到满足的情况下，这可以通过正式成为一项有约束力的条约来实现，也可以通过接受作为一项惯例规则来实现。但软法之所以是软法，而未被制定成条约，其实反映了国家在一些议题上的态度。它们还没有准备好受到法律义务上的约束，以便保持自身行动的灵活性和舒适度。但这些软法又毫无疑问反映了各国以某种方式采取行动的政治意图。所以，软法如何能发挥其最大的效用，其核心问题在于执行。

软法并非如有些学者认为的那样是不可执行的，因为执行并非一定意味着强制机制和义务机制，而应当更广泛地表示为对规则的遵从，包括自愿遵从。国际软法的执行机制体现了其“软”的特征，与国际习惯等所谓硬法相比，国际软法的内容具有更强的主观性，在权利义务设定上有更大的模糊性和灵活性。另外，国际软法的顺利执行需要相应的责任承担机制与制裁机制来保证，否则就只能依赖于国家的自愿履行，又或者是通过某种非司法的方式〔37〕。尽管说软法的执行不能依赖强制力或与此相类似的机制，但也远非没有其他手段可以遵循。实际上，“透明度原则、奖励与惩治的激励机制、非政府组织的监督和曝光、国际舆论、国内政治支持、跨政府网络协作都起到一定作用”〔38〕。

在可持续发展国际法的领域当中，明显出现软、硬法相互交织、相互支持的现象。在这样一个复杂体系当中，软法是否在实践中得到良好实施，对于可持续发展原则的适用效果必然产生影响。主动采取一些措施或途径，完善软法的执行是可行的，主要包括以下几个方面：第一，落实善意履行原则。善意履行国际义务原则在国际软法的环境中具有非常确定的意义，它使得国际软法不会因自身特性而在执行方面无从谈起。但也不能由此认为该原则赋予了软法一定的法律拘束力〔39〕。善意履行国际义务的重要作用在于，它使国际社会对国际法主体的行为产生合理预期，从而促进软法文件条款的落实，这虽然不会改变软法的法律属性，但也会强化软法之于国际法主体的法律效果。第二，转化为条约或国内法。某些软法是由政府间国际组织制定，典型的如联大的宣示性决议，“不仅具有宣示习惯国际法的作用，而且具有准造法的功能”〔40〕。其中一些联大决议为后来制定相关国际条约打下了基础。而将软法规定纳入国内法则是促进软法执行的更为直接方式。比如将《21世纪议程》以及《2030年议程》中的发展目标纳入国内法律特别是行政执法系统，将大大促进可持续发展目标在全球的实现。第三，填补法律空白。在可持续发展国际法领域，软法性规范的兴起，确立了基本价值和行动方向，填补了“硬法”无法及时跟进所造成的空白地带。因此在这个意义上，软法性规范制定得越多、越完善，就越能加强对国家行为的约束作用，越能有效促进可持续发展原则的适用和执行。第四，完善实践指引及解释。软法确立了一定程度上公认的价值目标和宗旨，因而可以在相同议题的法律实践中起到指引的作用。同时，除一定条件下可以转化为硬法以外，软法也可以作为法律特别是司法过程中解释的工具。正如有学者指出，由于国际组织所制定的软法文件具有很强的专业性和过硬的质量，各国将其规定纳入国内法或条约，司法机构亦可援引以发挥其补充解释作用〔41〕。利用软法解释时，决定性因素是推断出的当事各方的意图，即他们是否打算就所涉问题建立有约束力的法律关系〔42〕。很显然，软法解释性功能的确立，对于实践中推进可持续发展原则的实施大有助益。

3.充分利用国际多边经贸条约机制及相关争端解决机制

各国对可持续发展的政治承诺并不少见，也尝试通过多边经贸条约促进可持续发展或按可持续发展原则来处理相互经济关系，但因各种复杂原因，国际法上的影响并不明显。近几十年来，很多多边环境协定都包含了在不同领域以不同方式确保可持续发展的条款。与此相对应，各国间签署或正在谈判的各类国际经济条约，也越来越多地涉及可持续发展，包括世贸组织协定和不断发展的区域贸易协定。通过加强条约机制，将实现可持续发展目标的任务转化为具体的国际义务，以此来促进可持续发展原则的执行，无疑是一条非常好的实施路径。

第一，在经贸条约或协定中订立环境及其他可持续发展条款。经济全球化并未使所有人受益，相比而言，它更有利于发达国家而不利于发展中国家〔43〕。就可持续发展政策而言，更高的社会和环境标准可能限制了发展中国家在贸易方面的相对优势〔44〕。因而，在20世纪一段很长的时间内，发展中国家对于高标准环境政策整体上持消极态度。其后随着可持续发展政治议程的不断推动，情况也在逐渐向更好的方向发展。国际社会普遍认识到，环境利益很难用经济利益来衡量，只有在贸易投资等经济活动中融入环境保护规则，才能最好地维护经济利益。

加强国际政治议程对促进可持续发展原则融入贸易条约尤为重要。因为可持续发展能否实现或多快实现依赖于世界各国的政治决心。最近几十年的贸易和投资条约的制定，伴随着更广泛的国际政策辩论，在这些辩论中，各国没有对这些条约与环境、人权和可持续发展的联系保持沉默〔45〕。应当说，关于可持续发展的国际讨论始于1972年联合国人类环境会议之前，并贯穿于一系列的国际和区域会议议程；1987年布伦特兰报告中指出在关贸总协定和贸发会议的要求中应包括可持续发展〔46〕。在联合国及世贸组织等国际平台上组织相关议题的讨论显然能有效促进将环境和发展问题纳入国际贸易安排。

1992年里约热内卢会议则为可持续发展原则在条约适用中与贸易经济政策相联系树立了一座丰碑。各国在会议通过的《21世纪议程》中呼吁应通过四种主要举措使国际经济“为实现环境和发展目标提供支助性的国际环境”，其中包括“使贸易和环境成为相互支持的行动基础”以及“通过贸易促进可持续发展”两项举措①参见《21世纪议程》，第2.3、2.43-2.5段。。在该次会议上开放签署或启动谈判的联合国三个公约都一致规定以不同的方式实现可持续发展，条约案文与国际经济政策和法律都有不同程度的联系。如《气候变化框架公约》强调开放有利的国际经济体系对促进可持续发展、应对气候变化的作用，但同时也指出应对气候变化的措施不能构成对国际贸易任意或无理的歧视及限制②参见《气候变化框架公约》（1992），第2-3条。。

里约会议的进程体现了在可持续发展国际法领域“软法”和“硬法”之间互动的性质，这也体现在乌拉圭回合谈判及其最后文件如1995年《建立WTO的协定》的制定过程中。就贸易规则和环境保护的关系问题，谈判中同样存在着针锋相对的观点。不过里约会议所表达的可持续发展原则及其软法性规则，最终为谈判各国所接纳。关贸总协定GATT1947序言中提到“充分利用世界资源、扩大商品生产和交换的目标”，在《马拉喀什建立WTO的协定》中则被表述为“依照可持续发展的目标最佳利用世界资源，力求兼顾环境保护”。这一改变表明可持续发展原则已经在国际贸易协定中占据一席之地。

但自世贸组织成立直至新一轮的多边贸易谈判即2001年的“多哈回合”启动之后的很长一段时间，在国际多边条约中纳入更多的环境及可持续发展条款的努力似乎进展缓慢。而某些特定领域，如为应对气候变化而制定的条约，又大多充斥着大量的软法性条款，虽然具有一定灵活性，但显然不利于条约义务的履行和遵守。所以，在条件成熟时，加强软法（无论是整体的软法性文书还是条约中的软法性条款）向硬法的转化，是促进可持续发展原则实施的一个重要任务。

自由贸易与环境保护之间的天然冲突，要求多边经贸条约中贯彻实施可持续发展原则需要综合考虑经济、社会和环境的各个层面，而不能舍此取彼。在GATT1994和其他相关贸易协定中，与环保相关的条款多以“例外”条款形式出现，而且有关可持续发展原则的表述往往规定在序言当中，在义务规定上又具有一定的模糊性和不确定性。因而，自WTO成立以来出现了一系列围绕GATT1994第20条而产生的争端。这提出了一个问题，即WTO协定中的环境条款，如何能够得到切实遵行，而不是停留在环境政策层面上，或者甚至于依赖于成员国自身的“环境良知”？解决的方案在于争端解决机制，即通过WTO的争端解决机构根据个案实际来解释条约的规定，并保持争端处理上的灵活性而不至于陷入环境与贸易复杂关系的博弈困境。从这个意义上说，在多边经贸条约中不作出太过具体的规定，而是在某些条款上适当保有一定的灵活性和模糊性是有益处的。

第二，发挥国际贸易争端解决机制的引领作用。在可持续发展原则的实践过程中，要特别重视国际法贸易争端解决机制的作用。与其他的可持续发展领域的软法性特征不同，贸易争端解决机制提供了一种“硬”的或者说“有牙齿”的解决方案。而且，鉴于国际司法或仲裁机构难以替代的特殊作用，其判决及裁定，对于解决相关条约条款的解释及适用问题，往往具有决定性的影响。所以，应促进争端解决机制的充分利用，使可持续发展原则得以在具体案件中适用并提供一般性范例。

涉及可持续发展规定的贸易条款中，GATT1994第20条“一般例外”（General Exception）的规定尤为重要。围绕该条款的适用，最具典型意义的是1998年上诉机构对于“海虾-海龟”案的判决。该案申诉方印度等国称美国对海虾出口禁运违反了1994年关贸总协定的相关条款；美国否认了指控，并辩称GATT1994第20条应当参照《WTO协定》的序言来解释；而序言部分承认，贸易规则应符合可持续发展的目标，并应设法保护和维持环境。并称可持续发展是国际法特别是WTO法的一项原则，贸易规则不仅必须促进贸易和生产的扩大，而且必须以尊重可持续发展原则和以保护和维持环境的方式来这样做。WTO争端解决机构专家组聚焦于GATT1994第20条的范围和性质的解释，认为《WTO协定》序言赞同环境政策的制定必须考虑到每一个成员的实际需要和经济手段两方面的情况。并且，专家组在其推理中强调了1992年《里约宣言》中的一段话，即承认所有国家都可以制定自己的环境政策，可持续发展需要国际合作而不是单方面措施①See United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products-Report of the Panel，WTO Doc.WT∕DS58∕R（1998）.。

近些年来，多边贸易体制遭遇困境。WTO多哈回合谈判屡屡受挫、久拖不决。而美国政府为一己私利，奉行单边主义对外政策，阻碍WTO争端解决机构（DSB）上诉机构成员遴选程序，严重影响WTO的正常运作；特别是为维护其霸权，纠集盟友对华“脱钩断链”，更是极大损害了正常国际经贸秩序。如果以WTO为核心的多边贸易体制解体，全球可持续发展将会遭受重大打击。缺少稳定、可预期及平衡的多边贸易制度，解决全球贫困问题的希望将更为渺茫。同时，一个缺少资源全球优化配置的世界，将很难在贸易中践行可持续发展原则，可持续性资源利用和保护环境将更为艰难。所以，维护发展好现有多边贸易体制包括争端解决机制，同时进行与时俱进的改革，进一步完善全球经贸治理机制刻不容缓。