农村宅基地制度改革的治理成效研究——以河南省为例

河南农业大学 张圆圆 侯鹏 介金嵘 王广珍 朱倩倩

乡村治理是国家和社会治理的基础和关键，实现乡村有效治理是新时代推动乡村全面振兴的重要内容。当前，我国农村人地矛盾较为突出，制约了乡村治理能力和水平的提升。2015 年，国家正式启动“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革” 试点工作。其中，宅基地是农民赖以生存的绝对基础，是农村“三块地”改革的重点和难点，实施农村宅基地制度改革是提升乡村治理能力和水平的重要抓手。

随着乡村治理的推进，不同学者从宅基地与乡村振兴、宅基地与生态环境、宅基地与城乡融合发展、宅基地与村庄空间布局优化之间的路径和机制等方面进行探究，挖掘宅基地制度改革与乡村治理的关系。已有文献研究发现，宅基地制度改革对乡村主体、村庄公共空间规划建设、户有所居、产业发展都存在影响。在此背景下，本文将优化乡村治理作为出发点和研究方向，以河南省为例，探讨如何借助宅基地制度优化乡村治理。

2020 年初，河南省在长垣市、巩义市两地开展农村宅基地和村民自建住房综合改革试点。2021 年2 月，中央农村工作领导小组办公室确定巩义市、长垣市、孟津区、宝丰县、新县为新一轮宅基地制度改革试点。目前，5 个试点县（市、区）宅基地基础信息调查、村庄规划、历史遗留问题解决、房地一体不动产颁证等四项基础工作已基本完成，取得了治理成效，涌现出一批成效显著的典型试点村，如巩义市水地河村灾后重建将科学化与人情化相结合，实现村民户有所居；长垣市云寨村编制多规合一的村庄规划，实现美丽乡村与美丽经济协同发展；洛阳市孟津区马岭村利用闲置宅基地建设面粉厂，提高了村民与村集体经济实力；宝丰县王堂村盘活利用宅基地建成“生态停车场”“综合服务站”等基础设施，改善了村民生产生活条件；新县大塆村将宅改与创客文化结合，实现文化旅游协同发展等。

一、宅基地制度改革的治理成效

（一）通过宅基地腾退利用，完善了农村生产生活基础设施

宅基地退出释放了闲置宅基地资源，为村庄提供了建设场地。户有所居的要求确保了宅基地的基本保障功能，为村民提供生产生活的基本场所。河南省各试点县在腾退宅基地后预留建设用地机动指标，满足村民刚性住房需求。巩义市水地河村大多数房屋在“7·20”特大暴雨灾害中倒塌毁坏，村集体科学设置受灾类型，对受灾较为严重的村民进行同村迁建，让村民不用离开故土，保障其基本住房。同时，退出收回的宅基地可用于乡村建设。宝丰县王堂村在宅改前存在大量超占宅基地，土地闲置无法利用，乡村公共建设缺少空间，通过宅改，王堂村把收回宅基地建成停车场、综合服务站、公厕等设施。洛阳市孟津区马岭村宅改前给人们留下的是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，家里现代化，屋外脏乱差”的印象，收回闲置宅基地后建设了乡村书屋、司法所、警务室等设施。宅基地制度改革促进了乡村各项基础设施建设落地，为乡村治理奠定基础。

（二）通过盘活闲置宅基地，带动了乡村经济发展

宅基地使用权流转制度扩大了宅基地的使用范围，宅基地可以用来发展产业、农家乐、创业孵化平台、研学基地等，培育农村新产业新业态，为村民提供就业岗位，同时为产品销售提供渠道。洛阳市孟津区南石山村利用收回宅基地办成唐三彩研学体验馆，吸引游客、学者体验交流。巩义市南岭新村盘活闲置宅基地30 多处，通过发展民宿、农家乐、博物馆等产业，增加村集体经济收入约40 万元，带动100 名村民就业。宝丰县王堂村利用闲置宅基地建设河南宝丰东道汝窑新工厂，引进广州电商团队，在当地培训主播边直播售卖当地汝瓷产品，不仅为王堂村提供了就业岗位，还拓宽了产品销售渠道。宅基地制度改革促进了新产业、新业态的产生，优化了就业结构，提高了村民及村集体收入，为乡村治理提供了经济条件。

（三）提高了村民参与村庄治理的积极性

村民自治在乡村治理中处于基础性地位。引导村民参与宅基地制度设计及监督具体实施可以扩大村民参与权，通过宅基地的盘活利用鼓励村民主动参与村庄建设，村民自治也由此加强。河南省各试点地区设立了村民理事会、乡贤理事会等群众性自治组织。新县西河村搭建村民说事、议事、主事平台，村民拥有了对宅基地重大事项的表达权及决策权。巩义市水地河村号召党员、群众代表全程监督安置房施工过程，确保了安置房的质量。新县大塆村通过奖补机制及评优机制激励村民主动参与改革，给予符合图纸翻建农房资金补助，给予发展农家乐的农户开业补贴，对店铺评比打分，有效地激发了村民热情。宅基地制度改革为村民参与村庄治理搭建平台，发挥了村民在乡村治理中的主体作用。

（四）促进了村庄布局和农村人居环境的改善

宅基地面积限定、编制实用性村庄规划，能够实现土地的合理利用，优化村庄布局，改善生态及居住环境。新县以宅基地制度改革为契机，全域推进“一米菜园”建设，村民房前屋后闲置宅基地被清理，村庄布局更美观统一。长垣市闫寨村针对村内道路较窄的情况，对220 多户庭院进行改造，拆除部分庭院围墙，在群众院内种植绿化树木，实现公共空间与私人空间巧妙融合。宝丰县朱洼村清理倒塌杂乱院落，拆除长期无人居住的破旧房屋及私搭乱建，栽植垂柳、樱花、石楠等风景树，村庄森林覆盖率达50%，生态更宜居。通过宅基地制度改革，空闲杂乱的宅基地得以利用，人居环境得到改善，乡村治理空间进一步优化。

二、进一步完善宅基地制度改革的对策建议

河南省通过宅基地制度改革有力地促进了乡村治理，同时乡村治理体制的完善也使宅基地制度改革效率更高，两者在交互过程中实现了良性互动。但河南省宅基地制度改革仍存困境，如各试点地区宅基地制度改革进展不平衡，在宅基地分配利用过程中村民处于弱势，话语权缺失，有效的民意表达渠道并不完善，主体作用未充分发挥。在处理历史遗留问题时，人情规则与政策法规存在矛盾。因此，在现有宅基地制度改革的基础上，河南省还需要进一步强化宅基地制度改革，为乡村治理带来更多助力。

（一）坚持高位推动下的多层级科层治理

在实施宅基地制度改革过程中，应坚持政府各部门高位推动，强化多层级科层治理。农村税费改革后国家资源不断输入乡村，然而一些资源输入乡村后，基层组织无法有效承接，消极作为或难以作为，导致很多国家资源浪费，基层治理权威性下降。而宅基地制度改革明显改变了这一现状，试点地区有效承接了改革政策红利并取得了良好成效。总结试点地区成效发现，当地政府越重视，宅基地制度改革进展越快。政治动员是一种中国特色治理机制，通过把一般工作转变为“中心工作”，驱动政府通过多种机制整合各个部门资源。宅基地制度改革是一项中心工作，可以动用各个部门各种资源来推进。例如，试点地区在县、乡、村成立宅基地制度改革专班，农业农村局、自然资源局、住建局及财政局分工合作，多部门、多层级联合推动工作，县委、县政府成立村庄规划工作领导小组，将二线、三线工作转变为一线的中心工作，提升了工作效率。因此，对于进展较慢的地区，当地政府应注重顶层设计，比如采取相应的奖惩制度、强化督查考核，引起基层组织对宅基地制度改革工作的重视。

（二）以维护村民权益为底线，拓宽民意表达渠道

农民是乡村社会治理的核心，宅基地制度改革要以维护农民利益为底线。宅基地制度改革吸引了返乡创业者、社会资本等进入乡村发展新产业新业态，塑造了一大批内源精英及外源精英，他们具有更多的资源分配权及话语权，成为非治理精英，具备了与村干部等治理精英讨价还价的能力。在宅基地制度改革具体事务的处理中，普通村民经济、政治实力低于治理精英，容易陷入政治失语，他们没有合适的渠道表达自己的利益诉求，一般会委托具有一定话语权的非治理精英代为表达，这些非治理精英就是村民的利益代言人，防止利益代言人与治理精英共谋是维护民意表达的防线。因此，在未来的宅基地制度改革中，应拓宽民意表达渠道，引导农民合理表达利益诉求，让乡村治理始终把村民利益放在首位。

（三）打造具有契约精神的人情式治理

强化宅基地制度改革需要将契约治理和关系治理相结合。宅基地是乡村人情社会的根基，村庄是具有浓烈宗族色彩的团体，依靠宗族伦理和人情规则等非正式规则进行关系治理，对外来的行政权力具有一定的排斥性，因此河南省及其他试点地区在实施宅改政策的过程中，创造性地借助乡贤和宗族代表力量，设立村民事务理事会、乡贤理事会进行政策动员，充当起基层组织与村民的桥梁，使基层组织有效承接了宅基地制度改革带来的国家资源。随着各种资源进入乡村治理场域，乡村社会逐步呈现市场化特征，再造的乡村主体因资源配置引发利益交易，仅依靠人情规则无法使各利益主体信服，具有市场特征的契约制度可以公平合理地规范交易秩序，促进乡村社会稳定。因此，打造具有契约精神的人情式治理，既能保留乡村社会固有的人情规则，又能适应市场变化需求。

三、结语

宅基地制度改革是农村综合改革的重要内容，稳慎推进宅基地制度改革是实现乡村全面振兴的必然要求。当前，河南省通过宅基地制度改革有效改善了乡村的生产生活条件，激发了村集体经济发展活力，村民参与乡村自治的积极性、主动性明显提高，基层乡村治理水平和治理能力得到显著提高，为推动实现乡村全面振兴奠定了坚实的基础。但是，宅基地制度改革涉及政府相关部门、村集体、农村家庭及市场组织等利益主体，尤其关系广大农民群众的重大切身利益，必须坚持人民群众利益优先的改革理念，坚持完善顶层设计与激活农民主体地位相结合，因地制宜，稳慎推进农村宅基地制度改革，为实现乡村全面振兴作出更大的贡献。