践行研究型审计破解县级审计机关自然资源资产审计中的瓶颈

龙兰 易特特 汪瑾琦

【摘要】2021年新修订的《审计法》中，虽明确了领导干部自然资源资产离任审计的法律地位，但在目前审计全覆盖的背景下，县级审计机关在开展自然资源资产审计过程中仍面临诸多困难。这些困难既有来自于审计机关内部内生动力不足的问题，也有来自外部阻力的问题。本课题在万载县审计局2017年以来开展的乡镇领导干部自然资源离任审计项目基础上展开研讨，旨在通过研讨提出解决方案，帮助县级审计机关破解自然资源资产审计的瓶颈。

【关键词】县级审计机关；自然资源资产审计；领导干部；瓶颈

一、县级自然资源资产审计基本现状

县级自然资源资产审计的范围主要是被审计领导干部任职期间，对自然资源管理和生态环境保护的履责情况，重点选择其管辖区域内土地、水、矿山、森林等自然资源资产，以及土壤污染、水污染、大气污染等环境领域进行审计。2017年至2022年主要是审查自然资源资产管理和生态环境保护决策部署、自然资源资产管理和生态环境保护法律法规遵守情况、自然资源开发利用与生态保护修复情况、自然资源资产管理和生态环境保护资金征管用和项目建设运行以及任期内历次资源环境检查、督察及审计发现问题整改等方面存在的问题。2023年根据地方党政主要领导干部自然资源资产离任（任中）审计工作方案的最新调整，在原来审计内容的基础上，强调审查资源环境约束性指标完成及有关监督考评情况。

为了切实保障資源的可持续利用和环境的可持续发展，基层审计机关在自然资源资产审计中承担着重要角色。党的十八大以来，各地审计机关积极探索实施领导干部自然资源资产离任审计，以江西省为例，县级审计机关2017年以来陆续开展现乡镇领导干部自然资源资产离任（任中）审计，涉及乡科级领导干部合计935个，其中2017年67个，2018年184个，2019年190个，2020年165个，2021年165个，2022年164个。可以看出，目前县级审计机关基本已全面开展该项审计工作，虽然积累了一定的经验，但自然资源资产审计仍处于起步阶段。

乡镇党委、政府作为基层的党政机关，是自然资源资产管理和生态环境保护工作的“排头兵”，由于乡镇在机构设置、权力职责、工作和服务对象以及管理活动等方面具有与其他层级党政机关不同的特点，乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作难度更大，虽然近几年来进行了大量的探索和实践，但仍缺乏系统性的成套解决方案，审计实践过程中存在诸多难点，制约了审计工作的效果。现将目前县级自然资源资产审计存在的问题、成因以及解决对策总结如下。

二、县级自然资源资产审计中存在的问题及成因

1.县级审计机关在开展自然资源资产审计时无人“挑大梁”

（1）审计工作机构不完善

自2017年以来，省市县三级围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计，虽取得了一定成效，但是审计内部工作机构并不完善。以宜春市所属县域为例，宜春市审计局以及辖内十个县市区均未设立或完善专门从事资源环境审计的工作机构。市、县级审计机关虽已明确自然资源资产审计工作的职责和任务但未配备专职自然资源资产审计人员。目前自然资源资产审计工作仍由原来财务审计工作人员承担。加上县级审计机关因退休、人员调动等原因人数逐渐减少，有限的审计资源已经难以满足日益增长的自然资源资产审计需求，在岗审计人员的压力也在不断加大。

（2）审计专业人才不充足

由于自然资源资产审计的特殊性，常常需要运用环境科学知识、信息技术、地理信息系统技术等，审计机关恰好缺少具有这方面背景的人才。目前县级各级审计机关资环审计方面专业人才的匮乏主要体现在3个方面：一是领导层面尚未有意识充实和培养资源环境审计专业人才。近几年宜春市十个县级审计机关新进人员（公务员及事业编考试）中，未招录具有资源、环境专业（如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等）的人员充实审计队伍；二是审计署、省市两级审计机关均未组织开展资源环境审计业务培训，帮助基层审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍；三是审计人员本身意识不足，对自然资源资产审计方面的专业知识学习缺乏主动性，对自然资源资产审计理论和方法的研究普遍不深刻，导致对自然资源价值变动的判断不够敏锐，审计查出的问题也相对较为表面，无法发现本质问题，影响资源环境审计的质量。

（3）外部资源利用不到位

基层审计机关容易陷入“闭门造车”的工作局面，对外部资源的利用有限。目前县级审计机关仅个别与高等院校、专业科研机构等合作，聘请在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家，通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助资源环境审计工作，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。但从总体上看，县级层面受制于经费不足、领导意愿不大等原因，这种方式普及率不高。

一些基层审计机关虽成立了由自然资源局、生态环境局、林业局等相关主管部门业务人员组成的资环审计专家库，可以短暂应对目前审计人员专业性不足的问题，但长久来看，审计部门同样需要对这些主管部门领导干部进行自然资源资产离任审计，合作关系在变为审计与被审计的关系时，这些专家能否毫无保留为审计思考并解决问题，也使审计能否顺利开展工作无法得到保证。

2.县级审计机关在开展自然资源资产审计中唱“独角戏”

（1）乡镇配合度不高

自然资源资产审计相关政策法规的科普较少，相关知识宣传力度不够。乡镇工作人员对审计工作还有只涉及财会的刻板印象，没有充分认识到对自然资源资产开发、保护和管理情况进行审计的必要性，没有真正意识到自然资源资产审计与其自身工作的相关性，不积极配合审计工作的开展。加上对于乡镇政府来说，一边是农民养家致富的饭碗，一边是法律法规的铁笼子，在陷入两难境地时，往往采用和稀泥方式得过且过，甚至以地方经济需要发展，人民群众需要稳定为由，反向对审计施压。

（2）部门取证制约明显

自然资源资产审计需要的资料通常涉及农业农村局、自然资源局、林业局、生态环境局等多个部门，数据较为分散，协调收集时费时费力，给审计证据的获取造成了不小的困难。同时，目前还没有一个专门的机构或者是平台统计这些数据，对乡镇的审计过于依赖于主管部门的数据，一旦主管部门工作人员与审计人员理解出现偏差，数据统计口径不一或其统计错误的情况，将直接导致审计结果不一样，审计独立性和权威性无法得到保障。

（3）审计结果运用不到位

县级审计机关以推动基层党政主要领导树立正确的政绩观，促进基层现代化治理为目标开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计。然而在实践过程中，往往“理想很丰满，现实很骨干”，自然资源资产审计结果运用仅停留在审计部门。纪检监察、组织人事、财政、自然资源资产和生态环境管理等有关部门（单位）在对乡镇领导干部监督管理、选拔任用、表彰奖励、目标考核、行政管理等工作中或在做出组织处理、纪律处分、行政处罚、奖励表彰等决定时，很少将审计结果作为重要依据，审计结果对干部考核、奖罚和选拔任用的影响不大。这也直接导致部分领导干部对审计机关指出其在自然资源资产管理和生态环境保护方面存在的问题不够重视，对要求整改的事项敷衍应付。

3.县级审计机关在开展自然资源资产审计中“评价难”

（1）基础数据缺乏，“历史账”变“糊涂账”

2015年国务院办公厅发布《编制自然资源资产负债表试点方案》，根据自然资源的代表性和有关工作基础，在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作。然而自然资源资产负债表的编制一直是个难题，目前自然资源资产负债表的编制并未全面铺开，以宜春为例，目前尚未有县市区及乡镇开展了该项工作。因此乡镇领导干部在离任时，也不会有该方面的交接。加上因环保问题、生态问题、污染问题往往很难说清楚，现实生活中，一些地方常常会把此类问题归结为历史“欠账”。久而久之，这样的问题也就成了一笔“糊涂账”，审计人员在开展审计评价时，对前后任领导干部责任难以进行责任界定。

（2）属地管理泛化，责任难以厘清

乡镇管理权限较小，一方面乡镇一级无执法权、处罚权，行使自然资源资产管理和生态环境保护职责多以配合协助县级职能部门来开展。乡镇与部门形成了“看得到的管不到，管的到的看不到”的尴尬局面。在审计过程中乡镇以此推责，质疑审计；另一方面部门则一句“乡镇有属地管理责任”，让审计在问题的定责上陷入了两难局面。

（3）顶层设计不足，审计依据体系不完备

一方面自该项审计2017年正式实施时日尚浅，仅有六年时间，相关的法律法规还需进一步完善。我国当前自然资源资产审计领域法律体系规定的大部分管理权限是在县级以上人民政府，基层审计机关在审计乡镇时不易找到合适的审计依据。

另一方面我国尚未建立统一的审计评价指标体系，2022年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》的通知。意见指出“2022年，建立省级地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。2025年，地方各级党委和政府及有关部门主要领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系基本健全，为推动实现人与自然和谐发展提供有力支撑”，目前，江西省在建立各级领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系上走在全国前列，省、市两级评价指标体系已基本成熟，但在縣级层面，乡镇领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的建立仍处于摸索阶段。在具体操作层面，基层审计人员对于“审计什么、如何操作、怎么评价”仍比较模糊。

三、针对存在问题的对策建议

1.做“强”审计力量配备，夯实资环审计队伍

（1）审计人员专业素养要“强”

一是审计机关要通过招录专业技术人才、加大培训力度、提高培训质量等方式，提升审计人员的专业素质和实践能力，夯实基层审计机关资环审计队伍。鼓励“以干代训”，在审计实施过程中进行学习不仅可以节省审计机关的资源，而且可以让审计人员在实践中快速学习经验，达到更好的培训效果。另一方面，要优化审计人力资源配置，避免让一个科室长期负责自然资源资产审计项目，打破科室界限，进行实践轮岗，推进审计实施进度。

二是通过招投标或公开招聘等方式，建立专业的审计专家库。在实施乡镇领导干部自然资源审计时，根据不同乡镇实际情况，选配不同的专业人员加入审计组，在问题定性、政策解读、数据技术分析等方面提供专业支持。

三是通过采购第三方服务。乡镇自然资源审计数据获取难度较大，审计协调困难。审计组可通过向测绘院、测绘大队等单位采购第三方服务方式，由第三方机构根据审计需要提供大数据分析结果，锁定问题疑点，审计组直接核实疑点即可，既能节省时间和人力，又能够提高审计质量。

（2）审计技术手段要“强”

推进现代审计技术，县级审计机关应积极引进先进的信息技术工具，加大资源环境领域数据收集、挖掘和分析力度，探索乡镇自然资源资产负债表的编制，同时利用卫星遥感、红外线遥感、全球定位技术、无人机技术、物联网技术等先进手段检查实物量价值量动态变化状况，提升审计质效。同时，针对自然资源资产审计的特殊性和复杂性，县级审计机关可以考虑采购无人机等硬件设施，能有效帮助审计外业核查中及时固定证据。

（3）审计服务支持要“强”

一是编印审计指南。县级审计机关将乡镇自然资源审计领域发现的普遍性、多发性、易发性问题，编印成审计指南，逐一列清问题表现形式、分析问题产生原因，并提出对策建议。审计人员可“按图索骥”，逐一排查，即便是新手审计人员，也可避免无从下手的困境，为县级全面推开乡镇领导干部自然资源资产离任审计提供具体操作指引和实务指导。

二是探索建立集中数据库。为解决审计取证需要部门配合，审计取证困难、消除信息“孤岛化”，激发聚合效应等问题提供方向。

三是成立领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组。为解决审计过程中发现的主管部门间各自为政，部门间信息不互通，一事多管或者遇事“踢皮球”的问题，县级层面可成立领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组，该领导小组负责协调各有关部门相互配合，建立长效工作机制，组织联合执法专项行动，预防和打击各类环境违法问题，维护全县生态环境安全，同时通过领导小组，推动乡镇领导干部自然资源资产离任审计进一步走深走实，形成审前共商、审中协作、审后运用的合作机制。

2.做“足”研究型审计，破解资环审计难题

（1）审前调查研究要“足”

自然资源资产审计工作面对的是一个全新的领域，政策性强、技术性高、涉及面广，完全不同于以往任何审计，因此审计机关更需要认真开展审计调查。为更好的开展审计工作，扎实做好审计研究，在审计进点前，要先了解土地、林业、环保、水利、农业等相关政策性知识。要采取信息收集与实地调查相结合的方式，细致采集被审单位自然资源资产特点禀赋、财务数据等，掌握自然资源资产的历史沿革、发展现状、发展规划和管理体制等基本情况，保证审计工作的顺利开展。

（2）审中问题成因研究要“足”

审计人员对于发现的问题要明确定义并对其进行分类、梳理，描述并分析问题的具体表现、影响范围及根本原因。一是调查审计对象的背景信息，寻找问题背后涉及管理体制、资源规划、监管力度的深层次因素。二是要与周边居民、涉及的管理人员和相关利益方进行访谈，了解他们的看法和观点，帮助揭示问题成因。三是要查阅类似问题在其他单位或者其他地区的案例，咨询相关领域专家学者，从中汲取经验与教训。

（3）审后解决问题方法要“足”

一是基于审计结果，通过分析问题原因，制定针对性的解决方案，后续建立持续的监测与评估机制，定期跟踪改进效果，及时调整方案，确保问题得到根本性解决。

二是要积极探索与各相关部门的多方合作，制定多样化的解决方案，涵盖政策修订、监督强化等方面，将政府、监管机构、企业、社会团体等纳入讨论，以确保方案的全面性和可行性。

三是审计工作应契合当地经济发展的现实需要和人民群众的根本诉求。例如在自然资源资产审计中对当地支柱产业采用“一刀切”的审计方式，或将不利于推进经济社会健康稳定发展。为解决经济发展与资源利用直接的矛盾，审计人员应针对审计中查出的问题与产业发展所面临的困境及主管部门解决问题难等方面相结合，深入分析，见微知著提出切实可行的审计建议，更好地服务于当地绿色发展大局。

3.做“实”属地管理责任，提升资环审计权威

（1）构“实”审计评价指标体系

各地自然资源和生态环境千差万别，县级审计机关需要结合自身实际审计情况，根据被审计乡镇自然资源在资产禀赋特点、资源环境承载力等构建统一实用的审计评价指标体系。在指标评分方法中，明确打分原则，对工作成效突出的，进行加分，对发现的问题要分析事情的经过，产生的后果，区分情况扣分，为审计工作提供依据，使审计过程更加规范，审计结果更具权威性。

根据评价指标体系，准确把握自然资源资产离任审计的特点和规律，探索自然资源资产离任审计的途径和方法，形成乡镇领导干部自然资源资产离任审计指南。

（2）落“实”审计责任追究

审计人员在审计时要对责任进行区分，区分开问题产生是自然历史因素造成，还是领导干部的决策造成的，要正确界定自然资源的损失因素，将主观因素对被审计人进行追责，不属于其自身原因的因素要逐一排除。完善责任追究制度，细化追责制度，制定配套方案，落实责任追究。

开展审计整改“回头看”，在被审计单位报送整改报告后，还要建立结果追踪机制，对整改效果进行检查回顾，定期报送整改情况。建立与人大、纪检监察、检察、组织部等相关部门协调机制，加强交流互通和部门之间的配合，共同对问题进行整改追踪检查。

（3）充“实”审计成果利用

县级审计机关对审计项目中发现问题所涉及的重大方面，要结合审计收集的证据和掌握的信息，进行系统、深入的分析研究，审计结束后，除提交一份审计意见外，还应提炼审计成果，每年向地方政府、上一级审计机关报送审计专报、科研论文等。应将审计信息应用于政策、决策和风险监管，为资源可持续利用和环境可持续发展提供科学依据和决策支持。

县级审计机关要系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标，把握自然资源资产审计的方向、目标。不断提升审计工作的政治性和前瞻性，拓展审计监督广度和深度，着力发挥审计“治已病、防未病”作用，顺应新时代要求，为国家治理现代化贡献审计智慧与力量。

四、总结

本课题对如何破解自然资源资产审计中的瓶颈提出了建议，并探讨了基层审计机关解决问题的具体方法。作为一项新兴审计，需要县级审计机关自身积极实践探索，总结经验，将审计研究贯穿全过程，融入审计各环节，并结合当地特色着力深化领导干部自然资源资产离任审计改革，积极构建“点上求精、线上贯通、面上拓展、一体推进”的资环审计新格局。同时推动多方联动，凝聚合力，共同推进自然资源离任审计工作。

（作者單位：万载县审计局）