中国数字经济政策的焦点变迁与演进规律

秦海波，李文翰，孙卢玲，李莉莉，蔺 洁

(1.新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047；2.新疆大学国家安全研究省部共建协同创新中心，新疆 乌鲁木齐 830047；3.新疆财经大学信息管理学院，新疆 乌鲁木齐 830011；4.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

0 引言

进入21世纪以来，伴随着物联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术的快速发展及其与国民经济的充分融合，新经济新动能快速发展，数字化转型已被视为经济增长的 “新引擎”[1]。数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量[2]。聚焦中国数字经济政策，学界主要从政策对象和政策过程两个方面进行探索。从政策对象来看，顺应国内数字经济发展，研究热点呈现阶段性演进：从信息产业[3]、网络产业[4]、集成电路[5]、软件政策[6]转向大数据[7]、人工智能[8]、 “互联网+”政策[9]，再到近年的平台治理[10]、网络治理[11]、数据隐私保护[12]、数字经济税收[13]和国际数字经济合作与治理[14]等政策研究，学者在梳理政策发展状况的基础上为不同时期的政策建言献策。从政策过程来看，主要是基于对国内外政策比较或本土政策背景、文本解读的政策建议的研究。不同于传统经济活动，数字经济因其内生特性不断对现有政策提出挑战[15]，学界始终致力于提供完善策略，或基于对新兴经济形态特质、政策背景、现行政策法规解读[16-17]，或基于对数字经济领先国家和地区政策体系、改革举措、发展演变梳理[18-19]，总结有效经验，补充现有政策体系。当前也有学者关注类属政策或整个数字经济政策体系的创新与发展效应评估，探索数字经济政策对制造业企业[20]、区域创新[21]、经济发展的作用[22]及政府补助、税收优惠等产业政策对数字企业的影响[23]。只有少数学者将政策变迁与政策文献量化研究范式结合，构建多维分析框架，对类属政策体系或地方数字经济政策体系进行发展梳理与系统解构，归纳政策特征、提出针对性建议[24-26]。现有研究对象多为类属政策或局限于数字经济政策某一发展阶段，缺乏对于整体政策体系的系统性分析，以及对不同发展阶段焦点变迁与演进规律的探究。

本文从历史视角出发，聚焦1977—2023年中国数字经济政策体系完善过程、未来发展重点以及现有政策体系待完善之处，综合运用政策变迁和政策文献量化研究范式，横纵向梳理国家层面的数字经济政策文本，剖析政策数量、政策主体，探究政策焦点阶段特征，以此梳理政策变迁路径、总结政策内在演化逻辑与未来发展规律，从客观上验证既有质性研究，增强对中国数字经济政策总体发展历程的理解，亦为后续中央制定政策、完善行业和地方战略提供借鉴参考。

1 现有研究进展

1.1 数字经济概念及其范围界定

作为一种与信息技术密切相关的新兴经济形态，数字经济在其概念诞生前就已客观存在，并随着数字技术日益迭代而蓬勃发展。Tapscott[27]将广泛应用信息技术的经济系统作为数字经济的主要内容，其中包括基础设施、电子商务以及运用信息技术的B2B、B2C和C2C交易模式，代表着数字经济最早的概念界定。国际上对数字经济的研究经历信息经济、互联网经济、数字经济的探索过程，代表着信息技术迭代发展中所形成的不同经济形态[28]。信息经济源于信息产业，随着信息技术产业与国民经济社会生活的融合广度和深度不断增加，信息经济由此诞生[29]。从 “索洛悖论”提出开始，互联网对经济发展的影响就广受学者关注， “互联网经济”这一名词逐渐兴起并广泛传播[30]。2012年OECD报告首次指出，互联网经济的演变速度大为提升，体现在信息技术的跃迁及其与经济社会的更充分融合，形成广泛多样的互联网信息服务产品[31]。2017年OECD报告指出，随着云计算、物联网等新一代信息技术的诞生及发展，数字经济迅猛发展，不断涉及全球经济活动的许多方面，预示着从此进入数字经济研究阶段[32]。

各国对数字经济的理解有广义与狭义之分：广义的理解将数字经济视为一种经济活动，持这一类观点的国家主要包括中国、俄罗斯[33]等；狭义的理解将数字产品的消费和服务的生产与销售视为一种有别于国民经济传统部门的产业经济，并作为国民经济的独立产业核心而发展，即数字产业，持这类观点的代表国家有美国等[34]。国内学者关于数字经济的定义各有特点，刘军等[35]认为数字经济是以数字化信息为核心要素，以信息化和互联网的发展为支撑，通过数字化技术提供产品或服务，使生产者与消费者进行数字交易的新型经济形态。陈晓红等[36]认为，数字经济是以数字化信息 (包括数据要素)为关键资源，以互联网平台为主要信息载体，以数字技术创新驱动为牵引，以一系列新模式和业态为表现形式的经济活动。中国信通院[37]提出数字经济包括数字产业化、产业数字化、数字化治理和数据价值化 “四化”框架。2021年5月，国家统计局[38]在 《数字经济及其核心产业统计分类 (2021)》中把数字经济定义为：以数据为要素、信息网络为载体、应用信息技术实现经济提质提效的一系列经济活动，包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业及数字化效率提升业五个大类及若干个中小类，前四类为数字经济核心产业即数字产业化部分，第五类为产业数字化。

1.2 中国数字经济政策的框架体系

有学者对我国的数字经济政策范围做出界定，陶长琪等[20]认为数字经济政策是指对于数字经济发展的促进、规制和治理政策，不仅包括狭义上的专项数字经济政策，还应涵盖促进交通、医疗、环保及政务服务各领域数字化转型、监管与治理政策。对中国数字经济政策追根溯源，厘清政策变迁脉络，不仅在于数字经济政策体系核心部分，还应包含互联网等数字基础设施建设、数字人才培养及数字经济财税政策，更应涵盖20世纪70到80年代以来党中央、国务院及各部委办局颁布的一系列技术引进应用与创新发展、科技基础设施建设等基础科技政策，高等教育相关学科专业设置、人才强国、科教兴国等人才教育培养政策，以及经济、科技体制改革等若干措施，属于广义的数字经济政策。

数字经济政策不仅包括数字产业园区发展、数字产业创新生态等专用性政策，也应包括人才教育政策、分配政策等通用性政策，研究出台多方面政策叠加使用，才能放大政策效果[39]。社会科学文献出版社建立的 《皮书数据库》，从基础设施、技术、转型、治理等维度建构了从中央到地方的数字经济政策库[40]。OECD在其 《数字经济展望2020》报告中提出了 “走向数字化综合政策框架”，包括七个相关维度：接入、使用、创新、就业、社会、信任和开发市场[41]。基于此，本文构建了中国数字经济政策体系框架，以数字产业化和产业数字化政策作为框架体系的核心部分，将框架分为数字经济专项政策、通用政策两类。专项政策包括党中央及中央机构、国务院及各部委办局颁布的关于数字产业化和产业数字化顶层规划与数字经济发展的基本与具体政策；通用政策包括党中央及中央机构、国务院及各部委办局颁布的对数字经济发展起直接促进作用与间接促进作用的政策。

1.3 中国数字经济政策研究述评

中国数字经济政策研究成果丰富，但仍存在两个问题：一是缺乏对于中国数字经济政策焦点变迁与演进规律的讨论。已有研究多为类属政策或局限于数字经济政策某一发展阶段，缺乏横向兼顾各政策类别、纵向贯通数字经济政策发展历程的整体政策体系分析，且质性分析多而量化研究较少，囿于时间跨度、政策对象范围，缺乏全局性战略意见。二是缺乏定性分析与量化分析相结合的视角。近十几年来，陆续有学者将政策变迁与政策文献量化研究结合起来，在划分政策变迁阶段的基础上，通过文本数据，获得关于政策阶段性特征、演化规律等客观、可重复、可验证的分析结论，减少政策研究的主观性与不确定性，以补充政策变迁的研究范式，但多分布于其他领域政策研究[42-43]，缺乏以中国数字经济政策为对象的分析。

综上，为了全面考察中国数字经济政策的演进脉络，揭示数字经济政策的变迁路径与演化逻辑、规律，本文选取1977—2023年国家层面2962份数字经济政策文本为研究对象。通过文本挖掘技术、可视化方法实现政策关键词共现网络分析，探究国家层面的数字经济政策阶段性特征及变迁演变规律。

2 数据来源和研究方法

2.1 政策文献收集与预处理

(1)数据收集。为了保证政策文献数据的准确性、代表性，本研究以1977年12月至2023年3月1日党中央及中央机构、国务院及各部委办局、人大、最高法院等机关及其部门公开发布的国家层面数字经济政策文献作为研究样本。由于数字经济内涵复杂，本文结合以往数字经济政策相关论文[24，44-45]研究中的检索关键词、 《数字经济及其核心产业统计分类 (2021)》中大中小类产业名称，在阅读梳理数字经济相关新闻报道、研究成果、政策文献的基础上，梳理总结出中国数字经济检索关键词典 (包括同义词)。关键词典包括一类：互联网、电子、信息、数字、网络等；二类： “互联网+”、电子化、信息化、数字化、智能化等；三类：人工智能、大数据、机器人、云计算、区块链等。国家层面数字经济政策文本筛选主要包括以下两个步骤：第一，以国务院政策文件库、北大法宝数据库等资源库为主，并结合党中央及中央机构、国务院及各部委办局门户网站进行补充，通过标题、全文和主题词进行检索，收集初筛政策文本；第二，排除仅提及但与数字经济无关的政策与会议通知、调研函、挂牌公告等工作文件，保证收集政策文本包括对于数字经济的政策态度及政策内容，最终筛选整理得到国家层面数字经济政策文献样本2962份。基于已有研究成果及数字经济顶层战略规划文件，本文构建了国家层面的中国数字经济政策框架体系，见表1。

表1 国家层面数字经济政策框架体系

(2)数据预处理。结合川大、哈工大等停用词库构建停用词表，并将中国数字经济检索关键词典作为新词及同义词词表导入后，利用Python的jieba库对收集到的政策文本进行分词。反复分词后，结合数字经济政策实际形成数据预处理样本。

2.2 研究方法

(1)基于TF-IDF的政策文本特征抽取。词频-逆文本频率 (Term Frequency-Inverse Document Frequency，TF-IDF)作为最常见的特征提取方法，词频 (TF)表示关键词在文本中出现的频率，由词语在某一文本中出现的次数除以文本的总词数得到；逆文本频率 (IDF)则表示该关键词的区分能力，由总文本数量除以包含该词语的文件的数量，再将得到的商取对数得到。将TF和IDF相乘得到特定词i的TF-IDF值，如果值越大，表示其对文本的重要性越高，越能有效衡量特定词对单个文本内容的代表性、区分性，计算公式如下[46]：

(1)

(2)基于PMI的共词分析法。在共词分析中，点度中心度反映出关键词共现频次，频次越大，说明其在网络中的影响能力越强，即该词更能代表政策池文件所关注的焦点话题。在政策关键词共现分析频次基础上，本文采用点互信息 (Pointwise Mutual Information，PMI)来衡量某一关键词与其语境中另一关键词的关联程度，作为共现分析的基础[47-48]。PMI是一种用于计算词语间相似度的计算方法，当两个词语在文本中共现概率越大时，这两个词语的相关性就越强，计算如下[49]：

(2)

其中，p(i，j)表示文本中关键词共同出现的概率，p(i)和p(j)分别表示关键词i、j在文本中单独出现的概率。PMI(i，j)的值越大，说明关键词i是构成j所在语境的重要词语，相对于仅从共现频次计算的点度中心度，PMI更能反映关键词之间的相互联系和整体特征，挖掘在共现网络中对所有节点有着重要影响的关键词。TF-IDF则有效弥补了PMI考虑词频的不足，二者结合能够有效挖掘在共词网络中的核心节点。

3 中国数字经济政策演进阶段

目前对于政策阶段划分的研究并没有统一标准，学者主要基于间断-均衡理论与政策范式理论，通过关键政策、标志性历史事件 (领导人重要讲话、重要会议召开)、政策发文数量变化等分析政策核心理念变化，进行政策阶段划分。例如，黄萃等[48]回顾和梳理了60多年来中国科技创新政策的发展历程，结合科技创新的关键事件以及科技创新政策分布时序状态，划分了科技创新政策的演变阶段，并统计了各阶段的政策数量，呈现出科技创新政策五个阶段的初步特征。基于此，本文将我国数字经济政策划分为萌芽 (1977年12月—2000年10月)、信息化 (2000年10月—2014年2月)、 “互联网+” (2014年2月—2017年10月)以及数字经济 (2017年10月至今)四个演进阶段，如图1所示。

图1 政策演进阶段划分

罗茜等[24]在研究中国集成电路产业政策变迁中发现，在2002年、2006年、2011年和2016年分别出现了阶段性峰值，阶段性政策数量波动与我国五年规划的起始时间具有较强的相关性，体现了顶层设计规划对集成电路产业发展的重要影响。从总体发文数量来看，数字经济政策发文量总体呈现波动上升趋势；在2000年、2015年和2018年有着三次阶段性增量峰值，政策年度发文数量阶段性稳定增长；2022年政策数量达到顶峰，这与标志性事件、关键政策有着密切关联，与政策演进脉络基本变化一致 (见图2)

图2 1977—2023年中国数字经济政策年度发文数量统计

从总体发布主体来看，中央共有196个机构参与到数字经济政策制定中，工信部共发文521份，居于首位，占政策总数的17.59%，在数字经济政策制定中起着重要作用。除此之外，财政部、科技部、发改委、国务院的发文量也排名前列，政策发文数量占比分别为8.64%、8.17%、7.80%、7.43%，数字经济作为跨领域新兴经济业态，涉及各职能部门间的分工合作，财政政策、科技政策作为数字经济产业发展的重要辅助措施，有力推动了数字经济核心产业的发展。根据统计数据，发文量排名前50的主体如图3所示。

图3 发布主体总发文量统计

4 中国数字经济政策焦点变迁

政策焦点是政府决策的侧重点，能够反映出一定时期内的政策理念。鉴于本文研究对象的大样本特征，为了直观、清晰地展现不同时期的政策焦点，突出具有重要意义的政策关键词，本文选取共现频次排名前200的节点进行可视化分析。运用LDA主题聚类技术作为判断政策焦点类别的依据之一，以供解释阶段政策注意力分配情况。

4.1 萌芽阶段：大力发展电子技术及其产业，做好电子技术推广应用

全国科学技术大会、十一届三中全会的召开，标志着我国科技事业、经济建设迎来新发展阶段，以 《国家计委关于1976—1985年发展国民经济十年规划纲要 (修订草案)》中首次强调计算机技术的推广应用为标志，开启了我国电子化发展的道路。尽快赶上世界技术、产业革命，发展电子技术及其产业，缩小与发达工业国家的技术差距，应用计算机、电子技术改造传统产业，成为改革开放后的国家重要任务。在此政策背景下，政策焦点在本阶段总体呈现以下特征。

(1)以电子工业为重心，兼顾广播影视、通信事业发展。在世界新技术革命、四个现代化建设背景下，各种电子技术手段对改造传统工业服务有着重要意义。作为电子技术的物质基础，电子工业逐渐占据政府政策焦点的重要位置， “电子工业” “集成电路” “计算机” “软件”等词在本阶段排名均靠前 (见表2)。此外，本阶段政府密集出台大量政策以鼓励引导广播影视、通信事业有序发展， “广播电视”居于网络核心位置， “通信” “电信”等关键词排名前列。

表2 萌芽阶段核心词

(2)重点关注数字经济产业链的生产制造环节，以 “引进—吸收—创新”为产业发展主要导向。首先， “设备” “研制” “设计” “生产” “检验”等高频词表明国家关注数字经济产业链各环节，其中 “企业” “生产”居于第2名和第8名，反映产业链的中游生产制造环节成为政府重点建设内容。其次，为了尽快掌握集成电路、计算机等世界先进技术领域的生产制造技术工艺及设备材料，提升产品质量与性能，建设规模化生产线，国家主要通过引进实现中国电子技术跨越及生产线建设。 “技术引进” “设备进口”等高频词突出该阶段的政策焦点。同时，国家加快技术设备引进，完善相关法律法规，在基本制度上保障了技术引进及推广应用，并以 “贸工技”为产业主要发展模式。此外，国家批准实施一系列国家科技规划、科技攻关计划、863计划、火炬计划、国家重点工程项目，确定电子技术及其产品制造的相关材料、设备、技术工艺等科技重点发展主题、专项，不断发展以电子信息制造业为代表的高新技术产业，并通过大力建设国家高新技术产业开发区，实现高新技术成果商品化、产业化和国际化。 “科技” “项目” “技术”排名均位于前列， “高新技术” “高新技术企业” “高新技术产品” “国家高新技术产业开发区”等关键词均位于网络较中心位置，说明萌芽时期自主研发创新特征初显。

4.2 信息化阶段：发展信息产业，大力推进国民经济各行业信息化

2000年以党的十五届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》为标志，国家把信息化作为覆盖现代化建设全局的战略举措，开启了21世纪以来国民经济社会信息化发展进程。2001年 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要加速发展信息产业，大力推进信息化，同年国家信息化领导小组重建，进一步加强对推进中国信息化建设和维护国家信息安全工作的领导。2002年党的十六大进一步作出以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署。在本阶段，政策焦点总体呈现以下特征。

(1)以互联网为基础的信息服务业发展壮大，电子政务、电子商务萌芽。20世纪末，美国的信息高速公路计划掀起各国信息高速公路建设热潮。1993年底，中国正式启动国民经济信息化的起步工程—— “三金工程”。同时期一系列 “金”字工程的建设，以及国家四大骨干网络的建成，标志着中国进入了互联互通的 “互联网”时代。一系列基于互联网提供信息资源开发利用的服务业态迅猛发展，消费互联网逐渐发展壮大，特别是 “电子商务” “电子政务”等新关键词分别位于31名和97名，新业态新模式开始诞生， “阿里巴巴” “京东”等国内电商巨头均在该时期成立。1999年政府上网工程在网上建立正式站点，并提供信息共享和便民服务。 “服务” “业务” “管理”等关键词首次进入核心词行列， “互联网” “信息产业”排名大幅上升。结合政策内容来看，这一时期的政策主要表现在对于各互联网信息服务业的规范引导措施。同时，该时期煤炭、交通、建筑业、农业、金融业等各行业信息化建设政策文件陆续发布，反映出信息化时期信息技术与各行业融合发展的步伐，信息技术应用广度不断拓展。

(2)围绕数字经济产业链各环节展开技术攻关，企业逐渐成为技术创新主体，加快建设国家创新体系，提升自主创新能力成为政策重点。本阶段国家主要围绕数字经济产业链各环节展开自主技术攻关，继续通过发布中长期科技发展规划，设定信息化时期科技发展重大主题与重大科学技术专项，旨在占据世界信息技术竞争高地，推动产业链向中高端转型， “建设” “科技” “技术” “项目”等核心词充分体现政策焦点所在。 “知识产权”关注度大幅提升，结合政策条文内容看出，国家加强了知识产权保护政策出台执行，不断为科技成果创新营造良好发展环境。同时，随着 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》的发布，正式开始国家创新体系建设，建设以企业为中心的技术创新体系成为未来创新工作的重点，企业不仅作为发展信息产业、推进信息化的核心力量，更成为构建数字经济产业创新链的核心主体，企业在信息技术领域的创新应用能力充分体现了中国信息技术发展水平。关键词 “企业”在本阶段位列第一 (见表3)。

表3 信息化阶段核心词

4.3 “互联网+”阶段：推进新产业新业态诞生，做好工业化和信息化深度融合

在全面深化改革背景下，2014年2月中央网络安全和信息化领导小组成立，标志着中国信息化建设真正上升到 “一把手工程”，信息化领导体制也随之基本健全。建设网络强国、发展数字经济已形成全国共识。各级领导和政府部门对信息化的高度重视，为数字经济的发展提供了重要的政治保障[50]。由习近平总书记亲自担任领导小组组长，体现了中国最高层全面深化改革、加强顶层设计的意志，显示出保障网络安全、维护国家利益、推动信息化发展的决心，更是网络安全和信息化国家战略迈出的重要一步，从此中国进入 “互联网+”时期。进入 “十二五”时期，特别是党的十八大之后，国家紧抓数字经济 “数据” “数字技术” “信息基础设施”三大关键要素，作出实施网络强国、国家大数据战略、 “互联网+”行动等重大战略决策，开启了信息化发展新征程。在本阶段，政策焦点总体呈现以下特征。

(1)以 “消费互联网”为主力、 “产业互联网”方兴未艾。本阶段 “信息化”升至第5 (见表4)， “大数据” “物联网” “人工智能”新词出现。结合政策内容与背景来看，为了大力培育大数据、物联网、人工智能技术及产业，国家陆续制定实施了一系列信息产业及相关基础设施建设的重大工程项目， “建设” “项目”仍位于核心词行列， “互联网” “电子商务”进入核心词行列。十几年来，在国家政策对电子商务的大力扶持下，我国平台经济具备了雄厚实力，形成阿里巴巴、腾讯、百度三大互联网巨头，在 “互联网+”浪潮中，消费互联网成为发展主力军。为了实现传统行业大中小型企业信息化深入发展，在 《 “互联网+”行动指导意见》纲要性文件指导下， “互联网+”与能源、交通、流通等行业融合发展，相关文件陆续出台， “产业互联网”开始成为新阶段信息化与工业化深度融合的方法论，信息技术应用深度提升， “工业” “产业”等相关关键词均属于核心词。

表4 “互联网+”阶段核心词

(2)注重创新链各环节系统化提升，增强国家自主创新能力。在一系列科技规划、重大工程技术项目的实施下，我国取得了一系列世界领先的信息技术成果，信息基础设施体系建设初步完善。除了 “企业”外，本阶段 “创新”首次进入核心词行列， “能力”新词位居第56。结合相关政策背景看出，随着国家创新驱动发展战略实施，提升国家自主科技创新能力、强化企业作为技术创新的主体作用、提升企业核心竞争力成为重点建设创新型国家的有力举措。结合政策内容来看，本阶段的政策焦点开始布局创新链建设、围绕产业创新链各方面能力提升以促进产业创新升级，包括人才培引、资金支持等创新要素集聚，双创平台、知识产权保护、标准体系建设等软硬创新环境建设。以金融机构建设、完善创新主体体系若干方面着重提升国家创新能力，相关关键词排名均有一定程度上升。

4.4 数字经济阶段：国家层面统筹布局，多领域重点发展

2022年 《 “十四五”数字经济发展规划》 (以下简称 《规划》)出台，进一步明确了国家未来数字经济发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务与保障措施，数字经济进入国家层面统筹布局发展阶段。在此背景下，本阶段政策焦点总体呈现以下特征。

(1)以产业数字化为发展重点，对数字化转型的核心方法论 “工业互联网”的重视程度大幅上升，进一步推进工业化和信息化深度融合。本阶段 “企业” “产业” “信息化”位列第3到5名 (见表5)， “数字化”大幅上升至第25名， “数字化转型”新词出现。本阶段新焦点词 “5G” “大数据” “人工智能” “区块链”出现，产业数字化转型的核心方法论 “工业互联网”新词在本阶段排名第38。新兴技术融合作用下数字化进程加速推进，工业互联网融合应用逐渐进入快速成长期，应用广度不断拓展、程度不断加深、水平不断提高。产业数字化作为稳增长的关键引擎，作用日益凸显。政策重点逐渐从 “消费互联网”转变为 “产业互联网”。在数字经济发展阶段，工业互联网专项工作组的成立、工业互联网创新发展工程以及 “5G+工业互联网”工程的实施、工业互联网试点示范项目的建设，都充分体现了国家对于推进产业数字化、企业数字化转型的重视程度不断提升。

表5 数字经济阶段核心词

(2)加强关键核心技术攻关、提高数字技术基础研发能力，创新能力关注度进一步提升，以保证数字经济产业供应链稳定。 “供应链”等新兴高频词的出现，说明现阶段中国面临关键核心技术 “卡脖子”难题，突显了提高数字技术基础研发能力、牢牢把握数字经济自主权的迫切性。同时， “创新” “技术”排名第7和第9， “能力”上升至第28， “科技创新”排名前列，体现出本阶段国家对于新时代数字技术自主创新能力重视程度再次提高，不断努力开展数字经济产业强链补链行动。此外，为了保障科技创新，国家对基础人才建设以及知识产权保护等基础性政策的关注度显著上升。结合本阶段政策条文可以看出，国家对于数字人才培养政策形成了从基础学科人才培养、集成电路、示范性软件学院、重点专业等专业人才培育、职业技能培训到全民数字化素养与技能提升的全局性政策布局，并不断加强人才培养基础设施建设，为数字经济发展奠定了稳定的人才基础。

(3)政策试点、普惠共享、绿色低碳逐渐成为中国数字经济产业探索过程中形成的典型模式。数字经济阶段新高频词 “道路” “高质量”充分印证了我国逐步探索出具有中国特色的数字经济产业高质量发展道路。首先， “试点”从信息化阶段的第61名一路攀升至第12名， “申报”新词进入核心词行列。自萌芽阶段以来国家就已开始进行政策试点工作，目前已经覆盖制造业与互联网融合发展、大数据产业发展、工业互联网试点、智慧城市以及智慧交通建设等各领域，中国数字经济取得的巨大成就得益于政策试点模式下的路径探索。其次，双碳目标下， “绿色”高频词从 “互联网+”阶段第58名上升至数字经济阶段第45名。党的二十大报告提出 “推动形成绿色低碳的生活方式和生产方式”，中国信通院发布的 《数字化绿色化协同发展白皮书 (2022年)》首次提出数字化绿色化协同发展内涵，强调数字化赋能绿色化、绿色化牵引数字化，两者正逐步从 “比翼齐飞”向 “融合共生”演进[51]。最后，本阶段新高频词 “共享”出现， 《规划》明确指出 “十四五”时期数字经济进入普惠共享阶段，国家通过重点支持智慧城市和社区建设、共享经济发展、促进数据信息共享、切实解决数字鸿沟等政策举措，努力做到数字经济发展成果由人民共享。

(4) “数据”要素地位提升，网络安全重视程度攀升。 “数据”在本阶段上升至第10位，总共上升61名。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上强调，数据作为新型生产要素的战略性意义，应统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。 “网络” “网络安全” “数据安全” “监管” “规范”等词总体排名上升，滴滴数据安全事件、阿里垄断引发广泛关注，个人信息泄露、知识产权侵犯时有发生，算法滥用、平台垄断问题依然突出，规范数字经济发展、完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，网络安全、数据安全及其衍生产业是未来数字经济政策应发展的重点方向。

5 结论与展望

本文在划分数字经济政策阶段演进的基础上对中国数字经济政策焦点变迁演化进行分析，得出如下结论：

(1)中国数字经济政策历经萌芽、信息化、 “互联网+”、数字经济阶段演进过程，已经形成了完备的政策体系。政策演进具有渐进性特征，随着新产业新模式新业态不断涌现，国家及时有效地规范引导其发展，使得政策阶段演进速度不断加快。

(2)政策发布数量阶段性差异明显，总体呈现波动性增长，政策发布主体呈现多元化特征。从1977年到2023年，数字经济政策发文数量总体波动性上升，前期呈现翻倍式增长，发展后期保持较高水平的稳定增长趋势；参与数字经济政策发文的机构数量众多，既包括党中央、国务院、人大等国家机关，也包括各部委办局，行业协会、金融机构也积极参与数字经济政策的联合制定，形成了数字经济治理合力。

(3)政策焦点具有阶段演化性。随着国内外信息技术及相关产业的创新发展，以及国家对于数字经济发展规律的深入认识，在关键历史事件推动下，国家数字经济核心政策理念发生了三次历史演进，不断推动着中国数字经济产业由追赶转变为并跑、领跑，政策重点总体呈现从基础生产制造逐渐转向研发与应用。首先，从数字经济重点建设产业类别来看，在电子信息制造业发展基础上，从关注消费互联网逐渐转向产业互联网，从关注数字产业化转向产业数字化。其次，从产业发展模式来看，从以 “贸工技”为主逐渐转向 “技工贸”，从依赖技术引进吸收转向依靠自主创新。最后，从产业发展动力来看，从引进、吸收转向依靠自主创新；从创新发展动力来看，从围绕产业链各环节开展的科技项目攻关转向通过布局创新链，围绕创新链各环节能力提升，再到关键核心技术攻关，提高数字技术基础研发能力，实现数字经济产业强链补链，以保证数字经济产业供应链稳定。

中国数字经济逐渐转向普惠共享、规范发展阶段，形成了具有中国特色的数字经济发展道路，普惠共享、绿色低碳、政策试点成为中国数字经济探索过程中形成的典型模式，由追求经济效率质量为主转向更广阔的领域。同时，在网络安全法律体系建设的基础上，及时准确地落实针对互联网各领域特别是平台经济领域的制度细则，筑牢数字经济发展红线，防止垄断、算法滥用以及个人信息泄露等不良现象发生。国家对于数据关注度的大幅上升背后，更应充分考虑相关制度体系建设，构筑数据基础制度体系是充分开发利用数据这一战略性要素的基本前提。 《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》的出台，明确表达了国家在数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等方面的战略规划，进一步强调了构建数据基础制度体系的重要性，以更好地发挥数据要素的作用。