社会企业介入社区居家养老的路径探索

袁 媛，刘 奕

（东华大学 人文学院，上海 201600）

一、引言

七普数据显示，2020 年我国60 岁及以上老年人口为26402 万，占总人口的18.7%，其中65 岁及以上人口达19064 万，占总人口的13.5%。两者已分别超过联合国划定的人口老龄化国际标准线8.7 个百分点和6.5 个百分点，接近深度老龄化水平。随着医疗保障条件和物质生活条件的不断提升，我国人均寿命将持续延长。“十三五”期间，我国人均预期寿命已到达77.3 岁，而据国家发展改革委日前公布的最新数据显示，2025 年我国人均预期寿命将增长1岁，达到78.3 岁。在老龄化程度不断加深的同时，生育率却在逐年下降。自2016 年起，我国人口出生率已下降了6.05‰，2021 年总和生育率仅1.3，跌破了国际“高度敏感警戒线”0.2 个值。由此可见，养老问题已成为不可忽视的重大问题，在老年抚养比持续下降的背景下，如何保障老年人的日常生活，实现“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的养老生态，是未来一段时期内需要重点关注和解决的问题。

社会企业作为20 世纪末21 世纪初新兴的社会组织形式，在弥补社区居家养老服务缺憾方面将发挥显著优势。社会企业发轫于20 世纪60 年代的企业社会责任（CSR）运动，经历欧洲和美国两条发展路径后逐渐引入中国。简言之，社会企业就是兼顾商业和公益的社会组织，通过市场化、企业化的运作手段，实现公共利益最大化的组织目标。社会企业这一概念虽是舶来品，但却与中国传统“义利合一”的价值取向有异曲同工之处，这就为社会企业在我国的发展壮大提供了土壤。罗婧将我国的社会企业分为“自力更生”型和“成人之美”型两种类型。[1]对于介入社区居家养老的社会企业而言，在类型上可归属于后者，即此类社会企业发挥社会价值的前提取决于所提供的养老服务能否满足社会需要，产生预期社会效益。

然而，国家虽然正多措并举支持社会组织参与居家养老服务，但社会企业在我国依然属于新生事物，在社区居家养老领域涉足未深，存在地位不明、人才短缺、资金单一等诸多问题，在养老服务多元供给主体中发挥的作用依然有限。为此，将基于福利多元主义和志愿失灵理论，深入剖析我国社会企业介入社区居家养老的价值与困境，并以此提出社会企业进一步参与养老服务的行动路径与发展策略。

二、理论基础

（一）福利多元主义

福利多元主义理论的缘起可追溯至古希腊时期，柏拉图在《理想国》一书中就已提及对理想社会的憧憬，透露出社会福利的思想。进入近代社会，面临福利国家日益严重的社会危机，为弥补政府失灵和市场失灵，理查德·罗斯（Richard Rose）在1986 年首次提出了福利组合理论，这成为福利多元主义的理论前身。罗斯指出，社会总福利应当来自家庭、国家和市场三者的福利加总，国家不应成为福利提供的垄断者，市场和家庭同样也能供给社会福利，且三者间并不是非此即彼的矛盾竞争关系，而是互相合作、互利共生的协同互补关系。[2]1988 年，伊瓦斯（Evers）在罗斯福利组合理论的基础上提出了福利三角的概念，认为社会总福利虽然来自家庭、国家和市场三个主体，但三者提供的福利价值是有差异的。其中，家庭作为非正式的社会组织，体现的是团结、共有的价值内涵；国家作为公共的社会组织，体现的是平等、权利保障的价值内涵；市场则是正式的社会组织，体现的是自主选择的价值内涵。[3]随着福利组合理论和福利三角概念的提出，学者逐渐意识到社会福利的提供并非仅仅来自这三大主体，志愿组织也应被纳入社会福利的提供者。由此逐渐形成了福利的三分法、四分法，发展出成熟、系统的福利多元主义理论。其中，福利多元主义的四分法越来越为学者接受，如伊瓦斯就在福利三角的研究基础上，修正了原有的分析框架，将民间组织纳入其中，充分肯定了民间组织在福利供给中的重要作用。但需要指出的是，随着社会的发展，福利多元主义正逐渐显示出固有的局限。例如，在人口老龄化背景下，家庭正从福利的提供者转变为福利的需求者；志愿组织迫于资金压力等也开始陷入志愿失灵的危机。这些都启示着我们需要重新思考家庭、国家、市场和志愿组织四者的关系，寻求新的变革与创新之路。

（二）志愿失灵理论

萨拉蒙（Salamon）在1981 年首次提出了志愿失灵理论。在《现代福利国家中政府与非营利组织的关系》一书中，萨拉蒙指出志愿组织容易出现慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义四大问题。[4]首先，慈善不足映射了理性经济人中“搭便车”的现象，即人们在接受志愿组织捐助过程中会越来越依赖志愿组织，只有从志愿组织中汲取利益的动力而无反哺、贡献社会的动力，最终将带来志愿服务领域的“公地悲剧”，出现志愿组织的生存和发展危机；其次，慈善的特殊主义是指志愿组织和慈善捐助者会在自身捐助偏好的影响下将过多的服务资源投入特定的亚群体，而导致志愿服务资源配置的不均等和浪费；慈善的家长式作风是指捐助者由于向志愿组织提供了资源捐赠，从而在组织中获得了一定的发言权，甚至能够主导志愿组织的行动和战略方向，干预志愿组织的日常活动与服务内容；慈善的业余主义是对志愿组织专业性的批评，萨拉蒙认为志愿组织往往由那些不具备专业知识或技能的“善意的业余人士”组成，缺乏经过专业训练的社会工作者，专业性程度较低。

在政府失灵和市场失灵的背景下，福利多元主义应运而生，这使得志愿组织逐渐进入学者研究视野并成为福利供给中的一大主体。而社会企业作为志愿组织的一种特殊形式，不仅能够积极供给社会福利，同时还能弥补志愿失灵的新问题。社会企业借助市场化的运作方式筹集资金，能够在理论上摆脱慈善不足的困境，吸引更多专业人士加入志愿者队伍，并保持企业内部领导者的权威和话语权。

三、价值意蕴：社会企业介入社区居家养老服务的供给优势

（一）“经济－福利”双重价值的实现

中国自古以来就崇尚中庸之道，社会企业以商业利益和社会公益为共同价值指引，能够借助经济价值实现社会价值，获得组织的和谐永续发展。相较于传统的非营利组织和商业企业，社会企业内蕴的双重价值更能够获得组织的自主性并提供高质量的居家养老服务。具体而言，一般意义上的非营利组织以社会公共福利的实现为唯一价值取向，但囿于资金、人才的短缺而不得不依赖政府补贴，这就容易出现萨拉蒙所谓的志愿失灵的后果，最终导致组织目标无法顺利实现。而商业企业虽然有较为健全的盈利机制和筹资渠道，但却以经济利益而非社会公益为唯一价值取向，其最终目的不是为了提高老年人的生活质量和幸福感，而是为了提高企业的盈利额，因此以商业企业为主体提供的养老服务往往存在价格过高、普通老人无力负担的问题，无法实现养老服务的全覆盖。社会企业则中和了两者的优势，既能为老年人提供相对价格较低的产品，又能使老年人获得相对优质的养老服务，与养老领域的内生价值不谋而合。

（二）“竞争－合作”两股力量的结合

社会企业虽不似商业企业般需要通过激烈的市场竞争来求得生存，且大都在特定范围和领域内活动，很少会出现超大规模的组织。但社会企业仍是自负盈亏的组织，追求经济利益依然是社会企业的目标，因此社会企业与外部场域间必然存在一定程度的市场竞争。同时，没有政府财政的兜底保障和固定补贴，社会企业必须尽力控制成本支出，并通过提升企业知名度、提高市场占有率、挖掘潜在用户等方式获取社会捐赠、实现收支平衡。但与此同时，社会企业也秉持着独特的社会使命感，积极整合政府、市场和其他社会组织，实现多方主体的优势互补，并与政府平等共享社会资源和权力。[5]鹤童老人院作为中国第一家以企业方式提供非营利服务的社会机构，在兴办初期受到了许多性质上的争议与管理的困难，但随着社会企业概念的产生与发展，我国各大城市相继出台了社会企业的认证管理办法，鹤童老人院也被公认为是一家社会企业。其自1995 年成立以来，通过二十余年的摸索与实践，已形成了较为完善的商业化运作方式，并与政府、协会、市场等主体通力合作，一直以成本价格为失能、失智的老年人提供护理康复、认知疗法等关怀服务。

（三）“多元化+ 多层次”养老服务的供给

社会企业作为混合型的社会组织，能够满足不同经济水平、不同健康状况老年人多样化的服务需求，为老人提供个性化的产品和服务。在社区场域中，社会企业能够帮助老人实现“在地老化”的期望，通过链接社区资源，依托社区人际网络，结合政府购买服务等方式为社区老人提供多元化的养老服务供给。对于商业企业而言，在经济利益最大化的驱动下，组织将更倾向于为高端小区的老人提供服务，或是脱离社区场域，以机构养老为主。而非营利组织为获得捐赠者的支持和服务对象的及时回应，则倾向于选择成本低、反馈快的服务项目，所供给的服务产品大都是低端、基础的生活照护，服务对象也大都是特殊贫困老人。因此，不管是商业企业还是非营利组织，都无法为不同层次的社区老人提供多元化的服务供给，而社会企业兼具两者的优势，在涵盖特殊老人、高收入老人、一般消费能力和健康状况老人的基础上，还能够提供日间照护、医疗康复、助餐助浴、健康管理等多种服务。除此之外，福州金太阳养老服务中心还开设了“长辈网络助手”服务，帮助老年人提升网络购物体验和效率；海都公众旗下的“U 我养老”与社区、志愿组织、供应商等多元主体协同合作，研发“时间银行”APP，形成能长效运转的志愿服务网络，营造了助老爱老的社区生态环境。[6]

四、实践困境：对社会企业介入社区居家养老服务的反思

（一）资源短缺，组织存续能力偏弱

社会企业虽然以商业方式运营，相比非营利组织能吸引更多社会资本的投资，但由于社会企业正处于发展的初始阶段，其依然面临专业人才短缺和资金不足的双重压力，导致组织在寻求可持续发展方面略显乏力。投资于社会企业不同于慈善捐赠，慈善投资作为投资的一种特殊形式，在追求社会效益的同时也应获得部分经济回报。然而，由于我国相关法律法规的不健全，导致慈善投资与慈善捐赠无异，从而削弱了投资者的投资热情，使许多社会企业不得不再次依赖政府或是寻求民间借贷。社会企业失去了成长、发展的土壤，最终将重回志愿失灵的无奈循环之中。在社区居家养老领域，社会企业面临内外部双重发展障碍。在内部，社会企业由于资金得不到有效保障且无法为其员工提供高社会地位和正式编制，因而无法吸引专业的技术人才、管理人才和社会工作人才；在外部，我国居家养老行业一直以来就面临着全职雇员短缺、志愿者人数不足、人员结构老化和流动性强等问题，无法为社会企业提供专业化的护理团队和人才队伍。资金和人才资源的短缺最终将导致社会企业的生存危机，使其被排斥在社区居家养老服务的门槛之外。

（二）身份矛盾，认同危机尚未解除

同时具有商业和公益两种属性的社会企业面临着基于身份的认同危机。其一方面陷于社会的认知困境，另一方面则陷于制度的合法性困境。[7]在社会认知困境中，社会企业冠以“企业”之名，在民众看来依然存在逐利的嫌疑。更何况要处理好商业利益和社会公益的关系，是多数社会企业都难以平衡的矛盾。在常态化运营中难免会出现目标的冲突，甚至出现过分追求经济利益而损害社会公益的负面影响。在中国传统文化语境下，人们也往往以道德标准衡量社会组织，无法接受公益和投资共生的理念，容易对社会企业的目标和使命产生怀疑。在社区居家养老服务供给中，社会企业作为民办组织，相比公办养老服务中心而言，民众对其所提供的养老服务和个人隐私安全会表示出更多的不信任。在制度的合法性困境中，当前我国尚未出台针对社会企业的专门认证法规和有关社会企业的管理制度。社会企业在寻求注册时难免会遇到身份认同的困境。当前，虽有部分省市已逐渐赋予社会企业合法地位，但程序繁琐，难以直接认证。多数社会企业都以工商企业身份或非营利组织的身份登记注册，这导致其在法律身份上无法体现商业性和公益性的双重属性，对其开展服务必将产生一定阻碍。

（三）地位尴尬，法律规制亟待健全

我国在非营利组织的立法方面就与发达国家存在较大差距，社会企业作为21 世纪引入的新概念，其面临的法律确权压力更大。当前，社会企业在法律上有两种认定方式，一是法人注册制，二是资格认证制。[8]由于社会企业性质的特殊性，在立法上很难将其纳入现有的法人注册体系中，以资格认证方式赋予社会企业一定的法律地位更为可行。但我国一方面正处于社会企业蓬勃发展的关键期，另一方面在法律形式上又无法给予社会企业合法的身份地位，导致社会企业陷于尴尬发展的沟壑之中。如前所述，我国社会企业多以非营利组织、商业企业的身份申请注册，尚未将其纳入法律概念的体系框架中。而且，实践中不管是采取官方认证模式还是民间认证模式，其实际扶持力度和发展效果都不尽如人意，且相互间各自为政，并未形成一方主导或协同发展的态势。法律法规的缺位带来的不仅是社会企业在身份地位上的尴尬，最终将影响其服务提供的成效和社会的接受度。社区居家养老服务是关系社会民生的重大问题，养老问题已上升至国家战略高度，老人的晚年幸福生活也成为公众日益关注的话题。要推动养老产业的高质量发展，提升养老服务多元化供给水平，激发社会企业的供给活力，就必须在立法上明确其法律地位，并加强对社会企业的法律监管。

五、发展路径：社会企业介入社区居家养老服务的改善策略

（一）政府主导，支持社会企业发展壮大

社会企业概念和模式从西方引入中国后亟须进行本土化过程，适应中国土壤。西方社会有着较为完善的社会组织培育机制，市场和社会更为成熟，能够在不依赖政府的情况下实现组织目标和使命。但我国自古以来经历的中央集权体制、党委领导和政府主导的社会治理格局之下，社会力量明显要弱于国家。与此同时，社区居家养老本身就属于政府履行社会职能的一部分，因此，在社区居家养老中实现政府主导，依靠政府这一外部力量来培育和发展社会企业自然就成了题中应有之义。为此，首先政府可通过购买服务的方式支持社会企业发展，为社会企业提供持续、有保障的资金和政策支持。目前，政府主要是通过直接出资或提供养老服务券两种方式来进行。例如，江苏省南京市鼓楼区以政府出资的方式向贴心老年人服务中心购买服务；浙江省绍兴市越城区民政局则以发行养老服务券的方式向仁本居家养老服务有限公司购买服务；其次，政府应为社会企业提供更多税收优惠，而不是将其排斥在税收优惠之外。政府在向社会企业征税的过程中，可只对其所从事商业活动的所得征税，而不对其所从事社会服务的所得征税，以激励更多社会企业开拓服务范围，将更多资源用于需求较大的细分市场；最后，政府可帮助社会企业链接社会资源。例如，政府可帮助社会企业与公办医院、高校合作。医院可为社会企业提供经专业培养的医护人员和其他医疗资源，而高校可为社会企业培养社会工作人才，帮助社会企业解决人才资源短缺的问题。

（二）放松规制，完善社会企业身份认定

社会企业在我国依然处于身份尴尬的境况，被认为是一种“自娱自乐”的狂欢。[9]帮助社会企业走出身份矛盾的困境，可以采取以下三种方式：首先，在政策上通过分级进入的方式设定不同的准入门槛。欧洲对社会企业有着相对规范和制度性的认定标准，要求社会企业符合经济与企业类别和社会类别之下的九项标准。而由于我国社会企业发展还处于萌芽状态，按欧洲标准认定我国的社会企业并不现实。因此，我国应尝试放松规制，降低社会企业认定门槛。分级准入的方式既能赋予更多组织以社会企业身份，又能防止仅承担商业或公益使命的组织混入其中。具体而言，政府可设立三级或四级标准，通过评级方式认定符合条件的组织获得社会企业身份。例如北京市在2021 年公布的社会企业认证分级名单中，总计评出了23 家三星、二星、一星和普通社会企业。其中，与养老服务有关的北京市丰台区怡海老年培训中心和北京康复辅助器具科技产业园区有限公司分别被评为一星和普通社会企业。[10]其次，应允许和鼓励传统组织向社会企业转型。目前已有越来越多的大型商业公司承担起企业社会责任，但这些部门大都从事的是公益活动，在财政上或将面临较大的资金压力。若这些部门可以转型并被认定为社会企业，将获得部分政策优惠，在一定程度上削弱公司的财政负担，降低公司承担社会责任的成本支出，同时也能鼓励更多商业公司投身公益事业，推动社会力量发展壮大。最后，政府应制定社会企业名录并向全社会公开，以增强民众对社会企业的认知，提升社会企业知名度。同时，鉴于部分社会企业在发展中可能会偏离最初的使命，因此还应建立健全社会企业退出和降级机制，每隔2-3 年对社会企业运行情况做出追踪评定，并及时更新社会企业名录，完善监督机制。

（三）健全法律，实现社会企业混合认证

社会企业所具有的双重身份提示着对社会企业的法律认证也可实行混合认证方式。目前在国际上主要有两种社会企业认证方式：一是政府驱动型的认证路径，即政府在社会企业培育、认证和发展中起到关键作用。例如韩国就通过颁布《社会企业促进法》和设立“社会企业振兴院”等方式对社会企业概念作出界定并推动其发展。二是市场驱动型的认证路径，即一种以民间认证为主的方式，这在英国、美国等西方国家都有施行。结合我国实际情况，在社会企业相关法律规范尚未出台而已有一定数量的社会企业在民间诞生的背景下，我国当前的目标并非引入社会企业的概念，也并非以立法促进社会企业壮大，而是赋予正处于“灰色地带”的社会企业以合法的法律地位。因此，结合政府驱动和市场驱动的混合型认证路径更符合中国实际，也兼具中国特色。建立以民间认证为主、官方认证为补充的方式，赋予在市场环境下成长起来的社会企业恰当的法律地位，既符合商事制度改革的逻辑也符合中国特色的制度体系。在实践中，已有部分组织采用混合型认证方式，即“一套人马两块牌子”的双轨式路径，在工商部门和民政局同时登记注册。但是，这种混合型的认证方式容易出现监管漏洞，依然是暂时性、过渡性的选择。未来仍需要进一步建立健全社会企业相关法律，例如即可制定专门的社会企业法，可在现有的慈善法或公司法中加入社会企业的概念和相关规定。