基于类型学视角的党内法规体系完善研究

郑敏

(国防大学 政治学院，上海 201602)

人类自身发展的过程，就是一个不断认识物质世界的过程，并在此实践基础上形成了一系列的科学思维方法，分类就是其中一种。只要人们试图认识事物，就离不开分类意识和行为。随着人文学科的兴起，考古学领域首先出现了标型学的理论与方法，又称类型学。这种方法最初是指将遗迹和遗物按用途、制法和形制归类，再根据这些物质具体形态的差异程度，排列出各自的发展序列，以获知其形态演化的规律，从而借以推知其相对年代[1]。类型学后来逐渐被运用到其他学科尤其是社会科学领域，是一种对事物或现象进行归类和分类的方法。可以说，作为社会科学的一种分析方法，类型学就是分类学。在政治学和法学领域，类型学常被用来对政治组织、政治制度、法治模式、法律现象等进行分类和理解。通过类型学分析，可以更好地理解和描述这些事物的特点和规律性，并帮助进行系统化的知识整理和归纳。

《中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)》(以下简称《纲要》)明确将党内法规体系的完善标准定为“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”。围绕这一目标，学界主要从法规内容方面开展了部分研究。党的二十大报告提出“必须坚持系统观念”，“只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律”[2]，这为我们认识党内法规提供了科学的方法论，也表明党内法规的完善不能仅从某一个方面去考察。基于此，本文试图从类型学视角出发，按照制定主体、调整对象、地位程度、是否公开、调整内容来对党内法规进行分类，并在此基础上探讨党内法规的体系完善。

一、基于制定主体的法规分类与体系完善

随着组织成员的逐渐增多，组织机构随之变得更加复杂，制度规范也自然呈现出多样化态势。中国共产党最初由于人数少，没有区分地方组织和中央组织，作为党内法规雏形的各类党内文件针对的也是党内所有机构与党员。直到1938年10月，毛泽东首次提出了中央法规和地方法规的区分，他在党的六届六中全会上的报告中提出：“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。”[3]由此而言，从制定主体来看，党内法规分为中央党内法规和地方党内法规。很显然，中央党内法规是由中央组织制定的专门规章制度，在全党范围内具有普遍适用性和权威性。地方党内法规是党的地方组织为了适应本地区党的实际情况和工作需要而制定的区域性党内法规。按照《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)规定，除了省级党委之外，地方其他党委无权制定党内法规。

如今，中国共产党发展为拥有9800多万党员、28.9万个基层党委的百年大党，其党内法规和其他规范性文件的数量也比以前大大增加。将党内法规仅仅区分为中央党内法规和地方党内法规已不能满足实践的需要，因此《条例》还规定了“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关的党内法规”，由于没有将其归入中央党内法规范畴，所以普遍被学界称为部委党内法规。2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)提出赋予副省级城市和省会城市党委在某些方面的党内法规制定权，目前7个首批试点城市的党委已制定并实施了相关的党内法规。这预示着未来在《条例》的修订中，地方党内法规的制定主体将会得到扩容。就这些制定主体而言，完善路径可以从以下几个方面来分析。

1.中央党内法规的制定主体。根据党章第三章的规定，中央组织具体有八个。而《条例》规定了中央书记处负责党内法规制定的日常工作，但其没有党内法规制定权；中央军委则比较特殊，其制定法规有其他的规定。所以，其他六个机构是否都属于党内法规制定的中央组织范畴还需要进一步明确。无论如何，这已经与党章所列的“党的中央组织”在外延上有所不同，需要进行协调和统一。为了明确中央党内法规的制定主体，可以考虑对《条例》进行适当修改，将党内法规的制定主体明确下来，以保证中央党内法规的合法性和权威性。同时，还应确保中央党内法规的制定过程充分考虑各参与机构的意见和建议，进行科学、民主的决策。通过这样的改进，可以确保中央党内法规的制定更加符合组织的实际需求，为党的事业发展提供有力的法规支持。

2.部委党内法规的制定主体。中纪委作为党内法规的制定主体在《条例》中得到了单独规定，因此其并不属于上述提到的“中央组织”。由此可见，中纪委的常设机构，如中纪委办公厅，就无权制定党内法规，而应采用会议形式来进行党内法规的制定。至于中纪委全体会议、中纪委常委会和中央纪委书记办公会在党内法规制定中的具体角色，还需要进一步明确。除中纪委外，《条例》同样没有明确“中央各部门”的涵义和范围。在政治实践中，对于“部门”的定义和使用存在混乱的情况。根据党章第18条的规定，中宣部、中组部、中央统战部属于中央各部门，理应作为部委法规的制定主体。除此之外，是否还存在其他部门？根据中央编制委员会的相关文献，可以找到中央各部门的广泛范围，如中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外联络部等都在其中。这两者所规定的“中央各部门”范围是否相同？如果不同的话，如何协调和统一便是今后工作的重点之一。此外，《中国共产党机关工作条例》规定，党的工作机关主要包括办公厅(室)、职能部门、办事机构和派出机关。这与之前提到的“中央各部门”有何关系？为了避免党内法规出现“政出多门”、交叉重复和过多过滥的问题，应避免对党内法规制定主体进行过度扩大解释。因此可以认为，中央各部门应当定位为党委的职能部门，而非所有中央机关都包括在内，如中央办公厅、政策研究室等不属于党内法规制定主体。相对而言，中央政法委员会、中央对外联络部属于党内法规制定主体。在进一步厘清部委党内法规的制定主体时，需要综合考虑上述问题，并进行明确规定，以确保党内法规制定的权威性和准确性。这样能够有效避免党内法规制定主体的混乱和重复，提高党内法规制定的效率和质量。

3.省级党内法规的制定主体。尽管《条例》对省级党内法规的制定主体作了一定的规定，但在实践中对于主体范围和权限划分的理解存在争议，需要进一步明确。一方面，主体范围不明确。《条例》规定了省级党内法规的制定主体包括省级党的委员会和省级党委常委会。在实践中，这两个机构也是常见的制定主体。但是，根据党章规定，省级党的代表大会也应享有省级党内法规制定权。党章是上位法规，《条例》是下位法规，需要做好两者的协调统一。另一方面，权限划分不清晰。《条例》第28条规定了省级党内法规的审议批准程序，但未明确哪些具体的省级党内法规草案应由省级党的委员会审议，哪些应由省级党委常委会审议。为了避免权限划分上的混淆，可以准确规定不同类别或重要性级别的省级党内法规需要由不同的主体进行审议。例如，涉及重大原则、基本制度的省级党内法规应由省级党的委员会审议批准；而涉及组织、日常管理等具体事项的省级党内法规可以由省级党委常委会审议批准，这样可以确保党内法规的审议程序和结果更加科学、合理。为了明确省级党内法规的制定主体，进一步完善党内法规制定程序，还应明确法规草案的起草、审议和批准程序，规定相关机构在党内法规制定中的职责和权力，确保制定流程的透明和公正。同时，应鼓励和推动更多的民主参与和专业专长的发挥，充分征求各方意见和建议，提高党内法规制定的质量和合法性。

4.试点城市法规制定权。根据《意见》，部分副省级城市和省会城市党委被授予了党内法规制定权，涵盖了“基层党建、作风建设等”方面。然而，实践中仍存在一些问题需要进一步解决和完善。首先，明确基层党建和作风建设的外延范围。作风建设本质上属于基层党建的一部分，但是“基层党建”的范围并不明确。因此，为了明确划定边界，应对“基层党建”进行具体界定，以便确定党内法规的制定范围，避免概念的混淆和解读的偏差。其次，明确“等”字的含义。《意见》中提到，部分副省级城市和省会城市党委可以制定与基层党建、作风建设等相关的党内法规等。然而，“等”字的具体含义仍然模糊。有必要明确规定“等”是指“等内等”，即仅包括思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等范畴；还是包括“等外等”，即允许制定与这些范畴相关的其他党内法规[4]。明确这一点有助于确保对试点城市党委制定党内法规的权限划分和范围界定。最后，明确这些党内法规的命名。根据《条例》，地方党委制定的党内法规只能使用规则、规定、办法、细则等名称。然而，过去由于这些城市未获得党规制定权，相关事项主要通过党内规范性文件进行规范。因此，为了保证党内法规的一致性和规范性，应明确规定省级和副省级城市仅能使用规则、规定、办法、细则等名称，而不能使用意见、通知、决定等名称，以确保制定出的党内法规名称规范一致。

二、基于调整对象的法规分类与体系完善

根据所调整党务关系的不同，可以对党内法规作出另外的分类。2016年党中央印发的《意见》首次明确了党内法规制度体系“1+4”的基本框架，包括党章及其下的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规。后来的《法治中国建设规划(2020-2025年)》和《纲要》也明确了这一框架。目前，按照调整对象划分，主要就是遵循“1+4”的框架。

1.体系框架不能涵盖所有的党内法规。也就是说，有些党内法规在其中找不到位置。 在“1+4”中，作为“1”的党章是最高的党内法规，也是综合性的党内法规。但是，综合性的党内法规不仅仅是《党章》。例如，《条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》也属于综合性的法规，但它们却不能被纳入其中的任何一种类型之中。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定了12个方面的内容，涉及党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障等领域，因此，将准则纳入其中任何一类均不合适。例如，该准则所规定的“严格党的组织生活制度”属于党的组织法规，“坚持民主集中制原则”属于党的领导法规，“严明党的政治纪律”属于党的自身建设法规，“发扬党内民主和保障党员权利”属于党的监督保障法规。说明这部法规具有很强的综合性。

2.体系结构不同领域出现内容交叉。特别是党的组织法规和党的自身建设法规之间的界限并不明确，这种情况尤为突出。与干部工作相关的党内法规，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《干部教育培训工作条例》既属于党的组织法规，也属于党的自身建设法规，这基本上得到了学界认同。但是，《意见》却将干部类法规归入党的自身建设法规中，属于党的组织建设法规的范畴，认为干部队伍建设当然属于组织建设的内容，《党内法规学》教材也是如此归类。而《纲要》却将干部工作制度纳入党的组织法规范畴，这使得研究者难以把握方向。

3.体系结构存在党章与其他法规的协调问题。作为党内的根本大法，党章对党内各种关系、各种组织形态和党内生活作出原则性规定，同时也是其他党内法规的制定依据。在党内法规的不断完善过程中，确保党章与其他法规的协调一致至关重要。虽然党章与其他党内法规在内容规定上应避免冲突，但在某些视域或事项上可能会出现不协调的情况。例如，党章规定党的全国代表大会是党章的修改主体(不是制定主体，是因为党的二大已经制定了党章，之后党章的任何变动都不能视为“制定”而只能是“修改”[5])。然而，在党的全国代表大会规定的职权中并没有提到其他党内法规，说明党章之外的党内法规制定权归属于其他机构。然而，《条例》的相关规定又似乎表明，党的全国代表大会除了党章修改权之外，还可以制定其他党内法规，这两者之间就存在不一致。此外，党的全国代表大会具有党章修改权，那么是否具有党章解释权呢？根据《条例》第34条和《中国共产党党内法规解释工作规定》第12条，党内法规的解释同党内法规具有同等效力。但是，如果党章解释权归属于其他机构，就难以实现两者的“同等效力”。因此，学界普遍认为，应遵循“谁制定谁解释”[6]的原则，党章解释权也应归属于党的全国代表大会。而在实践中，中纪委曾于1996年3月5日对党章进行过一次解释[7]。

无论如何，以上这些问题都需要在未来的党内法规制定和完善中加以解决。可以考虑明确规定党的全国代表大会具有党章的专属修改权和一些关键事项的党章制定权，并且具有对党章的解释权，或者将党章解释权授权给中纪委等其他机构。通过合理的规定和协调，确保党章与其他党内法规之间的一致性，为党的建设和治理提供更有效的制度保障。

三、基于地位程度的法规分类与体系完善

对以上所讨论的党章下的四个领域党内法规可以根据地位程度的不同分为基础性法规和配套性法规。党章和其他核心准则或条例作为基础性法规，是构建完善党内法规体系的基本要求和前提。这些基础性法规不可或缺，它们的制定和确立对于党内的组织和领导具有重要意义，为党员提供了行为准则和规范，保障了党的组织和领导的正常运行。配套性法规通常对党章、准则、条例等上位法规进行具体化规定，以实现上位法规的具体落实和操作。配套性法规在党内法规体系中的地位和效力相对较低，但起着非常重要的作用，是不可或缺的重要组成部分。例如，在党的自身建设领域，《党政领导干部选拔任用工作条例》是基础性法规，而涉及该条例的各种实施办法或细则就是配套性法规，它们为各级党组织提供了具体指导和操作指南，保证了党的组织建设工作的顺利进行。通过将党内法规划分为基础性和配套性法规，能够更加清晰地认识和理解党内法规的层次和关系。当前，基础性党内法规已比较完善，而配套性党内法规在制定过程中还存在一些不足之处。

1.配套性立规不及时。党内法规需要及时跟进党的发展和变化，但是有时候在新的法规颁布后，相应的配套性法规没有及时制定，导致法规的完整性和连贯性受到影响。虽然《条例》及一些上位党内法规在配套立规方面提出了要求，但却没有明确规定具体的期限，这就导致了配套立规过程的随意性。根据实践经验，一些党内法规虽然包含了配套性条款，但这并不意味着相应的配套党内法规会迅速出台，甚至很长时间或者从来就不会出台。由于上位党内法规的规定模糊不清，缺乏统筹规划，配套立规的主体机构在选择是否立法以及何时立法方面有着相当大的自由度，导致了配套立规过程的随意性问题。

2.过度制定配套性规定。现实中，现有的上位法并没有要求制定配套的党内法规，但中央部委或地方党委却自行出台了配套性规定。根据《条例》第14条的规定：上位党内法规“没有要求的，一般不再制定”。然而，对于那些“一般不再制定”的事项，一些地方却非常积极地制定了配套规定。例如，尽管《中国共产党问责条例》并未规定中央部委和地方党委可以制定配套性法规，但几乎所有省份都出台了问责工作实施办法。这种配套性党内法规过度的现象存在的原因主要有：一是中央部委或地方党委可能希望通过制定配套性规定更具体地指导和管理某些具体工作领域，以实现更好的管理效果；二是部分地方可能出于自身需要或特殊情况，制定了适应当地实际的配套规定。然而，一味地制定配套性党内法规也可能带来问题，如可能对党内法规体系的统一性和协调性产生影响，也可能给党员干部带来繁琐的管理和执行负担。

3.配套性立规越权。一些地方党组织在制定配套规定时，超越了自身权限，制定了一些与党内法规无关或不适当的规定。这些规定可能与现有的党内法规存在冲突，也可能没有得到上位法规的明确授权，导致了党内法规体系的统一性受到影响。《条例》明确规定，地方党内法规的制定主体仅限于省级党委。而《意见》提出部分城市党委可以探索制定党内法规，但其范围却很有限。然而，在实践中，一些设区市党委采用了党内法规一般条款的形式来制定配套规定，超越了其应有的权限范围。这种超越权限制定配套规定的情况可能会带来一系列问题：一是超越权限的配套规定可能与上位法规和党内法规存在冲突，导致法规体系的不一致和混乱；二是可能破坏党内法规体系的统一性。此外，超越权限制定配套规定还可能给党员干部带来繁重的管理负担，增加不必要的执行成本和风险。

4.选择性配套立规。除了中央党内法规中明确要求地方进行配套立规以外，地方党委更倾向于选择性配套立规，尤其在社会治安、生态建设、信访工作等党内法规领域出台配套细则或办法。出现这种情况的主要原因在于地方保护主义较为严重。地方党委在制定党内法规时更倾向于维护本地区的利益和特殊情况，而忽视与上位党内法规的配套性。地方党委面临着多个方面的压力，如经济发展、社会稳定等，为了应对这些压力，他们可能更注重解决地方问题，制定适用于本地区的具体细则或办法，而不太关注与上位党内法规的整体配套性。然而，地方党委选择性配套立规忽略了党内法规体系的统一性和协调性对于党的建设和治理的重要性。

5.配套性立规不科学。表现为配套立规中规定内容模糊、条款表述不明确或概念定义不清等问题。这些问题导致党员和党组织在党内法规的具体实施中解读困难或产生争议，从而影响党内法规的实施效果。若配套规定存在不合理或不科学的内容，可能导致上位党内法规无法有效实施或产生执行难题。一是模糊性的规定可能导致党员和党组织无法准确理解配套规定的要求，缺乏明确的行动指南；二是条款表述不明确可能使配套规定的执行存在歧义，增加了实施的难度和风险；三是概念定义不清，如用词不明确或缺乏明确界定，会给党员和党组织造成困扰，增加解释和操作的难度。

为了解决党内法规配套立规存在的问题，需要综合采取措施来确保党内法规充分有效的实施。首先，应明确党内法规配套立规的时间要求，以确保按时完成立法工作并避免不确定性的产生。需要加强对各项配套性党内法规的统筹协调和规划，这样可以避免冗余和重复立法，提高立法内容的协调一致性。其次，需要清晰明确配套立规的范围和权限，确保在立法过程中遵循层级制度和规范程序。同时，要加强对地方党内法规的监督和反馈，防止越权立规现象的发生，并及时进行纠正。最后，需要加强对党员干部和相关人员的培训，提高他们对党内法规的认识，确保地方党内法规与上位法规的一致性和有效性。在解决选择性配套立规问题的同时，也需要加强对地方党委的指导和引导。建立健全沟通协调机制，强化中央与地方之间的交流合作，互相理解并协商解决地方党委所面临的问题和需求；明确配套立规的要求和标准，及时纠正选择性配套立规的问题，推动全面配套立规的实施；加强党内法规的宣传和培训活动，加大对党内法规配套立规重要性的讲解，让人们认识到党内法规的整体性和连贯性，增强党员干部和相关人员的法规意识和守规意识。只有在加强对地方党委的指导与引导、考核与评估、宣传与培训的综合作用下，才能解决选择性配套立规的问题，确保党内法规的统一性、连贯性和有效性，促进党的事业顺利进行。

总之，为了解决党内法规配套立规存在的问题，我们需要在明确时间要求、加强统筹协调和规划、明确范围和权限、加强监督和反馈，加强培训和宣传、指导和引导、考核和评估等方面综合施策。这样才能确保党内法规的配套立规更加有序、科学和有效，提高党的执政能力和治理水平。

四、基于是否公开的法规分类与体系完善

基于是否公开原则可以将党内法规分为公开型和保密型两类。前者的目的是保障党内事务的公正、透明和规范，以及增强党员对党内制度的认同和遵守；后者则是确保党内的机密工作得到保护，以维护国家和党的利益。公开性党内法规又可分为党内公开和党外公开。党内公开指对全体党员和党组织内部的公开，而党外公开则指对社会公众的广泛公开。过去，尤其是在民主革命时期，许多党内法规只向党内公开，甚至仅对部分高级干部公开。然而，随着党员人数的增加，向全体党员公开等同于向社会公开。因此，现代公开性党内法规一般是指对社会公众的公开。根据《条例》第29条的规定：“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”这一规定表明，党内法规的公开性至关重要且应当予以重视和保障。同时，这一规定也表明秘密性党内法规的存在。对于这些保密型党内法规，必须严格遵守相关规定以确保党的机密工作的安全性和有效性。

1.公开的价值。党内法规的公开性对于确保党内工作的公信力和权威性至关重要。党章是党员群众最为熟知的公开党内法规，而其他典型的示例包括《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等，它们都旨在通过公开制定、公开执行和公开监督来确保党内工作的公信力和权威性。相对于公开性法规，秘密型党内法规面向的对象范围较窄，在特定情况下，仅对党内权威机构、有关高级干部和特定人员开放。这类法规一般不为外界所知，或者只是公开法规的名称，而其内容却不对外公开，研究者也难以获得。“法不公开不为法”，这一观念已深入人心。公开的根本目的是全面贯彻施行，如果制定的党内法规制度未能及时公开或公开力度不够，党员群众就不能了解和把握其主要内容、核心要义和精神实质，进而削弱其执行效果。因此，未来在党内法规体系的完善方面，重点就是要加强党内法规的公开力度，增强党务工作的透明度，提高知晓率，避免党内法规的制定与执行脱节断链。要坚持公开是常态、不公开是例外，加强舆论引导，不断拓展和优化公开的路径和渠道。

2.公开的有限性。有些党内法规根本就没有公开任何信息，有些党内法规只在某个特定的工作领域公开。这些法规通常是针对某个具体问题、特定部门或行业制定的，只在涉及领域范围内公开，其他领域的人员或普通公众难以了解这些法规的内容和具体规定。此外，有些党内法规的公开途径也相对有限。有时，媒体可能会发布一些有关党内法规的消息，以增加公众对背景和大致内容的了解，但党内法规的全文内容通常不公开，公众无法深入了解其具体规定。总体来看，中央党内法规在公开工作方面做得比较好，部委党内法规也有一定的公开程度，但地方党内法规的公开工作相对较差。地方根据上位法规制定的一些党内法规，通常是中央法规的地方版或结合地方实际需要的特色法规。这些地方党内法规往往以地方性党内文件的形式印发或传达，没有完全对外公开。有时，这些法规甚至没有下发给每位或大部分党员，只通过传达文件的方式进行宣传。此做法违反了《条例》规定的公开原则。目前，地方法规不公开已经成为常态，而公开则基本属于例外情况。这种情况不仅不利于党内法规的贯彻执行，也不利于党员和社会公众了解和监督党内法规。

3.公开的措施。首先，建立健全地方党内法规公开保密审查机制。为确保地方党内法规的公开与保密要求相协调，地方党组织应设立专门的审查机构或委员会，负责对地方党内法规的公开与保密进行审查，以确保党内法规的公开程度与内容的敏感程度相符，避免过度保密或违规公开的情况。在对地方党内法规进行审查时，审查机构应该遵循一系列的程序和标准。审查机构应主动收集地方党内法规，并根据文件的内容和性质，分类确定公开或保密的级别；建立公开与保密审查标准，确保审查的公正性和准确性；加强对审查人员的培训和教育，保证审查的专业性和科学性。其次，统筹推进地方党内法规公开平台建设，收集、整理、管理和发布地方党内法规。通过该平台，可以集中地方党内法规的信息，提供便捷的访问和查询功能，促进地方党内法规的广泛传播和公众参与。该平台可以是一个网站或者一个专门的应用程序，借此公众能够方便地获得地方党内法规的相关信息。在平台建设中，需要加强公众互动与参与机制，鼓励公众对地方党内法规提出意见和建议，通过留言板、在线问卷调查等方式收集公众意见，提高法规的民主性和科学性。同时，还需要加强宣传和推广工作，通过各种媒体渠道和宣传活动，让更多的人了解和使用该平台，形成舆论氛围，提高地方党内法规的知晓率和参与度。只有全面考虑公开机制的规范、透明、参与和宣传等环节，才能够有效推进地方党内法规的公开工作。最后，建立地方党内法规公开追责机制。可以明确违反公开要求的责任和惩处方式，从而形成对公开工作的有力约束和监督。设立专门的追责机构或职能部门，负责监督和评估地方党组织的公开工作。该机构可以是党组织设立的内部组织，也可以由相关部门或机构牵头负责，定期检查和评估地方党组织的公开工作情况，及时发现问题并推动整改。可以通过加强对地方党内法规公开工作的抽查、组织专项核查和不定期现场检查等方式来确保公开工作的有效运行。追责机制应明确对违反公开要求的责任人进行惩处，对于未按规定公开地方党内法规的，可以采取警告、通报批评、记过、记大过等行政纪律处分，甚至追究法律责任。同时，对于公开工作中的渎职失职行为，应根据情节严重程度采取相应的纪律处理措施，以助力地方党内法规公开工作的规范性和透明度。

五、基于调整内容的法规分类与体系完善

按照调整内容的不同可以将党内法规分为实体性法规和程序性法规。实体性法规主要关注党员行为规范和组织管理的实质内容，包括党员权益保障、纪律处分、廉政建设等方面的规定。程序性法规主要关注党内组织和运行的程序规定。在现有的党内法规中，《中国共产党纪律处分条例》被称为党内“刑法”，属于当然的实体性规范；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》有点类似“刑事诉讼法”，属于当然的程序性规范。此外，《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》也属于程序性党内法规。

1.实体规范与程序规范的平衡。在公开的所有党内法规中，绝大多数都是实体性法规，其中也包含了程序性条款。然而，当前的党内法规建设存在着实体性法规和程序性法规失衡问题，具体表现在以下几个方面：首先，党内法规更加偏重于实体规范，而相对较少关注程序性条文的数量。虽然一些实体性法规中包含少量的程序性条款，但这种情况并不普遍，而且程序内容的缺位是一个不容忽视的问题。其次，部分党内法规中的程序性条款内容比较宽泛，缺乏细化。在制定程序性法规时，部分党组织通常只确立一些基本原则和大致步骤，对具体操作和细节方面的规定较为欠缺。这种情况可能导致党内事务运作时存在不确定性和主观判断，容易引发对程序执行的歧义和纠纷。最后，党内法规的程序性制裁机制尚未健全。程序性制裁机制对于纪律执纪的严肃性和公正性至关重要。然而，在党内法规建设过程中，程序性制裁机制往往没有得到足够关注，这可能导致违纪处理程序不够规范，执行过程中存在便宜行事、随意性或不公正的情况。因此，弥补这一不足应成为后续制度建设的重要方向[8]。

2.党内法规体系的完善。要加大力度完善程序性法规(条款)。首先，完善实施步骤的流程细节。在制定党内法规时，应特别重视规定具体实施步骤的流程细节，包括明确受理案件的程序和要求、必要的申请材料和证据的提供方式及内容、各个环节的时限和相关程序，以确保案件能够按照规定的程序顺利进行。同时，明确送达文件的方式和时间要求，以确保相关通知、通告等文件能够及时送达党员，从而保障党员能够充分了解案件的进展和自身权益。此外，除了明确一般行为的操作流程外，对于特殊情况的处理程序也应进行明确规范。以《中国共产党党内监督条例》第41条为例，该条是一个实体程序混合型的条款，规定了“整改结果应当及时报告上级党组织”，但却缺乏对于“及时报告”的具体期限规定，这样一来，何为“及时报告”并不十分清楚。该条还规定了“必要时可以向下级党组织和党员通报”，但何为“必要时”也没有说明。因此，应该在此类程序性条款中，对于时间期限或者模糊词汇明确规定以达无歧义。比如，在制定监察案件处理规程时，可以规定针对不同类型的案件，上级党组织应在收到整改结果后的一个月内作出回复，或者在特殊情况下给予延期到三个月，以确保党内监督工作的及时性、高效性和可预期性。其次，增设程序性制裁条款。在党内法规中，应新增设置违反党内法规法定程序的后果，以进一步加强程序规范的约束力。这一措施可以从“对人”和“对事”两个层面考虑。在“对人”层面，应明确对违规行为的责任主体的追责制度，如追究相关党员的责任并给予相应的纪律处分。关键在于要更加重视“对事”即“对行为”的追责。这意味着在党内法规中应明确规定，当党员在党内事务中违反程序规定时，可能会导致行为的无效或者对特定活动的限制等后果。这样可以进一步加强对党员行为的规范和约束，确保党内事务的规范化和公正执行。当然，程序性违规违纪行为可以分为严重违反和轻微违反两种情形。对于严重违反者，应立即撤销其行为，且要严肃追究责任，并给予相应的纪律处分，确保党内法规的严肃性与权威性；对于轻微违反者，因其违反程序所带来的影响较小，只需对其进行警示和教育，但不必彻底否定其行为效力。这种差异化处理能够更好地平衡对党员的约束与容错，同时也体现了以人为本的原则。最后，完善权利救济条款。作为组织的宝贵财富，党员的合法权益应得到党组织的持续维护和保障。党章第4条明确规定了党员享有的请求、申辩、申诉、控告和要求答复等救济权。为了更好地保障党员被处分时获得相应救济，各类党内法规应在党章及上位法规的要求下明确党员的权利救济条款。一方面，确保党员有权利提起申诉，并对可能存在的处分决定进行复查，使其权益得到更为公正的保护。同时，针对不同种类的处分，党内法规还应明确党员享有的申诉时效，以确保党员在一定的时间内行使其权利救济。另一方面，明确相关申请途径、程序和要求，确保党员能够便捷地行使权益救济。党员应清楚知晓如何提起申诉、控告以及要求答复等救济行动，并且能根据规定的程序进行有针对性的申请。

结语

从不同的角度或以不同标准进行归类，可以将党内法规分为不同类型。这些不同类型的党内法规在完善党内法规体系的思路上可能存在差异，但都致力于建立一个科学完备的体系，以适应党的建设实践不断发展的需要。在完善党内法规体系方面，需要进行法规制定工作，确保其高质量和合理性。当然，仅有党内法规的制定还不足以发挥党规在治党过程中的作用以及凸显其在法治中的地位。因此，还需要注重党内法规的实施问题，确保党规能够真正得到贯彻落实。只有党内法规在实践中得到有效执行，才能更好地发挥其引领和规范党的建设和治理的作用。总之，完善党内法规的实施体系，依然是一个系统工程，需要付出更加艰辛的努力。