吉林省科技发展计划项目绩效管理的现状分析*

2024-03-19刘小溪徐欣慧胡璐璐来则鸣

科技创新与生产力 2024年2期

刘小溪，徐欣慧，胡璐璐，白洋，来则鸣，王欣

（吉林省科学技术信息研究所，吉林长春 130033）

党的十八大以来，党中央、国务院出台了多项优化科研经费管理和激发科研人员创造性和创新活力的政策文件，以促进我国科技事业的发展。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，提升科研财务人员对科研经费管理能力，规范科研经费的使用行为，提高科研经费的使用绩效，本文以吉林省科技发展计划项目的标准化绩效管理工作为研究对象，从科技项目绩效管理工作的现状角度，阐述了吉林省现有绩效管理模式中存在的问题，并有针对性地探讨了关于吉林省科技发展计划项目的分级绩效管理机制、评价方法，同时在此基础上提出了相关建议和主张。

1 科技项目绩效管理概述

科技项目绩效管理是指科研管理者和科研人员团队为了达到绩效产出目标，共同参与绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升科研人员个人、团队和科研机构整体的绩效[1]。科技项目绩效管理作为科技项目管理工作的核心，同时也作为科技计划项目管理的重要方法，不仅为科技决策提供依据，更是优化配置科技资源，推动科技创新发展的重要手段和保障[2]。随着国家政策的持续深入引导，全国各省也在加大力度，不断推进绩效管理工作向更加科学化、规范化的方向发展。

2 吉林省科技发展计划项目绩效管理工作现状

2.1 绩效管理政策现状

2018 年中共中央、国务院先后出台了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》和《关于全面实施预算绩效管理的意见》，相继提出优化科研项目和经费管理，完善有利于创新的评价激励制度，强化科研项目绩效评价，开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点的导向机制，在全国范围内建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

为了深入贯彻落实中共中央及国务院文件精神，吉林省也先后出台《关于印发〈吉林省省级财政支出事前绩效评估管理暂行办法〉的通知》（吉财绩2019〔1033 号〕）、《关于印发〈吉林省项目支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（吉财绩〔2020〕711号）、《关于进一步加强预算绩效管理工作的通知》（吉财绩〔2021〕775 号）等政策文件，一方面旨在推进吉林省建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，另一方面为进一步提高项目的预算绩效管理工作质量，使绩效管理工作切实发挥管理实效。

2.2 绩效管理模式现状

根据国家及吉林省委省政府的相关指示，吉林省财政管理部门对省级财政资金的绩效管理提出了一系列规范化措施。目前已经初步建立了事前、事中、事后3 个时间节点的绩效评价基本架构，由单位自评、主管部门评价和财政部门评价共同组成了多层级的财政资金绩效评价管理模式，形成了省级资金绩效管理工作的基本体系框架。

2.3 绩效评价方法现状

吉林省财政厅对纳入省财政预算管理的所有科技项目，采取事前评估、事中和事后进行绩效评价的管理办法，而对于绩效管理中的绩效评价环节的具体评价分为单位自评、财政和部门评价。

1）单位自评。单位自评是指预算部门对其本级、所属单位及资金使用单位预算批复的项目绩效目标完成情况进行的自我评价。一般以自评报告或自评表的形式体现，其中包括项目产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效评价指标。其评价结果采取对自评指标的定量与定性评价相结合的比较法获得。

2）财政和部门评价。部门评价是指预算部门根据相关要求，对本部门管理使用的项目资金组织开展的绩效评价。财政评价是指财政部门对预算部门管理使用的项目资金组织开展的绩效评价。财政和部门绩效评价指标主要包括决策、过程、产出和效果。一般以项目支出绩效评价报告的形式体现，其中主要包括决策、过程、产出和效果指标。评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、标杆管理法等，根据评价对象情况，可以采取一种或多种方法结合应用的评价形式。

3 吉林省科技发展计划项目绩效管理工作问题剖析

科技计划项目绩效管理的本质是对比政府资助科技项目投入与其产出活动所取得的实际效果，从而反映政府为满足科技项目需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系[3]。其绩效结果应指导政府下一步财政资金结构的调整，满足社会发展的整体战略部署需求。然后在梳理吉林省科技发展计划项目管理模式和绩效评价方法的实际工作中，本文发现目前在吉林省绩效管理工作中存在如下问题。

3.1 科技项目绩效管理概念不清晰

绩效评价并不等同于绩效管理，绩效管理包含却不局限于绩效评价。绩效管理偏重于过程行为，通过计划、协调、监督等手段来实现对项目的过程把控，绩效评价侧重于结果产出，通过对比绩效目标，对项目研究结果进行时候评价[4]。绩效管理工作是科技计划项目管理工作不可分割的一部分，应具有“全覆盖”“全流程”“全链条”等特点，即科技计划项目指南的编制、立项申报、项目评审、过程监督到结题验收以及资金使用等，都应纳入科技项目绩效管理范围[5]。

3.2 科技项目绩效评价指标体系实操性较差

目前，从国家层面到吉林省层面均出台了多项关于促进和规范绩效管理的相关文件，但这些文件均为普适性政策文件，其中仅包含部分指导性和通用性指标体系，而未包含根据科技项目特性，建立的符合科技项目客观规律的针对性评价指标体系。因此，使用通用类型的评价指标体系对不同类别科技项目开展绩效评价，所得到的评价结果必然客观实际存在差异，进而导致评价结果无法客观准确反映科技项目的真实完成情况和完成成效。

3.3 科技项目绩效管理机制不完善

目前，吉林省科技发展计划项目所开展的绩效管理工作，需按照财政部门要求，报送绩效目标分解下达情况、绩效目标完成情况分析、偏离绩效指标的原因、整改措施及绩效自评结果的拟应用和公开情况等内容。其中，绩效目标完成情况分析又包含资金投入情况分析和总体绩效目标完成情况分析。通过实际开展，本文认为上述管理机制中存在不合理情况。一是评价时间节点不合理，现有评价要求是年度考核，而科技项目往往是2～3 年期项目，当年评价属于项目实施中期评价，和国家原则上对执行期三年及三年以下项目不开展中期评价的工作要求相违背。二是评价范围不合理，年度绩效考核均为对当年资金情况进行评价，而科技项目具有明显的滞后性，当年的绩效评价仅能对项目组织实施情况进行考核，而对资金真正的实施效果，不能进行客观表征。

4 完善吉林省科技项目绩效管理工作的建议主张

针对我省科技发展计划项目绩效管理工作中存在的问题，通过大量实践调研，经过深入分析国家、省级政策文件，并结合吉林省各级管理部门工作要求，提出了如下建议主张。

4.1 构建并实施科技项目分级绩效管理工作机制

科技发展计划项目的绩效管理应分为“一级项目”和“二级项目”，既“依托省级科技创新专项资金、中央引导地方科技创新资金的科技发展计划项目整体”和“具体由各类创新主体承担、科研人员完成的各类项目”，针对不同级别的科技项目应采取不同方式的绩效管理工作机制[6]。

4.1.1 一级科技项目的绩效管理机制

对于一级项目可采取事前绩效评估、事中绩效监督和事后绩效评价，被评价对象可为省科技厅，实施管理及评价方为省财政厅。管理部门可根据财政部门绩效管理进度安排，把握关键节点及时开展工作，具体体现在3 个方面。

1）事前绩效评估。事前绩效评估是对资金使用情况进行预判，也可称为对绩效目标的评价过程。科技管理部门应根据自身职能，围绕科技发展战略目标、政府重点工作及专项资金基本用途，提出年度科技发展计划项目指南以及专项资金分配方案，根据项目指南和资金分配方案确认资金的“绩效目标”及可量化考核的“绩效指标”。其中“绩效目标”应为对该年度资金用途的具体描述，而“绩效指标”应为当年各类项目立项数量、项目组织实施情况等。财政部门应重点评估该年度专项资金分配方案、绩效目标及指标设置的合理性[7]。

2）事中绩效监督。事中绩效监督是确保财政资金使用合规的重要手段，其重点应包含对“资金的监管”和对“科技工作的监督”。其中“资金的监管”应是考察重点，即侧重考察科技管理部门及财政部门的资金拨付到位情况和资金使用情况等，目的在于提高财政资金的使用效能。而科技工作的监督，则应以科技管理部门的自行监督为主，财政部门仅需对重大事项进行关注即可，即突出结果导向，重点考核实绩的过程。

3）事后绩效评价。事后绩效评价是绩效管理的重中之重，按照对科技发展计划项目的分类，财政评价可适用于一级项目评价，而单位自评和部门评价则适用于二级项目评价。对一级项目评价的评价周期可设置为一年，评价对象为科技管理部门，评价内容包括立项项目决策、实施期项目的管理、结题验收项目的产出、结题验收项目的效果等情况。通过对上述内容的评价，判定财政资金的整体使用情况以及管理部门的履职情况。

4.1.2 二级科技项目的绩效管理机制

二级科技项目的绩效管理，应根据各类科技项目特点，建立个性化绩效评价指标体系。按照吉林省科技发展计划项目资金支持方式不同，建立分类绩效评价机制，对于前补助项目立项阶段开展科技项目事前绩效评估，结题验收时与现有项目验收工作有机结合，合并财务验收和技术验收，开展项目一次性综合绩效评价。针对后补助项目，立项时即对其科技成果产出进行绩效评价，并取消项目实施中期的过程评价，管理方式采用由项目承担单位对项目全周期进行监管，充分尊重科研人员的自主权[8]。

1）立项阶段绩效目标评价。对于前补助项目，可先由项目负责人根据项目研究内容、技术路线制定绩效目标及指标，再由科技管理部门组织技术专家、管理专家以及财务专家共同对其进行评价，从而判定其绩效目标与申请资金额度是否匹配。专家对绩效指标整体进行择优评价，最终得出立项阶段绩效目标评价结论。对于后补助项目，由于其属于工作前置型项目，并且多为奖励性引导项目，可由专家根据科技厅设立的项目奖励标准，对项目组已完成的工作进行绩效评价，进而确定是否给予资金奖励。此类绩效评价可与项目评审同步进行，并重点考核是否达到指南标准。

2）结题验收阶段综合性绩效。根据《吉林省人民政府办公厅关于改革完善省财政科研经费管理的实施意见》要求，前补助项目应对财务验收和技术验收实行同步开展，即在项目实施期末进行一次包含财务验收和技术验收的综合性绩效评价过程。此过程应重点评价项目的整体完成情况、科研产出成果、实施效果、资金使用情况、过程的组织管理等内容，其评价结果应作为结题验收的重要依据。

4.2 进一步完善绩效评价指标体系

按照对科技项目的分级、分类评价原则，应对应设立不同绩效评价指标体系，总体分为“一级项目绩效指标体系”和“二级项目绩效指标体系”。

4.2.1 一级项目绩效指标体系

一级项目绩效指标体系内容，应按照财政部门管理要求，可设立产出指标、效益指标和满意度指标3 个一级指标，数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标及服务对象满意度指标9 个二级指标，并根据每年度科技发展计划项目的绩效目标，完善三级指标体系。省级财政专项资金一级项目的绩效指标表，见表1。

表1 省级财政专项资金一级项目绩效指标表

4.2.2 二级项目绩效指标体系

二级项目的指标体系，应充分考虑项目类别，将项目评价工作从重过程向重结果转变，加强分类绩效评价，建立差异化的绩效评价指标体系，实现绩效量化指标规范化、统一化，为各类别项目量身定制绩效指标体系，区分各类项目的工作重点目标。同时，充分考虑科研工作的不确定性，设置不同类别的核心指标和辅助指标，为项目结题验收时开展一次性综合绩效评价提供支撑。

以二级项目“吉林省自然科学基金项目”和“吉林省科技成果转化项目”为例，二者的支持和引导方向不同，前者侧重基础理论研究，后者侧重成果转化研究，其绩效指标的设置也应不同，二者的绩效指标表，分别见表2 和表3。