数字政府网站建设优化城市营商环境的路径分析

范合君（博士生导师），吴 婷，何思锦（博士）

一、引言

世界银行发布的《2020 年营商环境报告》指出，营商环境是指一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本等的总和。据世界银行发布，2018年中国营商环境排名第78位，2019年排名第46位，2020年排名第31 位。我国营商环境持续优化，保持着积极稳健的改革步伐。2020 年11 月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》，指出“部署进一步深化‘放管服’改革，加快打造市场化法治化国际化营商环境，不断激发市场主体活力和发展内生动力”。政府部门深化改革、改进服务有助于提高政府效能，不仅能够从制度上为营商环境改善提供保障，也能够进一步推动国家塑造营商环境的能力提升。

作为优化营商环境的主体，政府也是改善营商环境的关键（宋林霖和何成祥，2018），数字政府的建设事关国家治理体系和治理能力的现代化建设（贾开等，2021）。国务院办公厅于2018年1月发布《关于印发政府网站发展指引的通知》，进一步推动数字政府网站建设。2021年3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，再次指出要提高数字政府网站建设水平。借助互联网与大数据技术，数字政府平台实现针对公众需求回应的过程管理和质量监督（宋锴业，2020），实现政府与市场的互动，是优化营商环境与促进企业高效运营的关键（李志军等，2019）。基于此，应如何建设数字政府网站？数字政府网站建设如何优化城市营商环境？不同城市群实现高水平营商环境的组态是否有所不同？这一系列问题不仅具有理论研究意义，更具有实践指导意义，值得进一步深入研究。

本文采用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，探究数字政府网站建设与城市营商环境优化的因果关系。本文可能的贡献如下：第一，采用fsQCA方法，将定量研究与定性研究相结合，探究数字政府网站建设构成的多种组态及其对于提升城市营商环境的差异效果，为城市优化营商环境提供实践指导。第二，根据fsQCA 结构组态分析结果，以符合各种组态为代表的典型城市为基点，分析各典型城市的发展进程，为高水平营商环境实现提供多元路径。

二、理论机制与研究框架

（一）数字政府网站建设评价

政府网站不仅是宣传政府形象的窗口，也是政府发布信息、服务于社会的主要渠道，更是实现社会公众与政府沟通互动的载体。数字政府理念自20世纪90年代开始历经“数字地球”“数字城市”“智慧地球”“智慧城市”概念演变（孟天广，2021）。与侧重于政府行政管理信息化的电子政务相比，数字时代政府网站的核心目标是服务于国家治理体系和治理能力现代化（黄璜，2020）。具体而言，数字政府应该包括随时随地获取政府信息、促进公众遵守规则、提供个性化服务、数字化的政府采购、机构间数据整合以及公众参与等。对于数字政府网站建设的评价，Schriver（1989）和Sweeney 等（1993）区分了两种常用的网站评价方法，即用户评价法和专家评价法。另有部分机构与学者从多个维度对政府网站建设水平进行测度，如表1所示。

表1 数字政府网站建设的评价维度

综合对比已有数字政府网站建设的评价体系，发现多聚焦于政府网站的基础建设、业务丰富度、对企业业务的便利程度等较为单一的层面，不能全面地测度地方数字政府网站的建设水平。在已有研究的基础上，本文拟从网站访问、信息发布、解读回应、办事服务、互动交流、移动新媒体等6个维度对数字政府网站建设进行评价。

（二）数字政府网站建设优化城市营商环境的机制分析

1.交易成本视角。数字政府网站建设由国务院统筹发起，是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路（北京大学课题组和黄璜，2020）。数字政府网站的建设有助于企业及时了解相关法律法规，降低企业在进入市场、市场监管、办理纳税等过程中产生的制度性交易成本；有助于处理好政府与市场的关系，打造稳定公平、公开透明的生产经营环境，优化营商环境（陈伟伟和张琦，2019）。本文认为数字政府网站建设降低交易成本的渠道如下：①降低企业信息搜寻成本。数字政府网站建设为政府及时公布政策措施、法律法规提供平台。在公布政策措施的基础上，运用案例解读、图解等多种方式详细解读，便于企业以更低的成本搜寻信息。②降低企业生产经营成本。企业可以直接通过政府网站办理业务，如项目申请、项目审批、不动产登记、税务办理等，从而降低企业在生产经营中的各项成本。③降低企业监督成本。数字政府平台的开通使得各项信息更加公开透明，在信息公开与大众监督下，企业将自发地减少机会主义行为（杨畅等，2020），降低企业在交易过程中对竞争对手的监督成本。④降低政府行政成本。政府电子政务建设初期需要投入大量资金与人力成本，但随着政府网站的发展趋于成熟，行政成本将逐渐降低。综上，各项交易成本的降低在减小企业财政压力的同时促使企业将更多的资金用于研发创新，建立良好的市场竞争机制，促进营商环境优化。

2.效率视角。政府网站是企业了解投资政策以及政府进行行政审批的平台，受众主体为企业与公众。政府网站建设与公众需求正相关，随着数字政府网站的建设，公众对政府网站服务的期望更高，这对政府起到了一定程度的倒逼作用，网站功能的提升也会进一步激发公民线上参与的意愿（Lee 和Kim，2018），从而形成互相促进的正反馈机制。数字政府网站建设效率的提升机制有两种：①提升政府办事效率。互联网技术支撑下政府从传统科层制向敏捷政府转变。数字政府平台提供一站式办事服务，包括本地办理与跨区域办理，大幅压缩业务办理流程，提高政府办事效率。②提升政府监督效率。电子政务的发展显著增强了政府内部和社会外部的监督问责效力。一方面，在线政务服务平台具有天然的监管优势，行政人员的拖沓、推诿、特殊化等操作更难遁形（张邦辉等，2021），从而增强政府内部监督。另一方面，公众通过政府网站进行民意反馈、互动交流与投诉建议，监督企业是否合法合规经营，维护消费者权益，有助于增强政府外部监督。综上，数字政府网站的建设有助于提升政府效率（汤志伟等，2019），进而优化城市营商环境。

三、研究方法与数据

（一）定性比较分析

本文基于组态视角分析城市营商环境的多元驱动机制，因此拟采用fsQCA 方法探索数字政府网站建设影响城市营商环境的因果复杂机制。fsQCA 采用整体视角进行跨案例比较分析，致力于探索哪些条件要素的组态引起预期结果的出现，哪些组态引起预期结果缺乏或不存在等因果复杂性问题（谭海波等，2019）。fsQCA方法将定量分析与定性分析相结合，且使用布尔代数，不会导致遗漏变量偏差（杜运周等，2020）。因此，fsQCA方法没有控制变量的要求（Fainshmidt 等，2020）。相较于以回归分析为主的定量研究和以案例分析为主的定性研究，fsQCA的优势在于：第一，通过对大、中、小等样本的跨案例比较识别出条件变量作用机制，确保外部推广度。第二，识别出具有同等结果的条件组态。第三，对于识别出的条件组态，进一步比较导致结果产生与消失的条件，拓宽理论解释维度（谭海波等，2019）。综上，数字政府网站建设组成多种组态，对于营商环境的复杂机制属于同类问题，所以适合采用fsQCA 方法进行研究。本文的分析模型如图1所示。

图1 分析模型：数字政府网站建设对营商环境的组态效应

（二）样本选择

本文选择2020 年我国278 个地级市作为样本的原因在于：第一，地级市是中国行政层级的中流砥柱，上接省级行政区，下衔县级行政单位，对于数字政府网站的建设起到承上启下的作用，且地级市样本相比省级数据样本量更多，更具有代表性。第二，选取的地级市样本都来源于国家整体数字政府战略部署下统一对政府网站建设情况的公示，因此数据具有权威性、真实性与代表性。

（三）变量及赋值

1.结果变量。本文以李志军（2021）测算的中国城市营商环境指数来衡量营商环境指数。该指数从政务环境、人力资源、创新环境、公共服务、市场环境、金融服务、法治环境等多个维度对地级市营商环境进行了全面、客观的评价，较为准确地测度了中国城市营商环境发展水平。

2.条件变量。根据《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》对于政府网站公示的栏目划分，本文从六个维度定义数字政府网站建设。参照已有研究，采用效用值法测算各条件变量得分，计算方法如下：yij=（xijximin）/（ximax-ximin）×100。采用变异系数法确定指标权重，即：假设有n个指标，这n个指标的变异系数为：V（i）=。其中，si代表第i 个指标的标准差，代表样本均值，则各指标的权重为：。

通过对各分项指标进行分层逐渐加权之后，得到本文数字政府网站建设的六个条件变量。数据来源于各地级市政府官方网站公布的《政府网站工作年度报表》。①网站访问。主要反映用户对数字政府网站的访问情况，由独立用户访问总量与网站总访问量加权计算得出。②信息发布。主要反映政府网站对于各类信息的更新情况，由概况类信息更新量、政务动态信息更新量与信息公开目录信息更新量加权计算得出。③解读回应。主要反映政府网站对于各类信息的解读情况，由解读信息发布总数、回应公众关注热点或重大舆情数量加权计算得出。④办事服务。主要反映政府网站对于政务事项的处理以及借助数字政府平台办理事项的情况，由政务服务事项数量、可全程在线办理政务服务事项数量、办件量总数加权计算得出。⑤互动交流。主要反映借助数字政府平台用户留言与政府答复的互动情况，由留言办理、征集调查、在线访谈三个维度的各项指标加权计算得出。其中，留言办理维度涉及收到留言数量、办结留言数量、平均办理时间、公开答复数量，征集调查维度涉及征集调查期数、收到意见数量、公布调查结果期数，在线访谈维度涉及访谈期数、网民留言数量、答复网民提问数量等基础指标。⑥移动新媒体。主要反映数字政府平台借助微信与微博等新媒体平台发布信息与网民关注情况，由微博信息发布量、微博关注量、微信信息发布量、微信订阅数加权计算得出。

3.变量赋值。本文采用直接法将变量校准为模糊集，参照已有研究，将6个条件变量与1个结果变量完全隶属、交叉点和完全不隶属的3个校准点分别设定为案例样本描述性统计的75%、50%和25%分位数。各变量校准锚点及描述性统计结果见表2和表3。

表2 结果变量与条件变量的指标校准

表3 结果变量与条件变量的描述性统计

四、实证结果分析

（一）必要条件分析

在进行条件组态分析前，本文首先逐一对各个条件的“必要性”进行单独检验。对无法单独作为必要条件的各个条件展开充分条件分析，并通过“布尔代数最小化”识别出对目标案例解释力度最大的条件组态。当结果发生时，如果某个因素总是存在，那么这个因素就是结果的必要条件。一致性水平是衡量必要条件的重要标准，反映相同条件组态的案例共属同一结果的程度。参照Schneider 和Wagemann（2012）的做法，本文将必要条件一致性阈值设定为0.9。使用fsQCA软件分别进行高水平营商环境和非高水平营商环境的必要条件分析，结果如表4所示，条件变量的一致性得分均小于0.9，即不存在产生高水平营商环境的必要数字政府网站建设条件，因此在随后的真值表运算时予以保留。

表4 必要条件分析

（二）条件组态分析

通过分析导致高水平营商环境和非高水平营商环境的数字政府网站建设组态，这些不同的组态表示实现同一结果（高水平营商环境或非高水平营商环境）的不同数字政府网站建设组态。同时根据组态理论化过程，对本文发现的组态进行命名（Furnari等，2021）。本文采取Ragin和Fiss（2008）的QCA 分析结果呈现形式。该呈现形式的优点在于，其能够比较清晰地表明各个条件在组态中的相对重要性。本文将PRI一致性阈值设定为0.8，并将案例频数阈值设定为1，表5呈现了用以解释高水平营商环境的5 条驱动路径和导致非高水平营商环境的6 条路径。其中，每一纵列代表了一种可能的条件组态。对于高水平营商环境而言，解的一致性为0.84，意味着在所有满足这5 类条件组态的数字政府网站建设的案例中，有84%的数字政府网站建设均呈现较高的绩效水平。

表5 在fsQCA中实现高水平营商环境的组态分析

1.产生城市高水平营商环境的数字政府网站建设组态。

（1）传统网站访问与政府务实型。组态S1和组态S2表明，当城市政府网站拥有高频率网站访问、高水平办事服务与高水平互动交流时，尽管解读回应或者移动新媒体处于较低水平，城市也可以实现高水平营商环境。更多的用户积极主动地访问政府网站，政府利用网站平台线上办理政务，实现政府与用户的双向互动交流，有助于弥补政策文件解读不足和移动新媒体运行不足，改善城市营商环境。具有数字政府网站建设组态S1的典型城市主要有：杭州、厦门、南京、郑州、南宁、惠州和安庆（见图2）。具有数字政府网站建设组态S2 的典型城市主要有：无锡、金华、温州、哈尔滨、昆明、天津、泸州和铜陵（见图3）。其中，杭州市作为浙江省省会城市，公众对其政府网站给予较高关注，访问用户达1783.8万个，累计访问4947.8 万次。无锡市2020 年收到留言数量28008 条，办结留言数量27775 条，留言办结率达99.2%。安庆市办事服务指标在所有地级市中排名第3位，其官网首页设置“我要办”栏目。内含个人办事、法人办事以及部门服务三大功能，在2020 年度为自然人办件1486.4 万件，为法人办件114.5万件，极大地提升了个人和企业的网上政务办理便捷度。用户与企业主体通过传统网站访问渠道主动访问政府网站，务实型政府积极回应网友留言、高效办理政务事项，实现政府与公众的正反馈积极互动。

图2 条件组态S1的解释案例

图3 条件组态S2的解释案例

（2）新媒体渠道构建与政府回应型。组态S3 和组态S4 表明，当城市政府网站拥有高频率网站访问、高水平信息发布、高水平解读回应与高水平移动新媒体时，若办事服务或者互动交流处于较低水平，城市也可以实现高水平营商环境。数字政府网站建设能够吸引更多的用户访问，及时发布概况类信息和政务动态信息，并全面解读政策文件，高效运行移动新媒体，可以在一定程度上缓解其政务服务事项办理不足、与用户线上互动不足的问题，进而实现高水平城市营商环境。具有数字政府网站建设组态S3的典型城市主要有：呼和浩特、烟台、南昌和银川（见图4）。具有数字政府网站建设组态S4 的典型城市主要有：徐州、西安、蚌埠、益阳、滁州（见图5）。其中，烟台市作为山东省省会城市，访问用户达2244.6万个，累计访问8978.5 万次，网站访问参与度在所有地级市中排名第2 位。《益阳市人民政府办公室2020 年政府信息公开工作年度报告》强调要加强政策解读回应，完善重大信息权威发布与政策解读联动机制，丰富解读形式，以图解形式解读规范性文件，做到通俗形象、内涵透明，避免误解误读。2020 年，益阳市解读信息发布51 条，回应公众关注热点或重大舆情数量102条。

图4 条件组态S3的解释案例

图5 条件组态S4的解释案例

（3）政民互动协同型。组态S5 表明，当城市政府网站拥有高水平解读回应、高水平办事服务、高水平互动交流和高水平移动新媒体时，即使其信息发布处于非高水平，该城市也可以实现高水平营商环境。因此，政府以官方网站平台和移动新媒体作为媒介，发布或转载重要政策文件的解读材料，为用户线上办理政务，在留言评论、征集调查、咨询投诉、在线访谈等方面实现互动交流以缓解其信息发布数量不足问题，有助于建设高水平的城市营商环境。具有数字政府网站建设组态S5的典型城市主要有：宿州、荆州、泰安、阜阳、攀枝花、常州、长沙、广州（见图6）。以阜阳市为例，其政府网站首页设立办事服务专栏，涵盖政务服务、社会服务、利企服务、办件公示等多个栏目。2020 年阜阳市办理政务服务事项数量171585项，办件量达3754.2万件，排名全国第2位。在常见的个人与企业办事申请办理的基础上，办件公示栏目对各申请条目事项与进度进行公示，有助于申请人及时了解所申请事项的办理进度，达到监督政府内部政务办理的目的。荆州市重视政务公开与互动交流，2020 年收到留言数量285261 条，办结留言数量285261 条，实现留言100%办结。《荆州市2020 年政府信息公开工作年度报告》指出要完善信息公开平台建设，“全面梳理清理全市政务新媒体账号，按照纳入管理、整合归集、关停注销等进行分类处理，目前全市264个政务新媒体已全部录入国办新媒体报送平台、纳入全省政务新媒体管理平台”。

图6 条件组态S5的解释案例

2.产生城市非高水平营商环境的数字政府网站建设组态。本文也检验了产生非高水平城市营商环境的数字政府网站建设组态，如表6所示，产生非高水平城市营商环境的组态有6 个。组态NS1 显示，在网站访问参与度低、解读回应水平低、办事服务水平低、互动交流水平低、移动新媒体水平低的组态中，城市营商环境也不会高。组态NS2 显示，在网站访问参与度低、解读回应水平低、办事服务水平低的组态中，即使有高水平的信息发布和高水平的互动交流，城市营商环境水平也不会高。组态NS3显示，在网站访问参与度低、办事服务水平低、互动交流水平低的组态中，即使有高水平的解读回应和高水平的移动新媒体，城市营商环境水平也不会高。组态NS4显示，在网站访问参与度低、解读回应水平低、互动交流水平低的组态中，即使有高水平的办事服务和高水平的移动新媒体，城市营商环境水平也不会高。组态NS5显示，在网站访问参与度低、信息发布水平低、互动交流水平低、移动新媒体水平低的组态中，即使有高水平的解读回应和高水平的办事服务，城市营商环境水平也不会高。组态NS6显示，在网站访问参与度低、办事服务水平低、互动交流水平低、移动新媒体水平低的组态中，即使有高水平的信息发布，城市营商环境水平也不会高。

表6 在fsQCA中实现高水平营商环境的组态

（三）稳健性检验

本文对高城市营商环境指数的前因组态进行了稳健性检验。首先，将案例数阈值由1 提高至2，产生的组态基本一致（详见表7）。其次，删除直辖市（北京、上海、天津、重庆）、计划单列市（青岛、厦门、大连、宁波、深圳）、一线城市（北京、上海、广州、深圳）10个案例后，分析得到的组态基本一致（详见表8）。稳健性检验显示结果稳健。

表7 提高案例数阈值稳健性检验组态

表8 更换案例样本稳健性检验组态

五、结论与建议

（一）研究结论

数字政府网站建设是国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。本文认为数字政府网站建设优化城市营商环境的路径有两种。路径一：通过规范市场经济制度，降低企业信息搜寻成本、生产经营成本、企业监督成本和政府行政成本等一系列交易成本，进而优化城市营商环境。路径二：通过政府网站建设与用户需求互动，提高政府办事效率、政府对内监督效率与对外监督效率，从而优化城市营商环境。

基于必要性因果关系，采用必要条件分析方法，本文发现数字政府网站建设的单个要素并不是产生高水平城市营商环境的必要条件，说明单个要素并不是实现高水平城市营商环境的瓶颈。在此基础上，采用组态视角和fsQCA 方法提炼出5 种优化城市营商环境的数字政府网站建设组态、6条产生非高水平城市营商环境的组态。具体而言：①组态S1和组态S2是传统网站访问与政府务实型。高网站访问+高办事服务+高互动交流+非高解读回应/非高移动新媒体的政府网站建设组态可以实现高水平城市营商环境，以杭州、厦门、南京、郑州、南宁、惠州、安庆、无锡、金华、温州、哈尔滨、昆明、天津、泸州和铜陵等为典型城市。②组态S3和组态S4是新媒体渠道构建与政府回应型。高网站访问+高信息发布+高解读回应+高移动新媒体+非高办事服务/非高互动交流的政府网站建设组态可以实现高水平城市营商环境，以呼和浩特、烟台、南昌、银川、徐州、西安、蚌埠、益阳、滁州等为典型城市。③组态S5 是政民互动协同型。高解读回应+高办事服务+高互动交流+高移动新媒体+非高信息发布的政府网站建设组态可以实现高水平城市营商环境，以宿州、荆州、泰安、阜阳、攀枝花、常州、长沙、广州等为典型城市。④组态NS1-NS6展示出6条产生非高水平城市营商环境的政府网站建设组态，是导致城市营商环境水平提升缓慢的多重困境。

（二）相关建议

1.从单个要素出发，加强数字政府网站建设。数字政府网站建设主要包含网站访问、信息发布、解读回应、办事服务、互动交流、移动新媒体等六大要素，是实现高水平城市营商环境的重要因素。国家互联网信息办公室发布《数字中国发展报告（2020 年）》显示，省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”的比例达到82.13%，全国一半以上行政许可事项平均承诺时限压缩超过40%。2018年，吉林省全面推进“只跑一次”改革方案，这些业务的顺利实施都建立在高水平数字政府网站建设的基础上。因此，政府应通过以下渠道加强自身数字政府网站建设。第一，提高官方网站的易操作性与功能全面性，通过政府网站收集并满足用户的信息查找需求和政务办理需求，从而吸引更多的用户参与政府网站建设，形成良性的正反馈循环。第二，以政府网站与移动新媒体作为渠道，及时发布政务信息、解读政策文件。政府政务信息和政策文件解读的发布有助于用户更为全面地理解政府重要政策方针。第三，强化政府和用户的线上互动。通过数字政府网站实现线上政务办理、信息交流，提高政府公信力，降低政府与用户间交流的交易成本，促进政府与用户的高效互动，为实现高水平城市营商环境奠定基础。

2.从组态视角出发，探索最适合自身的数字政府网站建设道路，优化营商环境。除了单个要素对于城市营商环境具有影响，各要素间的组态对于优化城市营商环境更具有实践意义。城市可结合以下三种类型建设数字政府网站，优化城市营商环境：第一，传统网站访问与政府务实型组态路径。借鉴此种类型的城市应以杭州、无锡为模范城市，鼓励用户积极主动地访问政府网站，利用网站平台线上办理政务，实现信息互动交流。第二，新媒体渠道构建与政府回应型组态路径。借鉴此种类型的城市应以南昌、西安为模范城市，重点提升用户参与度，政府则通过官方网站和移动新媒体积极主动解读和发布政策信息。第三，政民互动协同型组态路径。借鉴此种类型的城市应以广州、长沙为模范城市，利用官方网站和移动新媒体渠道，解读政策文件，实现政务线上办理、信息线上交流。各城市可结合自身发展现状、参照典型城市发展策略，选取最适合自身特点的数字政府网站建设战略组态，进一步优化城市营商环境。

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