高质量发展视角下四川省职业教育政策量化评价研究——基于PMC 指数模型构建

■马子椰

现阶段，我国经济发展已由高速增长转向高质量发展阶段，经济高质量发展既需要科研创新人才，也需要技术技能人才。作为与经济发展、产业结构联系最为紧密的教育类型，职业教育需要重视复合的专业型技术技能人才的培养，积极提高其知识素质和能力结构的综合性与贯通性。 为此，国家颁布了多项政策，提出要推动职业教育高质量发展，培养更多的高素质技术技能人才，为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑。 2022年5 月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》首次以立法形式明确了职业教育作为“类型教育”的定位，并强调职业教育和普通教育具有同等重要的地位。此次职业教育法的大修表明了当下职业教育改革和发展的迫切需求，同时，也为地方职业教育相关规定的出台提供了合法依据和科学指导。早在2021 年10 月12 日，国务院印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》就强调要“加快修订职业教育法，地方结合实际制定修订有关地方性法规”。 2021 年10 月29 日，四川省正式启动职业教育地方立法研究项目工作，探讨《四川省职业教育条例》起草工作方案。 这是四川省首次将职业教育的地位提升到地方立法层面，为推动职业教育高质量发展，培养高素质技能人才提供了法治保障。 对四川省已有职业教育政策的量化评价则是推动四川省职业教育高质量发展的核心和重点，本研究主要运用PMC 指数模型对四川省已经出台的相关职业教育政策进行量化评价，指出当前政策制定的不足之处并提出相应的优化措施，为后来的政策改进与高质量发展提供依据。

一、研究综述

（一）职业教育研究

近年来， 职业教育是学术界研究的热点问题，学者们的研究主要聚焦在以下五个方面。一是现代职业教育体系优化问题，如精准扶贫、农村职业教育问题和民族地区职业教育发展问题等，例如高岳涵等人（2022）基于系统论视角，分析民族地区职业教育系统与乡村振兴系统的内在机理，指出要通过外部扶持职业教育和内部提质培优的方式推动乡村振兴和实现乡村可持续发展[1]；二是探讨职业教育与企业发展方面的问题，如产教融合和校企合作等，例如徐平利（2021）从有效性视角出发，将校企关系分为“依附型”“名利型”和“共生共长型”，并指出“共生共长型”才是科学的校企合作方式[2]；三是如何在其他国家先进的职业教育体系中寻找可以借鉴的经验和路径，田野等人（2020）分析了新冠疫情背景下澳大利亚职业教育部门的相关举措，主张从中借鉴、完善我国职业教育的治理水平、教育理念、服务能力和数字化创新能力[3]；四是关于职业教育政策演进、政策工具和评价方面的研究，祁占勇等人（2022）运用施耐德与英格拉姆的政策工具框架， 对我国职业教育教师政策进行计量和内容分析，提出要注重政策工具的多元选择，根据特点充分发挥各类工具作用的建议[4]；五是关于职业教育的高质量发展，包括职业教育高质量水平的衡量方式和职业教育高质量发展的推进方法，如张青山（2022）基于当前时代背景，提出要利用教育数字化，从个性化、社会化、泛在化和网格化等方面赋能职业教育高质量发展[5]。

随着我国经济发展方式的转变，职业教育高质量发展是当下研究的热门话题。学者们在此基础上进行延伸讨论，例如“高质量职业教育人才培养”“高质量职业教育体系建设”“高质量职业教育政策研究”[6-8]等。 高质量职业教育发展是当前职业教育领域研究的主要趋势。

（二）政策评价研究

政策评价，又称“政策评估”，指的是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据[9]。

目前，公共政策评价的实证研究可以分为质性研究和量化研究。早期公共政策评价以质性研究为主，但存在主观性强等弊端，难以构建科学合理的政策评价指标。政策工具理论的兴起为政策评价框架构建起重要的理论视角，并在众多领域的政策评价研究中得到了应用[10][11]。近年来，信息技术的进步推动了公共政策评价量化研究的兴起， 例如王霆、刘玉（2021）运用Python 进行文本挖掘，提取2015—2020 年18 项促进农民工就业政策的高频词， 并构建PMC 指数模型对农民工就业政策进行量化评价[12]。

质性和量化方法研究的政策评价各有其优缺点，越来越多的学者尝试将两者结合起来。 丰景春等（2020）基于政策工具理论视角构建了“政策主体－政策工具－政策效力”三维分析框架，并且在政策效力维度引入了PMC 模型对政策效力进行指数化研究，进而对我国BIM 政策进行了交互分析与量化评估[13]；郭强，刘冬梅（2020）首先从政策主体、政策数量等维度对农业农村科技服务政策进行梳理，进而借助文本挖掘的方法构建PMC 指数模型对重点政策进行量化评价[14]。 目前，结合多种研究方法的综合评估模式正逐渐成为政策评价的研究趋势。

总的来说， 职业教育研究的相关成果十分丰富，反映了当前社会背景下，对职业教育发展的高度关注，但对于职业教育政策这一关键影响因素的研究略显不足。 通过政策评价的相关文献梳理发现，公共政策评价的实证研究理论视角丰富、研究方法多样、评价标准科学。 PMC 指数模型既有对事实的描述，又包含对价值的关注，符合当前政策评价的主流发展趋势，因此选取它作为政策评价的基础模型。 基于此，本研究结合政策工具理论，选择PMC 指数模型构建职业教育政策评价模型，对四川省已颁布的职业教育政策进行多维度评价，分析各类政策的优缺点，并提出优化建议。

二、PMC 指数模型构建

（一）研究设计

根据研究问题与研究目的，本研究过程设定如下。 首先，政策指标设定与参数识别，这是PMC 指数模型建构的核心部分，根据相关文献和待评政策的相关特点确定评价维度和指标；其次，构建多投入产出表，即根据指标赋值的具体标准与指标得分的规则合成多投入产出表，并以此为依据进行量化处理和进一步的可视化展示； 最后，PMC 指数计算和曲面绘制，将结果可视化呈现并进行分析。

（二）研究对象分析

本研究是以四川省职业教育政策文本为研究对象，主要通过“职业教育”“职业院校”等关键词在北大法宝数据库、四川省人民政府和四川省教育厅等网站中搜索。政策文件选取的时间范围为国家颁布《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》之前的政策文本，整理得到的职业教育政策如表1 所示。

表1 四川省职业教育政策

（三）政策指标设定与参数识别

为构建四川省职业教育政策高质量发展的指标体系，评价指标主要分为两类，分别是特殊性指标和通用性指标。 在特殊性指标设计方面，主要根据职业教育自身特点和政策文本内容识别二级指标； 通用性指标的选取主要通过借鉴前人研究，选取已有研究中代表性与适用性较强的评价维度及其二级指标。

特殊性指标包括了衡量高质量发展的指标和体现政策特点的指标。 其中，高质量发展（X1）的指标选取参考国家颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》。这部政策首次将“职业教育高质量发展”作为文件名称，尽管文件中并未明确提出职业教育高质量发展的内涵，不过我们可以从大纲中得到高质量发展的一些信息。本研究拟将除去总则和实施要求的剩下五章，作为衡量职业教育高质量发展的二级指标，构建的指标体系如表2 所示。

表2 职业教育高质量发展指标

除此以外，特殊性指标还包括了政策工具（X2）、政策体系（X3）和激励措施（X4）。政策工具X2 是为达到具体政策目标而采取的方法、 手段和措施，它不仅是衔接政策主体与政策目标的管理手段，更是体现政策主体施政偏好的一套自愿组合套装。目前在研究职业教育政策工具领域中，最常使用的政策工具分类有四种形式：豪利特和拉米什将政策工具分为自愿性工具、 混合性工具和强制性工具三类；施奈德和英格拉姆将其分为权威工具、 激励工具、能力工具、 象征与劝解工具以及学习工具五类；麦克唐纳尔和埃尔莫尔将其分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具五类；罗斯威尔和泽格维德将其分为供给型、需求型和环境型三类。研究职业教育高质量发展注重对研究对象实施的具体影响，因此，本研究选择施奈德和英格拉姆的分类方式，将职业教育政策工具分为五种，包括命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具。政策体系X3 指的是政策中涉及的职业教育层次， 包括了初等职业教育、中等职业教育和高等职业教育。激励措施X4 指的是政策中提到的激励手段， 包括了资金支持、表彰奖励、便利服务、提供资源和其他。

根据前人的相关研究成果[15][16]，结合四川省职业教育政策特点，通用性指标设置6 个一级变量、23 个二级变量。 6 个一级变量分别为政策性质（X5）、政策时效（X6）、政策功能（X7）、发布机构（X8）、政策对象（X9）和政策公开（X10）。 其中政策性质（X5）判断政策是否具有预测、建议、监管、支持和引导作用；政策时效（X6）考察政策作用的时间，分为长期（5 年以上）、中期（3～5 年）、短期（1～3 年）和本年内；政策功能（X7）旨在揭示政策出台的目的，分别有提升质量、工作规划、特色发展和其他功能；发布机构（X8）指的是政策的发文单位，可以将四川省职业教育政策发布机构分为省政府、教育厅和其他机构；政策对象（X9）指的是政策作用群体，包括了政府部门、企业、学校、教育工作者、学生、家长和社会群体等；政策公开（X10）指的是政策是否为公开文件，因为只有是否两种结果，因此不设置二级指标。最终得到的职业教育政策量化评价体系如表3 所示。

表3 职业教育政策量化评价指标体系

（四）多投入产出表构建

依据上文得到的10 个一级指标和40 个二级指标构建多投入产出表， 用于一级指标的合成，见表4。 其中，X10 没有二级指标，因此得到的多投入产出表只包含了9 个一级指标和40 个二级指标。

表4 多投入产出表

（五）PMC 指数计算和曲面绘制

PMC 指数计算分为四个步骤，首先，将一级指标和二级指标放入多投入产出表中；其次，根据公式（1）和（2）对二级指标进行赋值；再次，根据公式（3）计算一级变量的值；最后，根据公式（4）计算PMC 指数，并根据政策PMC 得分评价标准进行评级。

式（3）中t 为一级变量，j 为二级变量，n 为二级变量个数。

选取的一级指标共十个，参考相关学者的评分标准， 将PMC 指数得分取值规定在0～10 之间，划分PMC 指数得分等级，如表5 所示。

表5 政策PMC 得分评价[16]

PMC 曲面是对PMC 指数的可视化处理，PMC矩阵是PMC 曲面绘制的基础。 本研究共有10 个一级变量，其中，各项政策在X10 上得分均为1。 考虑到矩阵对称性， 遂剔除X10，PMC 矩阵构建方式如式（5）所示。

三、实证分析

（一）PMC 指数计算结果分析

根据四川省职业教育政策PMC 指数评价模型，计算每项政策的PMC 指数，结果如表6 所示。

表6 每项政策的各指标PMC 指数得分

根据计算结果，可以看出四川省职业教育政策的PMC 指数最高为7.45， 最低为5.21， 均值为6.37，政策发布质量较为稳定，所有政策样本按照PMC 指数从高到低排名为：P2>P9>P1>P8>P7>P4>P5=P3>P6。

按照表5 的标准将政策划分等级后发现，四川省职业教育政策样本都处于可接受到良好之间，其中可接受政策有4 项，良好政策有5 项，这说明四川省职业教育政策的质量尚可，但还存在较大优化空间。

从各一级指标均值来看，四川省职业教育政策在X2 和X9 这两个指标上得分较高， 在X6、X7 和X8 这三个指标上得分较低，这表明四川省职业教育政策注重政策工具的均衡使用，政策适用对象广泛，但政策时效较短，政策功能不够丰富，没有很好地调动各个机构的积极性。

从每项政策来看，政策P1 和P9 总体表现良好，但发布机构都较为单一；政策P2 得分最高，政策制定较为完善，但还可以进一步丰富激励措施，政策P4 也是如此；政策P3、P5 和P6 总体表现都一般，在政策工具、政策对象或政策体系方面显得比较单一，明显低于平均水平；政策P7 和P8 表现良好，但还可以优化完善和丰富政策对象选择。

（二）PMC 曲面分析

将四项可接受政策按顺序分别绘制PMC 曲面图，分别如图1、图2、图3 和图4 所示。 通过曲面分析可以发现，4 项政策在X3，X7 和X8 三个一级指标上得分较低，而在X1 上的得分均低于均值，这表明对高质量发展的关注度不够是该政策样本存在的普遍问题。

图1 P3 的PMC 曲面图

图2 P4 的PMC 曲面图

图3 P5 的PMC 曲面图

图4 P6 的PMC 曲面图

此外，P3 在X2、X3 和X9 上均未达到均值，其中，X3 仅有均值的一半。 P3 为《关于深入推进职业教育集团化办学的指导意见》，该政策注重讨论集团化办学，注重中等职业教育发展，因此该政策涉及的职业教育体系不完善，政策工具和政策对象较为单一。

P4 是《四川省教育厅关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的实施意见》，在X2 和X9 上得分较高，说明该政策的政策工具和政策对象比较全面，但在X4、X5、X7 和X8 上均未达到均值，由于该政策注重从教学改革和人才培养方面提高质量，因此存在激励措施、政策性质和发布机构比较单一的问题。

P5 是 《四川省教育厅关于推进职普协调发展全面提高职业教育办学水平和质量的实施意见》，在X2、X5、X8 和X9 上的得分较低， 单方面注重提高职业教育办学水平质量，政策工具、政策性质、发布机构和政策对象比较单一。

P6 是 《浙江省—四川省职业教育东西协作行动计划实施方案（2016—2020 年）》，是得分最低的一项政策， 在X2、X3、X4、X5 和X8 上得分都比较低，在X9 上得分较高。 此政策年限较长，政策对象全面，但是涉及的具体内容不够深入，政策工具、激励措施、政策性质和发布机构都比较单一。

四、结果与建议

（一）政策评价结果

实证研究结果显示，四川省职业教育政策质量总体良好。 一方面，四川省省级层面发布的九项政策的PMC 指数均值为6.37，处于良好等级（6～7.9）区间；另一方面，九项政策样本的PMC 指数最小值为5.21， 仍处于可接受 （4～5.9） 区间， 最大值为7.45，处于良好等级（6～7.9）区间内，表明所有政策样本等级均在可接受等级以上。

具体各项指标得分情况如图5 所示，四川省职业教育政策在政策工具使用和政策对象上比较全面，平均得分分别是0.89 和0.78。 其中，P2、P4、P7、P8 和P9 在政策工具使用上都得到了1.00 分，P4、P6 和P9 在政策对象上也都得到了1.00 分。这表明四川省职业教育政策比较注重灵活运用各种类型的政策工具来达成政策目标，并且能够关注到与职业教育相关的各类对象。

图5 各一级指标指数得分雷达图

但四川省职业教育政策的政策功能和发布机构较为单一，政策时效较短，平均分分别为0.47、0.41 和0.25，都没能达到总分的一半。 在政策功能方面，多数政策的功能都比较单一，涉及提升质量或者是工作规划，对于特色发展和其他多样化的功能涉及较少；在发布机构方面，四川省省级层面发布的九项职业教育政策中，仅有两项政策涉及多个部门，并且大部分政策都是由省教育厅单独发布的，其他机构的参与度不高。在高质量发展方面，四川省职业教育政策平均得分是0.62，比较一般。 已有政策主要注重职业教育自身改革以及与产业的关系，但没有过多关注职业教育特色发展和国际化发展。

（二）政策优化建议

1.加强政策主体的互动与协作

职业教育不仅仅与学校教育相关，更是与各行各业所需的专业技能培训、技术技能人才培养密切相关，涉及技术、资源、人才、产业等各方面的复杂系统，关乎社会经济发展的方方面面。 因此职业教育的发展需要政府各部门协同发力，是社会各界共同治理的公共事业。但是由于公共政策系统的复杂性，加之不断变化的社会发展形势，只有完善的政策协同机制才能保障职业教育政策系统的稳定性与持续性，提高政策的实施效率，实现最佳的政策效果。因此，在职业教育政策的系统构建过程中，还需进一步加强政策主体之间协同作用的广度和深度，在协调各部门利益的基础上整合各类资源，加强部门沟通，以提升政策主体的协同度，从而实现政策的最优效果，更好地建设职业教育政策系统。

2.丰富职业教育政策功能

政策往往具有目的导向，每项政策都有其指向的目的和具体的功能，有单一功能的政策，如《四川省职业教育与继续教育2018 年工作要点》，也有综合性政策，如《职业教育改革实施方案》。显然，综合性政策的功能更加全面，影响程度更深远。 目前四川省职业教育政策的政策功能虽然都有涉及，但每项政策的功能不够丰富，大部分政策只涉及一项功能，对于职业教育发展的作用不够深入。因此，在制定职业教育政策时， 还需进一步丰富政策功能，在发挥主要功能的基础上， 还要关注各类次要功能，促进职业教育政策更好地发挥作用。

3.灵活运用各类激励措施

根据激励的相关理论，人的行为会受到激励措施的影响，只有当激励物满足人的需求时，人才会作出相应的行动。 因此，在政策中采取各类灵活的激励措施对于政策实现具有积极作用。当前四川省职业教育政策的激励手段比较单一，注重用拨款等激励方式，只在短期内有效，在长期发展中作用不大。 因此，职业教育政策应当综合运用多种激励措施，例如提供便利服务和资源，以及进行表彰奖励等，从多方面激励各主体的积极性，促进职业教育政策更好地落实。

4.推进职业教育高质量发展

高质量发展是教育活动对经济与产业结构转型提出新要求的回应，也是高等职业教育发展范式变革的必然要求。 《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中，主要是从职业教育自身改革、职业教育与产业的关系、职业教育特色发展以及职业教育国际化发展这三个方面来衡量描述职业教育的高质量发展。 四川省现有的职业教育政策中，比较关注职业教育自身改革，但对职业教育特色发展和职业教育国际化发展的关注度不够。 因此，未来四川省职业教育政策还需因地制宜，依据地方特色产业开展专业招生，并且加强与国际的交流合作，打造具有中国特色的职业教育品牌。

五、结语

我国当前正处于制造强国建设的关键时期，经济结构的重大调整和优化升级、日趋复杂的国内外环境，都对我国职业教育提出了高质量发展的必然要求。 四川省作为西部大开发的重点省份，庞大的人口基数为国家经济发展提供了强大的人力资源。在经济发展迈向新高度的过程中，四川省更加需要因地制宜，发扬地方特色，灵活制定各类职业教育政策，为培养高水平职业技术人才，不断提高人才的综合素质和能力，促进四川省职业教育高质量发展提供制度保障和科学指导。