档案目录数据汇集制度运行模式研究

曹宇 王畅

摘要：《中华人民共和国档案法实施条例》的公布，为新时代档案工作的实践提供了具体的实施细则和新的法规遵循。论文基于《中华人民共和国档案法实施条例》第二十五条，从适应档案事业发展阶段的需求、规范国有档案管理、档案信息资源开发利用和档案目录数据安全四个方面探讨档案目录数据汇集制度产生的必要性，并以PDCA模型为基础构建档案目录数据汇集制度的运行模式，以期为档案目录数据汇集制度的建立和实施提供参考。

关键词：中华人民共和国档案法实施条例 档案目录数据汇集制度 PDCA循环 运行模式

Abstract： The Publicity of the Regulations on the Implementation of the Archives Law of the Peoples Republic of China has provided specific implementation rules and new regulations for the practice of archives work in the new era. Based on Article 25 of the Regulations on the Im？ plementation of the Archives Law of the Peo？ ples Republic of China， this paper discusses the necessity of establishing archives catalog data collection system from four aspects： adapting to the needs of the development stage of archives undertaking， standardizing the management of state- owned archives， developing and utilizing archival information resources and strengthening the security of archival catalog data， and con？ structs the operation mode of the catalog data collection system based on the PDCA model，so as to provide reference for the establishment and implementation of the archival catalog data collection system.

Keywords： Regulations on the Implementa？ tion of the Archives Law of the Peoples Repub？ lic of China； Archives catalog data collection sys？ tem； PDCA cycle； Operation mode

随着2021年新修订的《中华人民共和国档案法》的施行，档案事业步入了新的发展阶段。档案目录数据汇集工作是档案管理的重要组成部分，从传统的纸质档案资料目录报送到如今的电子档案目录数据的移交，档案目录数据汇集的形式也在不断变革。2024年1月12日，李强总理签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《条例》），自2024年3月1日起施行，其中首次以法规的形式提出“目录数据汇集”，这为全国各级综合档案馆的档案目录工作提出了新的要求，也为档案目录数据汇集制度的建立和实施提供了法规参考。

一、档案目录数据汇集制度产生的必要性

（一）档案目录数据汇集制度是适应档案事业发展的阶段性要求

我国档案事业发展至今，经历了九个五年发展规划（计划）时期，并发布了实施规划文件。从可获取的全国档案事业发展规划对档案目录工作的要求中（见表1）可以发现，无论是各类档案目录中心或档案目录数据库的建设、档案目录的开放公布、档案编目，还是电子档案目录移交进馆，这些工作都离不开档案目录数据的汇集，档案目录数据汇集工作贯穿于档案事业发展的各个阶段。依据档案事业发展规划，全国各级综合档案馆积极响应相关要求，规划好、做好档案目录数据汇集工作，例如浙江省档案馆启动省直单位档案目录数据收集工作，采用线上收集模式，收集包括室藏所有不涉密的文书档案案卷级目录、文书档案卷内文件级目录、文书档案归档文件目录、照片档案目录等，并通过不断优化和完善线上操作功能和操作环境，保障第一批档案目录数据收集工作的完成，促进馆室档案目录数据库的建立。[1]然而，由于重视程度不同、工作流程不统一、制度不完善等原因，全国各级综合档案馆的档案目录数据汇集工作的完成情况也参差不齐，如何更有效地进行档案目录数据汇集工作，以满足档案事业发展至今提出的新需求，已经成为一个亟待解决的问题。因此，国家档案局在档案事业发展到新阶段的背景下，在档案目录数据汇集工作积累了一定经验的情况下，提出建立和实施档案目录数据汇集制度十分必要。

（二）档案目录数据汇集制度是规范管理国有档案的前提保障

全國各级综合档案馆基于国家相关标准制定各自档案目录数据库结构标准的政策文件，例如浙江省档案局发布《浙江省综合档案馆电子目录数据库结构与交换格式》，河南省档案局发布《河南省档案馆文书档案目录数据库结构规范》，助力档案目录数据汇集工作的有效开展。但这只是目录数据著录和结构的具体规定，并没有统一完善的制度来规范档案目录数据的汇集。各级综合档案馆由于管理水平、管理条件和管理人员的不同，所制定的档案目录数据汇集运行机制的质量也参差不齐，可能会出现汇集范围不同和汇集工作效率不高的情况，影响后续的国有档案管理工作。《条例》中详细规定了档案目录数据汇集的范围，既明确了国有档案中具有永久保存价值的档案汇集的范围，为各级综合档案馆提供了收集国有档案的范围，避免国有档案的漏收漏存；又推动了制度的建立和实施，促进档案目录数据汇集工作高质量、高标准、高效率进行，为国有档案的规范管理提供了前提保障。

（三）档案目录数据汇集制度是支撑档案信息资源开发利用的重要基石

随着档案信息化建设的不断推进，档案数字化工作获得了长足的发展。档案数字化工作为档案目录工作提供了大量可著录的档案信息资源，形成的目录数据为档案信息资源的开发利用提供资源支撑。目前，全国各级档案馆通过在档案网站上公布开放档案目录等方式，使社会各界可以便捷、快速地查询到所需的档案信息资源。例如湖北省档案馆官网的目录数据库设置开放目录、专题目录、原文档案栏目，根据不同栏目设定不同检索项，以开放目录为例，用户可以通过查询档号、题名、密级、起止时间、主题词进行精确搜索或模糊搜索。档案信息资源的开发利用需要档案馆提供高质、充足、体系化的档案目录数据资源，这要求档案馆具备一套完整的运行机制和管理流程，即建立和实施档案目录数据汇集制度，并发挥其基础性作用。

（四）档案目录数据汇集制度是保障档案目录数据安全的重要防线

在复杂的网络环境和计算机技术广泛应用的背景下，档案部门的工作方式不断转型升级的同时，档案目录数据也面临着一定的安全隐患。例如，在管理环节方面，由于有自然灾害、黑客攻击等不稳定的因素存在，如果档案目录数据的备份不当、维护工作不到位，极易导致目录数据的丢失；在监管方面，如果没有建立有效的监管体系或监管机制，不能做到及时有效审查监督，可能会出现目录数据录入错误或不准确等情况。因此，需要建立和实施目录数据汇集制度，从多方面对档案目录数据汇集进行规定，建立安全保护防线，保障档案目录数据安全。

二、档案目录数据汇集制度运行模式设计

（一）档案目录数据汇集制度运行模式：PDCA循环理论的应用

依上文所述，本文将运用PDCA循环理论构建档案目录数据汇集制度的运行模式。PDCA循环又叫戴明环，由美国学者休哈特首先提出，后来由戴明推广应用于质量管理体系，主要包括四个层次：计划（Plan，P）、执行（Do，D）、检查（Check，C）、总结（Act，A）。[7]PDCA循环适用于档案目录数据汇集制度的运行模式的构建，原因有以下两点：一是PDCA循环是基于质量管理理念的提出，是为了在发现问题和解决问题的不断循环中提升研究对象的质量，而档案目录数据汇集制度是新提出的制度，其建立和实施需要不断地探索、实施、检验和改进，最终形成一项完整的制度；二是PDCA循环理论的应用具有环环相扣的特点，每一阶段都紧密联系，上一阶段是下一阶段的依据或基础，下一阶段是上一阶段的承接或具体实施，其阶段的设置符合档案目录数据汇集制度的运行，为档案目录数据汇集的运行模式构建框架提供参考（见图1）。

（二）档案目录数据汇集制度运行模式：具体构建

1.计划阶段（Plan）：制定计划。档案目录数据汇集制度的运行首先要制定计划，可以从明确目标、识别政策和界定职责三个方面制定，统领整个档案目录数据汇集制度的运行。

（1）明确目标：档案目录数据汇集制度提出的核心目标是规范档案行业目录数据汇集工作，建立系统、完善的目录数据汇集工作流程和检查机制，以期发挥资政参考、目录数据共享、提供利用等作用。

（2）识别政策：依据档案目录工作的相关法律法规、标准规范等。档案目录数据汇集工作应执行《条例》要求，参照《中国档案机读目录格式》《档号编制规则》《档案著录规则》《文书类电子文件元数据方案》等行业标准规范，以及全国档案事业发展规划、《全国档案信息化建设实施纲要》等政策文件进行档案目录数据汇集工作。

（3）界定职责：明确各参与主体的责任权限。根据《条例》第二十五条规定，目录数据汇集制度的实施具有三方主体：一是监管主体：县级以上檔案主管部门，负责监管目录数据汇集工作的实施过程和结果；二是接收主体：国家档案馆，为汇集主体提供目录数据汇集平台；三是汇集主体：各级国家档案馆、机关、群团组织、国有企业事业单位、其他单位或个人，按照《条例》要求采集应汇集的目录数据，向接收主体报送。

2.执行阶段（Do）：执行计划。该阶段的任务是以计划阶段的规划、政策、职责等为基础来执行具体环节的任务，以期实现档案目录数据汇集制度的目标。档案目录数据汇集工作在执行阶段的实施流程（见图2），主要分为两个阶段：一是在档案目录数据采集阶段中，汇集主体进行目录数据采集工作。目录数据采集阶段是档案目录数据汇集工作的基础环节，决定了后续目录数据汇集工作的质量和利用效果。因此，目录数据的采集应有序、规范地进行，包括明确采集的范围、采集的要求、采集的方式等。二是在档案目录数据汇集阶段中，依托国家档案馆建立目录数据汇集接收平台进行汇集工作。档案目录数据汇集阶段是目录数据汇集工作的核心环节。在这一阶段国家综合档案馆应建立目录数据汇集平台，对接汇集主体，接收目录数据。首先该平台应设置公开和非公开两类目录数据库入口，并以此来设置用户权限，确保目录数据汇集工作中的目录数据安全。其次是设置目录数据库的类别，以利于后续的查找利用。最后是从功能角度入手，平台应具备目录数据集成、目录数据发布与更新、目录数据检索查询、目录数据统计与分析四项基本功能。

3.检查阶段（Check）：检查执行效果。在检查阶段，各级档案主管部门应发挥主体作用，统筹监管档案目录数据汇集工作的执行。为了确保监管的全面性和有效性，避免因监管环节的缺失造成目录数据的丢失、损害，应根据档案目录数据汇集制度执行的阶段，实行协同监管模式，包括内部监管和外部监管两个层面：内部监管主要指档案部门的自我监管，外部监管主要指同行或者相关部门的监管（见表2）。在明确监管主体之后，应制定相应的监管流程（见图3）。这里需要注意的是，为了避免涉密档案数据发生泄露、窃取等危害档案数据安全的情况发生，档案主管部门应当在制定监管方案时对目录数据实行分类监管，公开的目录数据可进行协同监管，非公开的目录数据应根据保密程度分配监管主体。

4.总结阶段（Act）：总结经验问题。总结阶段是对以上三个阶段运行过程的总结，对取得的良好成果形成经验继续保持，对出现的问题进行反思，以便在下一个循环中不断改进优化。根据对计划阶段、执行阶段和检查阶段的设计，可以总结出其核心问题即质量控制问题。关于质量控制的完善可以从三个层面来保障：规则层、系统层和人员队伍。[8]首先是规则层，除了已有的政策文件和行业标准，档案部门应该根据目录数据汇集工作实际制定政策和标准，既能为档案目录数据汇集主体提供统一的参照，也能提高档案目录数据接收主体的工作效率，减少不必要的重复性工作；其次是系统层，这需要各方主体对自己的系统从目录数据汇集的标准格式、安全性、监管等多方面进行升级完善；最后是人员队伍，人员队伍的配备要贯穿于档案目录数据汇集工作的各环节，包括汇集阶段的编目人员、数据汇集人员、数据检查审查人员、系统管理人员、数据提交人员、数据汇集责任者等，并对不同的人员队伍进行相应的培训，提升专业素质和相关意识，如安全保密意识等，进而提升档案目录数据汇集工作的质量。

三、结语

档案目录数据汇集工作正处于全面发展的阶段，目录数据汇集法规的提出推动了目录数据汇集制度的形成，该制度是促进档案目录数据汇集工作科学规范、高效有序推进的重要保障，也是提升档案工作质量和效率的基础性制度。本文通过对该条款进行分析，并基于PDCA模型从计划、执行、检查和总结四个环节对档案目录数据汇集制度运行模式进行研究，希望对档案目录数据汇集工作提供帮助。当然，这项制度的最终形成需要经历提出、建立、实施和完善四个发展阶段，是一个长期、系统且复杂的工程，目前还处于第一个阶段，因而还需要各级档案部门、相关领域的专家学者等各方主体的积极参与和共同推进。

*本文系2023年度辽宁省社会科学规划基金项目“人工智能在档案开放利用中的优化策略研究”项目（项目编号：L23BTQ003）研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]浙江档案.省档案馆启动省直单位档案目录数据收集工作[EB/OL].[2024-01-26].http：//www.zjda.gov. cn/art/2022/2/25/art_1229005493_58923440.html.

[2]全國档案事业发展“十五”计划[N].中国档案报，2000-12-14（001）.

[3]档案事业发展“十一五”规划[J].中国档案，2007（2）：9-11.

[4]中华人民共和国国家档案局.全国档案事业发展“十二五”规划[EB/OL].[2024-01-26].https：//www. saac.gov.cn/zt/2011-01/14/content_12721.htm.

[5]全国档案事业发展“十三五”规划纲要[J].中国档案，2016（5）：14-17.

[6]中华人民共和国国家档案局.“十四五”全国档案事业发展规划[EB/OL].[2024-01-26].https：//www.saac.gov.cn/daj/ toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683. shtml.

[7]赵宏，陈丽娅.基于PDCA循环的高校教学管理流程再造[J].现代教育管理，2015（2）：76-80.

[8]徐晶晶，葛红梅.NSTL联合目录书目数据质量控制体系建设[J].数字图书馆论坛，2021（9）：11-18.

作者单位：辽宁大学信息资源管理学院