不动产登记机构错误赔偿责任研究

李 盼 郝 甜

1.西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000；2.拉萨市城关区委党校，西藏 拉萨 850000

不动产登记是不动产物权保护的重要制度保障，不动产登记制度的不断完善对于提高不动产登记整体水平具有十分重要的意义。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中有关不动产登记制度规定和《不动产登记暂行条例》共同构建起我国不动产统一登记制度。其中，对于不动产登记机构的错误赔偿责任规定为因登记错误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。但是，因为这一规定并未明确赔偿责任的性质，而责任的性质关乎权利的救济方式，所以对此争议，学者从行政法和民事等角度对责任性质、归责原则等方面进行了广泛讨论。本文结合现行法律制度之规定，对不动产登记机构登记错误责任进行理论分析，以求对不动产登记错误赔偿制度的完善提供可行建议。

一、不动产登记的内涵

依据现行法律制度的规定，不动产登记是一种由不动产登记机构对不动产物权和其他法定事项进行依法登记于不动产登记簿的行为。我国不动产登记制度实行依申请登记原则，即权利人为了实现物权的保护和流转等目的，按照不动产登记的有关规定要求向不动产登记机构提出登记申请，不动产登记机构在经依法审查申请材料后将权利人所申请事项记载于不动产登记簿，并向不动产登记权利人颁发不动产权证书或不动产登记证明。不动产登记是实现不动产物权公示的重要方式，对实现权利人的财产保护和维护不动产交易秩序的稳定具有十分重要的意义。因此，不动产登记一旦出现错误或瑕疵，将会对权利人的财产安全和整个交易市场的秩序稳定造成影响。同时，我国不动产机构是由国家依法设立的，如果因为不动产登记机构的原因造成登记错误，势必会对政府的公信力也产生一定影响。

二、不动产登记机构错误登记

（一）不动产登记机构错误登记类型

不动产登记错误是指不动产登记簿所记载的权利等事项与真实的不动产权利内容之间产生不一致的现象。对于不动产登记错误所产生的原因，主要包括以下几种类型。

1.登记申请人自身原因造成

经过笔者以往工作调研发现，对于登记申请人原因造成的不动产登记错误主要存在两个方面：第一，不动产一般涉及财产标的额都比较大，属于权利人的一项重大财产。因此，在利益的驱动下，一些不动产登记申请人通过伪造或者变造不动产登记权利事实材料然后向不动产登记机构申请不动产权利登记，当不动产登记机构因未能察觉有关材料是虚假的而对其进行登记确权，等到其他权利人发现而申请异议登记或更正登记时才发现登记错误。这也是《民法典》第二百二十二条第一款规定的，因当事人提供虚假材料申请登记造成他人损害和《不动产登记暂行条例》第三十一条规定的使用伪造、变造的不动产权证书或证明给他人造成损害；第二，是因为不动产登记申请人自身对不动产登记交易规则的不熟悉而造成不动产登记错误发生，比如在夫妻财产登记中，因为对夫妻共有财产法律制度的不熟悉，而误将共同财产登记在一方名下或者将单独所有登记为共同所有。

2.登记机构自身原因造成

现实中，因为不动产登记机构自身原因造成的登记错误大致分为以下几个方面，一是对不动产登记所申请的权利事项或其他法定事项未能按照不动产物权登记规则进行准确登记，导致登记内容错误，比如将权利人依法享有的草原承包经营权登记为草原使用权，或者国有土地使用权出让合同中约定的起止时间与不动产登记簿所记载的物权权利期限存在不一致，这也符合《不动产登记暂行条例》第三十条关于不动产登记机构工作人员进行虚假登记的规定；二是遗漏掉重要的不动产物权登记事项，比如对于权利人，结合不动产登记申请材料权利共有情况，不动产登记簿登记为共同共有，但是在权利人部分却存在仅登记部分权利人的现象；三是将不应登记事项进行登记，比如对不存在的物权、物权权利负担，如用益物权、担保物权等进行登记。［1］

3.登记机构与登记申请人共同原因造成

在这里主要是指不动产登记机构的工作人员与不动产登记申请人之间存在一定的恶意串通，故意进行不动产错误登记，进而造成登记错误的事实。该行为满足《不动产登记暂行条例》第三十条滥用职权的行为规定和《民法典》第二百二十二条第二款关于登记机构和登记错误造成损害承担相应赔偿责任的规定。

基于以上分析可以看出，造成不动产登记机构登记错误的原因包含三个方面，而对于由此引发的损害赔偿责任，按照我国现行法律制度规定，一方面承担损害赔偿责任的理由包括过错责任和无过错责任；另一方面，对于不动产登记机构登记错误的责任的归责原则和责任性质，无论是《民法典》第二百二十二条第二款还是《不动产登记暂行条例》之规定，均未给予明确规定。因此，对于不动产登记机构登记错误的赔偿责任需要在理论上作进一步的分析。

（二）不动产登记机构错误登记责任

1.错误赔偿责任性质

关于不动产登记机构承担赔偿责任的性质，在法律上并未给予明确的规定，在学术界主要存在国家赔偿责任、民事赔偿责任、双重性质、责任性质不明等多种理论。［2］第一，国家赔偿责任。此种主张认为，不动产登记行为是基于公权力而对不动产物权的安全和秩序这一公共事务进行管理的活动，而对基于公权力的行使造成的损害当然符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定。［3］同时，依据《民法典》第二百一十条和《不动产登记暂行条例》第六条等内容规定，不动产登记由不动产登记机构统一负责，而不动产登记机构是由国家依法设立的负责不动产物权登记的行政管理专门机构，在履行职务中违反法定义务，当然要承担行政赔偿责任。因此，虽然现行法律对不动产登记机构的性质并未作出明确规定，但是因登记错误产生的赔偿责任在性质上也应当属于国家赔偿责任。［4］此外，从保护权利人或者善意第三人角度，将登记错误的赔偿责任归入行政责任而申请进行国家赔偿更加有利于权利人的保护；［5］第二，民事赔偿责任。此种主张认为，不动产登记机构在履职中因登记错误造成他人损害属于民事案件，其承担责任为民事侵权责任。［6］不动产错误登记损害赔偿是民事权利救济行为，属于民事私法领域调整内容，当然属于民事责任；［7］第三，“双重性质”主张认为，不动产登记应当包括不动产登记人的申请行为和不动产登记机构的审查行为，对于前者应当属于民事行为，应当承担的是民事损害赔偿责任。对于后者，因为是登记机构在执行相应的行政管理职权，属于行政行为，因此应当承担国家赔偿责任；第四，“责任性质不明”主张认为，对于不动产登记机构具有何种性质目前还存在不同的理论争议，需要在行政管理体制改革中作进一步的明确，目前对其不宜直接规定为国家赔偿责任。

笔者以为，对于不动产登记机构错误登记的认定，应当首先对其错误类型进行区分，将不动产登记申请人自身原因造成的不动产登记错误排除在外。理由包括：一是造成这一登记错误的行为人只有不动产登记申请人，是由于不动产登记申请人提供伪造或者变造的不动产登记申请材料而造成的登记错误，不动产登记机构并未参与到不动产登记危害行为并且登记机构工作人员已经按照规定履行依法审查职责，因此与不动产登记错误并无直接因果关系；二是从《民法典》第二百二十二条第一款中可以看出，对于虚假申请行为而造成的损害由申请人进行承担，《不动产登记暂行条例》在第二十九和三十一条中同样作出规定，由申请人承担损害赔偿责任。而对于不动产登记机构应当承担由不动产登记机构直接原因造成的损害赔偿责任和登记机构与不动产登记申请人共同原因造成的损害赔偿责任。这是因为，关于不动产登记机构，从国家法律制度设置上，《民法典》第二百一十条第一款规定，不动产权利登记，由不动产所在地的登记机构办理，《不动产登记暂行条例》第七条同样将不动产登记工作交由不动产登记机构统一办理。由此可以看出，不动产登记机构是属于我国国家重要的行政管理机构，承担的是国家行政管理职能，而不动产登记是不动产登记机构履行行政管理职能的法定职责。从不动产登记机构的设置上，存在具有独立法人资格和内设机构两种类型，对于前者，符合《民法典》关于法人的规定，不动产登记机构能够独立行使权利并承担相应的义务；对于后者，虽然不能直接进行独立的行政管理工作，但是基于身份的特殊性，可以进行不动产登记相关行政管理工作。无论是否具有独立的法人资格，其所从事的都是不动产登记管理工作，属于行政管理事务。

2.赔偿责任归责原则

归责原则是承担赔偿责任的前提，现行法律制度对于不动产登记机构的赔偿责任的归责原则并未作出明确规定。在学术界，对于不动产登记机构错误赔偿责任归责原则，存在“过错责任”和“无过错责任”两种理论。其中持过错责任说的学者相对较多，杨立新认为不动产登记法律制度虽然未直接确立过错责任制度，但是从法律制度中可以看出，对于以虚假材料进行申请不动产登记的是一种故意，而对于登记机构则是一种过失，不管是故意还是过失都是过错责任。王荣珍认为如果不去区分过错与无过错责任，都要求不动产登记机构来承担赔偿责任，有违公平原则，同样也会造成“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。反之，持无过错责任者认为，立法者对于学者有关不动产登记机构错误赔偿责任采用过错责任的立法建议并未采纳而仅作出因登记错误造成损害承担赔偿责任的规定，由此判断立法将其界定为无过错责任。这一观点同样得到全国人大常委会法制工作委员会民法室的赞同，在对此问题进行解释时，将不动产登记机构因“登记错误”的内容规定为既包括不动产登记机构工作人员的故意和疏忽大意，也包括不动产登记申请人提供虚假材料造成的错误登记。此种解释从有利于权利人角度分析具有一定的道理。

笔者以为，不动产登记机构只有在不动产登记过程中因为故意或过失的行为侵害权利人物权利益才应当承担相应的赔偿责任，即过错原则。第一，对无过错原则，假设采取无过错原则，那么意味着只要出现登记错误，权利人的利益受损，不动产登记机构就应当承担责任。这种归责原则笔者以为只是一种理想的规避登记错误的责任设置。采取无过错原则，虽然可以在一定程度上督促不动产登记机构及其工作人员尽可能依法进行登记，最大程度实现权利人利益的保护，但是从实际来看，一方面现行不动产登记机构的审查模式以及规则并未明确，如果是基于实质审查模式，那么不动产登记机构对不动产物权的真实状态必然能够掌握，但这种实质审查模式会无形中增加不动产登记工作人员的业务量，且不动产物权的产生及其交易原因多种多样，既有事实上的如房屋建造行为导致的物权的设立，又有如法院的判决书导致物权权利人的变动等等，这些都是需要不同领域的专业人员对其按照相应的法律规定作出判断，不动产登记机构只是对权利信息的记载，并无法律所赋予的对其他责任主体行为的代替职能；第二，对于过错原则，从我国行政赔偿责任的传统来讲，行政行为造成相对人的损失往往采取的是依据行政行为存在故意或者过失，对于基于合法行为导致的权利人利益的受损，往往以补偿的形式进行兑现，并不作为行政赔偿错误来看待。从国家法律规定来讲，根据行政法关于行政行为“法无授权不可为”的基本原则，不动产统一登记机构工作人员只要严格依照该法律中的相应规定确实履行完了对自身权利所负有应当要承担相应的责任，就可以不必再承担责任。同时根据《民法典》第二百二十二条第一款中的相关规定，当事人提供虚假材料申请登记，造成他人损害的，应当承担赔偿责任。这同样表明不动产登记申请人应当对自己的故意行为所产生的后果承担必要的法律责任。

三、结语

我国不动产统一登记制度成立已逾十年。十年时间，我们通过一系列法律、行政法规及规范性文件，逐步建立起完整的不动产物权的保护、流转机制。但是，相比较境外国家和地区的不动产登记制度可以发现，目前我们的不动产登记制度还存在需要进一步完善和改进的地方，特别是要关注对不动产登记错误赔偿责任制度的完善。同时，还需要从不动产登记制度本身、国家赔偿制度、民事赔偿等领域进行充分研究和在实践中不断总结经验。