行政事业单位内部控制建设面临的困境及其对策

朱超群

（作者单位：浙江省临海市民政局）

财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确指出，行政事业单位内部控制是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控[1]。行政事业单位应注重改善内部管理，强化内控建设，一方面，能确保单位资产安全，合理有效地提高单位的管理水平；另一方面，能较为全面地提升风险防范水平，促进单位健康可持续性地发展。当前，因主客观因素制约，行政事业单位内部控制建设工作还存在一些不足和短板，一定程度上影响着行政事业单位的高质量发展。

一、内控建设对行政事业单位的重要性

（一）有利于促进单位整体效能提升

加强内部控制制度建设，能促进单位内部各项工作条理清晰规范，各部门职责明晰公开，各类资源配置更加优化，从而大幅度减少重复性工作，以达到提升单位总体工作效率的目标。破除固有藩篱，不断创新改革，在新形势新发展下对行政事业单位内控建设提出了新要求、新挑战，必须采取务实管用的措施来推动内控建设。抓好了内部控制制度建设，一方面，能有效监管各类经济活动，有力保障其在国家相关法律法规允许的范围内运转；另一方面，能帮助行政事业单位对自身各类工作运转中存在的缺陷和漏洞进行查漏补缺，有力保障行政事业单位的监管更加规范有效。

（二）有利于维护国有资产安全

行政事业单位的运行经费主要依靠财政拨款，并具有专款专用特殊属性，如果没有健全完善、科学严谨的内部控制制度，在日常工作开展中，必然会出现纰漏甚至漏洞，长此以往会造成国有资产损失[2]。因此，建立科学规范的内部控制制度，对财政资金监管、规避防范潜在风险的发生、保障国有资产安全，确保行政事业单位扎实有力、科学有序地开展各类经济活动具有至关重要的意义。

（三）有利于降低单位风险发生率

行政事业单位采取深化内部监管制度建设和科学合理地将不相容的岗位与职责进行分离等手段来不断加强内部控制建设，能有效规避各类隐形腐败问题的发生。新形势新发展背景下，一方面，建立规范的内部控制制度，对单位的所有经济活动及其各项业务行为进行监管约束，有利于落实落细各项工作并取得实效；另一方面，建设科学完善、规范合理的内部控制制度，引导全体员工积极参与单位日常的管理，不断增强内部管理的内生动力，切实防范各类风险隐患的发生。

（四）有利于提升公共服务水平

行政事业单位扮演着为广大群众提供各类社会公益服务的重要角色，是国家行政管理制度的实施者和执行者。健全完善的内部控制机制，不仅能有力保障财政资金安全完整地投入行政管理、各类公共服务，助力提升社会公益服务水平，而且有助于增强财政资金规范管理的有序性和计划性，节省不必要的财政支出，确保国家资源得到充分利用，同时加大财政资金投入来提高公共服务质量。

二、行政事业单位内控建设面临的困境

（一）内控建设思想认识有待强化

内部控制建设严重缺失的直接后果是诱发单位内控失效，难以达到行政事业单位高质量发展的所求所需。当前，部分单位在加强内部控制建设方面还存在认识不清、认识不到位等情况，未能充分认识到内部控制建设的重要性，会直接影响到单位健康长远发展。同时，部分单位的相关工作人员甚至领导班子在日常工作中，没有将加强内部控制建设与日常业务工作进行同安排、同部署、同落实，有明显重业务轻内控建设的情况，甚至有些单位错误地认为内部控制就是简单的财务管理，是财务部门的职责任务，致使覆盖面不全，无法对所有业务活动进行相应的约束，致使内控建设作用发挥不够。

（二）内控制度需要进一步健全完善

从当前大部分行政事业单位的内控实施体系来看，主要是参照上级单位印发的相关规章制度来制定，没有从自身单位实际情况出发，将上级政策与本单位工作属性、职能特点、关键管控点等进行有机结合来制定符合本单位实际的内部控制制度。在后续制度修订过程中，也未能结合新形势新情况新问题，同步跟进完善本单位的内部控制制度。这些导致本单位在执行内部控制制度过程中，往往是制度顶层设计与执行环节脱节，背离了内部控制建设的初衷使命。

（三）内控监管体系有待加强

构建强有力的监管体系，是促进行政事业单位抓好内控工作的关键举措。当前，行政事业单位最主要的监督方式是纪检监督和审计检查等，是外部监督，属于事后审查，更多是从责任的角度来履行监督职责，因纪检部门与审计联动监督作用发挥不够明显，再加上因单位数量较多，审查间隔周期较长，风险防范方面的监督作用发挥非常有限。部分单位受经费与人员编制的限制，内部审计与内部控制建设部门为同一部门，实际监管效果很不理想。此外，由于某些行政事业单位的独特属性，其工作有一定的保密性，且在公开内容的格式和标准缺乏一致性，社会层面的监督介入不够，从而给内部控制监管带来了一定的困难。

（四）内部控制信息化建设水平需提升

现实中，部分行政事业单位受经费、人员专业水平等客观因素制约，对信息化建设重视程度不够，甚至在认识上存有一定误解，往往认为只要设计一个系统软件就相当于完成单位内部控制信息化建设工作。其实内部控制信息化建设是一项综合复杂的工程，是一套涵盖预算、收支、采购、资产管理、项目建设等全流程的控制监管系统[3]，全流程的要素联动运转，相互影响制约，才能达到风险监管全过程全要素覆盖的效果。

（五）内部控制建设相关人员能力需强化

部分单位受职工编制数量有限等影响，在实际运转过程中，一人多岗现象比较普遍，内部控制建设工作往往都是由其他岗位的人员兼任，没有相应健全的专门机构来负责。在一些单位，从事内部控制建设的人员甚至没有财务管理、审计、法律等相关专业背景，单位也未对其从事的内部控制工作职责进行明确和提出对应的要求，应有的内部控制建设工作系统性培训也较为缺乏。很多单位人员长时间未进行流动调岗，且某些单位还存在一人担任多个不相容岗位的情况，这些是导致近年来一些违规操作情况时有发生的重要原因，长此以往将直接制约行政事业单位的高质量发展。

三、做好行政事业单位内控建设工作的优化措施

（一）增强内部控制意识

内部控制的实质是风险管理[4]。全面提升意识是基础，只有不断提高对内部控制建设重要性的认识，才能不断助推行政事业单位高质量发展。一要领导班子带头。领导班子要带头从自己做起，发挥表率作用。要通过邀请相关专家进行授课等方式，加强对内部控制制度相关文件的学习掌握，引导全体干部员工切实认识到加强内部控制在防范化解财务风险等方面具有重要作用。二要树立将内部控制建设纳入日常工作全过程的意识。要充分认识到内部控制制度是指导本单位开展预算管理、固定资产管理等工作的重要指导性文件，将其贯穿于经济活动全过程。

（二）加强内部控制制度建设

制度建设是一项基础性工作，建立符合实际、科学管用的制度体系，才能全面提高单位服务质量和效率，确保各项工作部署及时有效落实，真正实现以制度管人管事管权。内部控制作用的发挥与内部控制制度息息相关，一套完整的内部控制制度对内部控制工作的开展具有极大的推动作用[5]。一要全面梳理现有制度建设情况。要组织专门工作力量，自上而下全面梳理本单位各职能部门的工作职责和流程，特别是要对本单位财务收支、采购、资产管理等重要领域进行排查，针对存在的短板和不足，深入思考健全完善内部控制制度的有效措施。二要制定精准的内部控制制度。行政事业单位种类性质差异大，领域和行业属性决定着内部控制制度要求差异明显，要在依据财政部门内部控制制度要求和吸收同领域同行业好经验、好做法的基础上，结合本单位自身特色和实际情况，全面制定完善的预决算、收支管理、对外采购、合同签订等方面的内控制度，明确各环节的工作流程、风险点和责任人，确保制定的制度符合实际、科学规范、具有可操作性。三要加强制度的执行，制度制定后如果不落实或执行打折扣，将不能发挥出制度的应有作用，因此要强化对制度执行的监督管理，确保制度制定后执行到位、落实到位。

（三）加强内外监管建设

加强监督管理，对保证工作落到实处具有重要作用。行政事业单位构建完善的风险评估机制，全面评估各项活动中的风险问题，加强内外监管建设很有必要[6]。一要健全组织监管体系。单位应单设内部控制职能监督部门，无法独立设置的，应抽调精干力量，成立内部控制建设监督小组，统筹抓好内控建设监督工作。在推进工作中，要定期召开专题工作会议，以听取内控建设推进工作情况汇报和存在问题、困难为契机，提出解决问题的有效措施，从而推动单位内部控制工作高效开展。各内部职能部门要积极配合、形成合力，认真分析评估风险因素，建立完善的内部控制流程图，不断规范业务流程，强化岗位职责，形成相互监督制约的工作体系。二要发挥纪检、审计等外部联合监督机制。发挥纪检与审计等多部门的联动审查作用，坚持把落实内控机制情况作为行政事业单位日常监督和重点监督的主要内容，全面运用自评考核、综合监督、常态化督导、结果运用等手段，深入监督内控制度执行情况，确保内控管理取得实效。同时，为了确保监督的独立性和完整性，单位还需要利用会计师事务所等第三方力量，以减少内部人际关系等干扰因素的影响，通过将内部监督与外部监督相互融合，以更加客观真实的方式对单位的所有活动进行监督，从而达到监督管理的目的。

（四）加强内部控制信息化建设

新形势下信息化建设对单位发展的作用越来越大，各单位要根据本单位不同发展阶段的实际情况，在现有的信息系统基础上分步骤解决完善内部控制信息化建设存在的问题。一要根据各单位内部信息化建设实际情况，谋划制定相应的信息化建设工作方案，从政策、资金等方面给予大力支持。二要做好各个部门不同信息系统之间的有效衔接，畅通信息传递途径，形成体系化、系统化的综合监管信息平台。三要充分利用好信息技术手段，适时升级与优化，加强人员培训，加强对各部门工作情况的监控，推进各项工作透明化，助力提升行政事业单位整体工作效率。

（五）加强内部控制人员队伍建设

人才是单位稳步发展的关键所在，内控建设成效如何，很大程度上取决于人员的落实情况。因此，全力加强内控队伍建设，着力提升工作人员综合业务能力就显得尤为重要。一要加强专业能力提升培养。各相关部门要坚持把内控制度的学习作为日常培训的重要内容，解放思想、主动作为，制定详细的、具有可操作性的内部控制建设工作指南，让工作指南入心入脑，让全体干部职工全面掌握内控制度的详细内容、工作流程及有关风险点。同时，邀请优秀单位、相关领域专家等来分享他们成功经验与案例，对标对表优秀单位，取长补短，在学习借鉴中提升员工做好内部控制建设的能力。二是要科学设岗。对行政事业单位的关键岗位如会计、采购、人事等相关人员要定期采取轮岗交流锻炼方式，实现单位风险规避与员工综合素质提升共赢，为行政事业单位的健康发展打下坚实良好的人力资源基础。

四、结语

为切实保障行政事业单位各项经济活动合法合规，行政事业单位需要不断推进内部控制建设。针对当前行政事业单位内部控制建设存在的困境，通过认真分析问题的原因，结合新时代新发展要求和各单位实际情况，行政事业单位要从提升思想认识、完善内部控制制度、强化内外监督管理、抓好信息化建设、加强人员队伍建设等方面着手，切实推进行政事业单位内部管理更加科学、内控体系建设更加优化、服务水平进一步提高，真正实现行政事业单位为民服务的初衷使命。