论政府融资平台在乡村振兴中的服务作用

杨佳慧

（作者单位：新疆维吾尔自治区国有资产投资经营有限责任公司）

从改革开放到中国特色社会主义新发展阶段，我国乡村发展问题一直被广泛关注。自2020 年全面打赢“脱贫攻坚战”以来，乡村振兴成为我国针对农村地区发展的纲领性政策[1]。该战略的逐步落地离不开公共财政的支持，也同样离不开社会资本的积极参与。如何调动两方的积极性，是值得我们深入探讨的问题。

新疆维吾尔自治区国有资产投资经营有限责任公司（以下简称国投公司）是自治区人民政府的融资平台，近些年严格按照自治区党委和政府的部署安排，与多家金融机构合作筹措资金，重点支持了自治区基础设施、重大水利设施、农村公路、富民安居、定居兴牧、大额矿权、棚户区改造、易地扶贫搬迁等项目，助力“脱贫攻坚战”圆满完成。在乡村振兴的道路上，国投公司等政府融资平台具有政府和社会资本的双重身份，在推进项目的过程中具有融资成本低和沟通成本低等先天优势，应该加以利用，充分展现国企担当，为推动自治区经济社会的高质量发展添砖加瓦。

一、公共财政在农业农村经济发展中面临的问题

（一）财政资金紧张，难以满足实际需求

2023 年是全面巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接的关键一年。乡村振兴战略的落实落地是一个系统化的工程，大到农村道路的修建，路灯“村村通”，小到每户厕所的科学布控，每一项工程的推进均需要大量资金。财政资金作为国家治理的基础，是国民收入分配和再分配政策的核心，在解决乡村资金问题上一直占有主导性的地位。但近些年来，国家为不断提升人民生活的幸福感，推出一系列减税降费政策，各地财政紧张态势加剧，因此仅靠财政资金来解决乡村振兴战略的资金问题是不现实，也是不可持续的。

（二）财政资金投放量少，且以农业生产投资为主

我国“三农”问题与乡村振兴战略是一脉相承的。在以往解决“三农”问题的过程中，由于缺乏对乡村问题认识的高度和深度，对改善人居环境，建设美丽乡村，满足人民对美好生活的向往以及对农村的综合协调发展认识不到位，不注重农业基础设施的更新改造，也忽视了相关人才的引入，缺乏深层次的发展策略，财政资金的支持力度不够，或者是只一味地将财政资金投入“见效快”“看得见”的农业生产领域，忽视了提高农业生产效能以及农业与第二、三产业之间的天然联系，资金投入短视化，不能真正将农业成果的触角延伸至第二、三产业。例如，改革开放之初，我国农村的定位是为城市化和工业化服务，包括人才和资源都向城市倾斜。近些年虽然这种情况逐渐改善，但要真正解决“三农”问题，通过城市反哺农村，实现乡村振兴还有很远的距离。

（三）财政资金使用效率低下，监管手段缺乏

在解决财政资金量的问题的同时，质的把控也尤为重要。目前我国对于乡村问题的认识还较为表面，某些定义模糊、边界感不强，直接导致政策发力不够精准，监管也就不够明确，难以对某些细分领域的问题做到真正掌握，不能做到财政资金的优化配置，也就难以达到有效提高乡村振兴质量的目的。乡村振兴战略需要将农业、农村和农民问题统筹起来考虑，系统考量、科学筹划，而非简单的财政资金分配，财政资金的投入也需要从过去的大水漫灌式转换为精准滴灌式投入。此外，涉农资金“重支出、轻管理”的现象一直存在，在涉农资金的管理上常常是支出时轰轰烈烈，但投入之后的管理没有跟上，草草了事，缺乏对所投项目绩效和所投资金合理性的评价。

二、社会资本下乡的现状

（一）下乡意愿不强烈，农业领域投入少

农业是我国产业结构基础且重大的一个链条，但目前社会资本对于农业的热情不高。主要是因为我国农业目前虽发展态势迅猛，但投资周期较长，投资回报率不稳定，农户的消费能力低下，社会资本对其信心不足。近几年来，我国农村居民人口的消费力不断提升，但相较城市居民人口来讲差距还较大。农村资源大多数是非标的，不可作为抵押品，不满足金融机构对于融资的需求，导致大部分社会资本进入农村的意愿不强烈。此外，农业农村的投资项目收益具有不稳定性，前期需要大量投入，后期产生的收益量化难度也较大。很多投资者对于农村缺乏基本的了解，且不愿意花费太多时间对其进行了解和磨合，更倾向于投资自己熟悉的工商业领域，下乡资金较少。

（二）情感沟通困难，社会资本下乡难度较大

由于农民早已习惯相对比较隔绝的生活状态，对外来的投资方具有一种天然的敌对心理，会将投资方视为侵占他们利益的一方。而现实中也确实存在这样的问题，外来资本占用资源，但是并未将所得利益与地方共享。例如，农产品价格不透明，一方面农资产品价格连年上涨，另一方面农产品的价格完全由收购方决定，农作物的天然属性使农民不敢将其囤积待价，没有议价权的农民只能接受收购方的低价购买，经济利益严重遭受挤压。多年来的被压榨使农民对外来投资商具有很强的敌对心理，投资方在当地进行土地使用、厂房搭建和招募工人的活动会遭受很大阻力。在推进乡村振兴的过程中，多地出现了“政府干、百姓看”的窘境。另一方面，由于城镇化率的不断提升，农村人口不在农村，留守农村的多是老人和孩子[2]，需要真正对接乡村振兴的项目时没有可沟通的村民，在外务工的年轻人对此积极性不高，大多持有“跟我无关”“不想参与”的心态。

（三）资金投机性高，好项目难以落地

目前，我国农村还是以第一产业为主，第二、三产业基本缺失。乡村振兴主要是通过发展产业来促进就业，特别是通过经营性收入和工资性收入来实现。近年来随着信息化的不断普及，农村也出现了一些电商和网络直播等新兴的生活方式，但是由于农村物流网络不完善以及通信设施覆盖率不足等，此类新兴产业在农村无法立足或者长久生存。近郊地区仍将传统的房地产项目作为实施乡村振兴战略的手段，流于形式，缺乏远见，一些投资者进入农村发展，只是想利用国家一系列乡村振兴帮扶政策来获取利益，细看不难发现，大多数是基于政策的红利“薅羊毛”，打土地政策“擦边球”，一旦政策变化就会立马扭转风向，不具有可持续性。不愿意介入粮食生产，更愿意将土地流转过来后用于效率更高的农业生产，这不仅会破坏粮食生产的基础性地位，不利于粮食安全，还会损害农民和村集体的利益，长远来看并不利于推动乡村的高质量发展。

三、对策建议

（一）借力公司治理结构，提高村集体组织化程度

小农散户的特点就是土地分散、种植规模小，单家独户销售农产品时议价能力较低。我们党领导乡村振兴，最关键的就是党把农民组织了起来，把过去分散在一家一户的资源统筹起来使用，细化分工，提高集体协作的生产力，以党的组织力提高效率，化解小农户与大市场的对接难题。例如，党支部领办合作社，将零散的资源组织起来，延伸产业链，实现共同富裕的宗旨。只有提高组织化程度，村集体在与下游的工商业和城市的其他部门沟通的时候才有比较平等的谈判地位，才可能把尽可能多的收益留在农村。国投公司要将公司治理结构与村民自治有机结合，引导村集体参与到与市场经营主体的合作中，解决国家政策资源无法直接对接亿万小农户的问题，将已有的资源转化为资产，入股到新的经营主体中，将经营所得共同分享，提高农民的积极性。能带领村民打硬仗的村集体一定是领导班子过硬的集体，为提高村集体的战斗力，可以考虑将参加近几年的脱贫攻坚工作的三百多万机关干部的优秀经验推广，在实战中培养干部，领导农民，真正转变农民的思维模式和致富渠道。

（二）做好基础设施建设，服务社会资本

针对社会资本关于基础设施投资收益率低的担忧，国投公司要配合政府积极解决，做好政策解读和有机应用，为社会资本下乡扫除后顾之忧。要想真正做到乡村振兴，财政资金就要保驾护航，以此来吸引社会资本下乡。我们需要从思想上认识清楚，农村是我国将来经济最大的增长点，也是中国特色社会主义制度的优越性最突出的表现。乡村振兴战略的实施是一项系统性的工程，基础设施的建设是其中最基础，也是最具长远发展远景的一项工作。要想富先修路，只有将交通、医疗、教育、信息化等基础设施建设好，才能真正从根本上推进乡村振兴，为此后更加长远的发展铺好路，为农村产业结构的优化升级赋能。具体来说，安全饮水、人居环境整治和高标准基本农田建设等都是亟待解决的问题。可以考虑将村集体限制的会堂、厂房、祠堂和废弃学校等设施，通过公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式进行盘活[3]，真正让农村土地从资源到资产，最终转变为资本，使土地出让金的收益真正取之于农，用之于农，增强村民干事创业的决心，帮助村民转变观念、解放思想，真正提高农民的获得感和幸福感。

（三）发挥财政政策引导作用，支持社会资本下乡

针对目前社会资本不敢投、积极性差的现状，国投公司要加强与发改、财政、农业等相关职能部门的联系，充分利用政策积极引导。平台公司参与乡村振兴，因其特殊性更易受到政策倾斜，帮助更多项目实施落地。越是农业地区，县域金融越是存大于贷，金融机构以极低的成本，可以通过财政补贴、政府基金和信贷资金等多种渠道为农业农村发展助力。例如，对乡村振兴项目进行税费减免，鼓励农村信用社回归本源，把农民的钱用到缓解农村资金难的问题上；对投资企业进行融资优惠等，鼓励社会人才到农村去。我国要用30 年时间再造一个绿水青山、生活富裕、生产繁荣的新农村，是人类历史上前所未有的壮举。要吸引社会资本建立现代农业产业园、田园综合体、农村产业融合发展示范园，以及农村一、二、三产业融合发展先导区等[4]，培育现代职业农民。

针对村民的抵触情绪，国投公司要积极发挥“润滑剂”作用，充分利用政府在村民中的公信力，俯下身去做好村民工作，解决一些资金解决不了的问题，以政府公信力为社会资本下乡扫清障碍。凭借土地、山水、田园等特色自然资源，开发增收项目，壮大村集体经济。资本下乡并非与农民争地争利，而是去做农民干不了、干不好、干了不合算的事，如现代加工业、现代物流，鼓励当地农民与外来经营主体合作，利用双方各自优势，将现有的资源变成资产，共同分享经营所得利益。综合运用直接补助、建立基金、贷款贴息，担保贴息等多种手段，加快建立乡村振兴多元化的投入机制，决不让“资金难”成为乡村振兴路上的拦路虎。

（四）强化项目整合，加大涉农资金监管力度

根据国家对乡村振兴战略的统一安排，积极协调组织各部门，对下乡项目进行梳理，针对涉农资金分散、广泛的特点，要充分运用大数据信息手段，将一手资料牢牢把握在资金监管部门的手中。对具有同质性的项目进行筛选，对具有相关性的项目进行整合，形成国家乡村振兴项目管理库。为推动乡村振兴战略实施，维护涉农资金安全，促进强农惠农政策措施落实，应对乡村振兴相关政策落实和资金管理使用情况开展审计，重点聚焦高标准农田建设、农村人居环境整治、乡村产业发展等专项资金的分配管理和使用[5]，以及重点目标任务完成情况的全流程全链条审计。下拨预算资金需仔细论证其合理性，对于重大专项任务要主动作为，形成资金合力，提高资金使用效率。针对目前涉农资金管理混乱的现状，应重点检查截留、挤占、挪用涉农资金项目，提高农民满意度和获得感。乡村振兴工作不仅仅是提高经济增加值，而是要将本就不多的农业资源利用起来，控制耕地的“非粮化”，对于危害到农业资源和粮食安全的项目和资金支出，要严查严管，筑牢农业农村良性发展的护城河。成立专班“回头看”，对资金下拨的及时性、资产管理的规范性和收益分配的合理性进行检查，对项目执行率不高、绩效目标完成率不高的项目及时督办，确保乡村振兴的红利普及到农户。