城市更新视角下老城区公共空间改造设计研究

许 曼

近年来，我国政府相继出台一系列政策，为地方解决城市发展问题，并为因地制宜探索和推进城市更新提供规范与指引，逐步探索形成“政府主导、市场运作、社会参与”的多主体城市更新发展格局。在城市更新实践中，老城区公共空间改造设计一直是政府和社会各界关注的焦点。老城区在城市化进程中的更新速度相对较慢，不合理的空间规划、加速老化的房屋设施、急剧压缩的公共空间等问题日益突出，不仅使老城区居民的生活质量难以得到有效提升，还会使他们产生“被边缘化”的消极心理，不利于居民幸福感的提升与社会的和谐稳定发展。从城市更新的角度来看，老城区的日渐衰落也是对城市土地资源的极大浪费。因此，有必要对老城区公共空间改造设计问题进行研究。

1 相关概念阐述

1.1 城市更新

城市更新是对城市中心地区的空间形态和功能进行优化，实现城市经济、文化、环境等的全面提升。城市更新伴随着城市发展的全过程，当城市区域内的建筑和设施等无法适应城市现代化发展进程，且居民生活质量难以得到有效提升时，通过一系列城市更新，及对某些公共空间进行科学改造，可有效解决城市现代化发展带来的区域发展不均衡等问题[1]。

1.2 老城区

老城区主要是指建成时间早、房屋质量差、居住密度高、生活质量低的居民聚居区。老城区一般位于城市的中心地带，占据着城市中十分宝贵的土地资源。但是随着城市的不断发展，老城区内的住宅和设施等已经跟不上城市现代化发展的步伐，无法满足老城区居民的多样化需求，因此这类城市更新的重点是公共空间的调整与重组。

1.3 公共空间改造

公共空间改造指的是根据城市发展的现实情况与居民生活的各种现实需要，对城市公共区域进行规划、设计和建设，其目标为：一方面是为了改善居民生活质量，提升其幸福感；另一方面则是为提升城市形象，吸引更多的游客和投资者。公共空间改造是一项系统、复杂的工程，涉及城市规划、建筑设计、基础设施、文化保护等多个领域，需要政府、企业及民众的广泛参与。

2 老城区公共空间改造设计的必要性

在城市更新和可持续发展理念下，老城区原有的空间形态和功能已经无法满足城市发展和居民需要，因此对老城区的公共空间进行改造设计显得尤为必要。

2.1 提升居民生活质量

老龄化是社会发展的一大趋势，也是我国面临的一个主要社会问题。相关资料显示，截至2022 年年末，我国60 岁及以上老年人口数量达2.8 亿，在总人口中占比达到19.8%；65 岁及以上老年人口数量更是超过2 亿，在总人口中占比达到14.9%。在城市老城区内，老年人占比较大，但落后的基础设施、不便的出行条件及拥挤的公共空间等给老年人的生活带来诸多困难。对老城区公共空间进行改造设计，能够为居民尤其是老年人提供更加舒适和便利的生活环境，提升居民生活质量，提高居民幸福感指数。

2.2 充分利用土地资源

随着城镇化进程的不断加快房屋设施建设和人口规模的持续增长，人们对城市土地资源的需求急剧膨胀，城市土地资源短缺问题日益凸显。老城区由于规划较早，与城市发展现状和未来目标不相契合，房屋建筑、街道绿地等布局较为混乱、分散，不仅空间功能难以得到充分发挥，潜藏多种安全隐患，极大浪费了土地资源[2]。将老城区内零散、不合理的土地集中起来，重新进行规划设计，能够最大限度节约和利用土地资源。

2.3 维护社会和谐稳定

老城区内的基础设施更新缓慢，居民生活质量相对落后，容易产生老城区居民日益增长的需求与公共空间发展不平衡的矛盾，甚至会滋生一些社会矛盾和问题，不利于社会和谐。对老旧城区公共空间进行改造设计，可以弥补其在城市功能方面的缺陷和不足，恢复老城区活力，增进老城区居民的生活福祉，为老城区的和谐稳定发展奠定基础。

3 老城区公共空间改造设计存在的问题

3.1 资金不充足

在城市更新项目中，除了项目建设所需的人工、材料、机械等费用支出，还涉及拆迁补偿费用、安置费用、土地产权人、政府及开发商之间的利益分配问题[3]。而多数城市更新项目的资金源于地方财政，给地方政府带来了不小的压力。

以老旧小区公共空间改造项目为例，一些城市虽然从多个渠道筹措项目改造资金，但与庞大的资金需求缺口相比，仍存在资金总体不足的情况。同时，面对地方财政资金“投不起”的情况，社区居民和社会资本的投资意愿也较低，项目后期的运营维护资金较为匮乏。只有破解资金困局，才能顺利推进城市更新过程中的公共空间改造设计项目。

3.2 改造设计方案与实际需求脱节

老城区不同公共空间内的地理区位、人口构成不同，居民的需求也多种多样。改造设计方案应充分征求居民的意见，确保改造内容与居民需求相一致。但有些城市在制订改造设计方案时，并没有做好方案的可行性论证和居民意见的收集反馈工作。如个别城市以老城区改造为名，在没有与当地居民达成一致意见的情况下，强制性拆除老城区内的房屋建筑，砍伐树木，拓宽街道等，反复施工、长期扰民的现象时有发生，给居民的日常生活带来诸多不便。此外，适老化改造，已成为老城区公共空间改造的一项核心工作[4]，但有不少城市对老城区内社区的适老化改造不够重视，缺少针对老年群体的适老化改造设计，不仅无法提升老年居民的生活质量，反而会因为大量无用、形式上的改造引发老年居民的抵触和反感。

3.3 公共空间改造管理不到位

具体表现为：第1，改造管理体制不健全。老城区公共空间改造需要城市规划、住房、财政等多个部门和单位的参与，但是在实际改造项目中，由于管理体制不健全，各部门之间缺乏有效沟通和协同配合，存在职责划分不清、多重监管等问题[5]。第2，改造资金管理不科学。由于改造资金预算缺乏科学性、合理性，项目资金短缺问题较为常见；加上资金使用监管不到位，资金挪用、滥用的现象也时有发生。第3，文化保护管理不到位。部分地方政府在公共空间改造设计中，忽视了对老城区历史文化资源的保护，破坏了老城区的历史风貌，导致老城区历史文化底蕴丧失。

3.4 老城区居民的参与度不高

老城区公共空间改造设计是惠及老城区内居民乃至整个城市居民的民生项目，与老城区居民的联系最为紧密，离不开老城区居民的积极支持和广泛参与[6]。然而在实际的改造项目中，由于种种原因，老城区居民的参与度并不高。究其原因，老城区居民以老年人为主，思想观念相对保守，且已习惯老城区的生活节奏、环境和习惯，不愿意接受改造。同时，老城区公共空间改造涉及土地征收、拆迁补偿、异地安置等，当居民的利益诉求得不到满足时，会激化当地政府与老城区居民、老城区居民与改造开发单位的矛盾等，导致部分居民不愿支持和参与老城区改造。

4 城市更新视角下老城区公共空间改造设计策略

4.1 兼容并包，构建公共空间改造多元投融资格局

财政资金、企业投资、社区居民出资是城市公共空间改造资金的主要来源[7]。地方政府要转变过去单一的城市更新投资模式，积极构建政府、企业、社区居民等主体共同参与的公共空间改造多元投融资格局，具体应体现在以下几个方面：第1，财政资金方面，除了要在财政预算中加大公共空间改造的预算比例，还要通过发行地方政府专项债券的方式筹措改造资金，同时向上级主管部门申报，争取获得更多的财政拨款支持。第2，企业投资方面，地方政府要探索构建“政府主导、企业实施、金融保障”的政企银联动模式，鼓励金融机构在风险可控的前提下，为企业投资改造项目提供信贷支持，助力企业顺利完成老城区公共空间改造项目。第3，社区居民出资方面，可以考虑将社区公共收入作为居民出资的一种方式，如改造后的街道和电梯广告收入、增设停车位的停车与充电收入等纳入改造项目后期运营维护资金，这样不仅可以弥补项目后期运营维护的资金缺口，还可实现对社区公共资源的有效利用。

4.2 因地制宜，科学制定公共空间改造设计方案

2023 年7 月5 日，住房城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》[建科（2023）30 号]，明确强调在城市更新过程中，要坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。这为诸多城市老城区公共空间改造设计方案的制定提供了有益启示，鼓励城市因地制宜，结合老城区公共空间的实际情况与居民的实际需求，分类精准推进城市更新，主要体现在以下几个方面：第1，成立专业的老城区公共空间改造项目领导小组，要包括政府工作人员、社区物业、居民代表等，还要有建筑设计、生态环保、文物保护、交通、新能源等不同领域的专家学者和地产开发商、装修公司等，以为老城区公共空间改造方案的科学合理性提供全方位保障。第2，政府应该牵头做好老城区居民对于公共空间改造意见的调查和收集工作，全面了解居民的生活现状与改造需求，对调研结果进行全面梳理和综合研判，制定“一区一策”的个性化改造方案。第3，针对适老化改造不足的问题，需要充分考虑老年居民的生理、心理及户外活动行为等特点，从室内和室外2 个方面，对老城区公共空间进行合理规划[8]。第4，除了视情况对老旧房屋、街道进行改建、修缮之外，还要突出绿色化、智慧化、适老化改造，如增添养老健身设施、娱乐休闲场所、老年公厕及老年浴池、人脸识别门禁等，以提升社区居住环境的宜居性、便利性、安全性。

4.3 实事求是，健全完善公共空间改造管理机制

健全和完善改造项目管理体制，明确参与单位及部门的职责和权责，避免工作重复和职责模糊等情况发生，提高工作效率和协作能力。要建立不同单位和部门间信息沟通的机制，在改造项目的前、中、后期定时召开会议，就当前项目的进展情况、各单位协调配合情况进行充分交流，充分交换意见，确保各单位、各部门目标始终一致，及时发现和解决在沟通与协调方面存在的问题。必须加强项目资金管理工作，从资金预算、资金使用、合规检查等方面进行监督和落实，具体为：

1）在资金预算方面，对于老城区公共空间改造设计所需的资金，应由政府相关部门编制详细的资金预算，经上级主管部门审批后严格执行，不得随意调整。

2）在资金使用方面，制定项目资金使用管理制度，加强对资金使用的监督和管理，并做好成本控制工作，提高资金使用效率。

3）在合规检查方面，所有项目参与单位都要定期开展资产清查工作，发现问题及时整改，并积极接受上级部门和社会各界的监督，以提高资产管理的透明度。

对老城区改造过程中的文化保护工作，要在充分调查和研究老城区历史建筑、文化遗产、自然景观、人文环境及居民诉求等综合信息的基础上，制定科学合理的文化保护工作方案。应坚持在不破坏老城区原有生态环境的前提下，采用“微改造”的方式进行修缮，着力突出地方文化特色和人文底蕴。同时，可以结合实际情况，合理开发老城区旅游文化资源，走“以用促保”的生态发展之路。

4.4 循循善诱，提升老城区居民参与的积极性

政府要建立地位平等、公开透明的协商机制，加强与老城区居民的双向沟通，共同参与老城区的城市更新和公共空间改造，获得老城区居民的理解支持。在开展老城区公共空间规划设计前，要通过网络、报纸、宣传单等方式，公开发布老城区改造方案，积极听取社区街道办事处、物业公司、业主委员会等对改造方案的意见和利益诉求，由规划设计单位结合政府工作目标、城区公共空间现状与居民意见等，编制多个备选改造计划，由财政等部门编制拆迁补偿方案，然后由全体居民进行投票，充分激发和调动居民参与的热情。此外，还要积极鼓励和引导老城区居民参与、监督和评价，努力构建“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的老城区公共空间规划设计工作格局。

5 结语

伴随着城市化进程的不断加快，城市更新已成为加强土地规划利用、优化城市空间布局、激发城市发展活力、增进和改善民生福祉的重要途径。老城区由于规划设计较早，与城市其他地区相比，在房屋建筑、基础设施、街道绿化、配套出行等方面的更新相对滞后，极大影响了老城区居民生活质量的提升，已经成为城市更新、城市公共空间改造的主要内容。

地方政府应充分发挥主导作用，通过构建多元投入格局、科学制定项目方案、健全改造项目管理机制、提高居民参与度等措施，使调整、重组后的老城区公共空间能够真正发挥与体现其功能和价值，满足居民的生存和发展需要，使老城区更好地适应城市发展的新阶段、新趋势。