行政事业单位预算绩效管理工作存在的问题及完善策略

许兰飞 临沂市兰山区财政局

引言

强化预算绩效管理有利于提高政府治理能力、行政事业单位的履职水平、优化财政资金配置，提升使用绩效以及建立行政合法性依据标准，笔者结合自身工作实际，结合所在地区行政事业单位预算绩效管理工作调研情况，就如何强化行政事业单位预算绩效管理进行了探讨。

一、行政事业单位预算绩效管理工作存在的问题

（一）新增政策、项目的事前绩效评估与预算编制脱节

目前，各行政事业单位重大政策和项目事前绩效评估刚刚起步，事前绩效评估工作开展不规范，部分部门开展事前绩效评估流于形式，普遍存在指标体系设置不科学规范、评估分数虚高、问卷调查不严谨等问题，这些问题导致事前绩效评估结果与预算编制脱节。如事前评估的主要依据不完整，未明确列出开展事前绩效评估的依据文件，有的虽然列出了事前评估的文件，但未严格按照文件的要求开展事前绩效评估。项目的资金构成部分内容不完整，未说明资金的构成情况，且项目资金构成与项目概况内容区分不明朗，项目概况中较多内容均为预算安排相关内容，无明确的测算过程。绩效目标相关部分仅是照搬照抄项目单位填报的绩效目标，并未对绩效目标进行梳理和完善。指标评分中对项目存在的问题进行了一定说明，但未对问题提出相关建议，整体上项目存在的问题描述不够完整清晰。意见建议过于泛泛而谈，未充分结合项目的特点，建议的可操作性并不高。结论中未明确给出建议，如“支持”、调整后予以支持的内容以及相应的预算金额的建议等。

（二）部分项目绩效目标编报与预算执行脱节

目前，各行政事业单位编制的绩效目标初次填报达优率较低，成本指标“虚化”、产出指标“软化”、质量指标“弱化”、效益指标“淡化”等问题突出。部分部门单位绩效目标编制质量差，目标设置过于简单，与单位总体目标不匹配，或设置的指标与单位总体目标相匹配，但数据采集难度较大，可衡量性差，最终导致绩效目标编报与预算执行脱节。如绩效指标缺失，产出指标仅有数量指标，无质量等指标；同一项工作内容，产出指标与效益指标不对应，仅有产出指标，或仅有效益指标；产出指标与效益指标混淆，将产出指标设为效益指标；指标阐述不够清晰，指标设置有歧义，指标间重复；设置指标与项目内容不符；指标值设置过低，对项目实施预计达到的目的预判不够准确；年度目标与中期目标填报内容一样。

（三）部分项目绩效运行监控与预算调整脱节

行政事业单位绩效监控质量还不能满足当前管理工作需要，监控不够深入等问题亟须加以解决，监控结果未能及时反馈至预算调整。绩效运行监控流于形式，有些部门不能结合自身工作实际进行深入分析，只注重“预算执行”情况，忽视绩效完成情况，填报监控表时各项指标都是“确定能完成”，不利于财政资金的合理配置。未能充分利用信息系统实现实时动态监控，监控不及时、结果应用滞后等制约了预算执行纠偏纠错作用的发挥。

（四）大部分项目开展的绩效评价与结果应用脱节

1.预算部门开展的绩效自评与结果应用脱节

行政事业单位在进行项目和整体绩效自评时，自评报告多为对项目情况简要评价描述，内容较为简单，没有对项目实施前后的绩效进行分析，对项目的产出分析不够全面深入，对项目产生的社会效益、可持续影响分析得不够具体。自评表三级指标设置不合理，绩效指标不易衡量；部分项目缺少量化指标作为数据支撑，个别项目完成度高的指标定成高分，完成度低的指标赋低分，造成绩效自评成绩虚高，自评数据缺乏真实客观性等问题。

2.第三方机构开展的绩效评价与结果应用脱节

（1）第三方机构出具的报告内容不透彻、不全面，评不出问题

一是指标分析不透彻。部分报告指标分析模糊不清，即看完报告分析仍不知项目执行具体情况。如某第三方机构出具的报告中，管理制度健全性指标分析仅描述“制度需进一步完善”，未能明确被评价单位缺少哪些制度，制度缺失有什么影响。

二是指标分析不全面。没有严格落实项目支出绩效评价等管理办法的“规定动作”。如某报告中绩效目标合理性指标分析为“项目设置了绩效目标，绩效目标较为明确，指标得满分”。根据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）有关要求，绩效目标合理性指标评价要点应为项目是否有绩效目标、项目绩效目标与实际工作内容是否具有相关性、项目预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平以及绩效目标是否与预算确定的项目投资额或资金量相匹配等四项内容，但有关报告的指标内容仅对是否有绩效目标进行分析，指标分析不全面。

三是问题和建议分析不透彻，评不出问题。部分报告对于问题和建议的分析不清晰，问题浮于表面。如某报告的问题和建议分别为“缺少项目管理办法”和“建议完善项目管理办法”，从指标分析和问题分析中找不到任何问题的具体内容和影响，致使事后被评价单位不知如何整改，评价报告结果无法应用等问题；又如部分中介机构出具的报告虽然问题和建议篇幅较长，但内容中没有任何与项目相关的内容，问题建议空洞、不具体，改进管理、完善政策、调整预算等方面有价值的建议少，针对性、可操作性差。

（2）第三方机构绩效评价指标体系设置不合理

一是绩效评价指标细化、量化程度不足。按照《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）第十三条有关要求，二、三级指标应当根据指标重要程度、项目实施阶段等因素综合确定，准确反映项目的产出和效益。对报告进行评审时发现，部分第三方出具的评价报告没有对三级指标进一步细化，仍然沿用共性评价指标体系的指标内容和指标解释，如某第三方机构出具的评价指标体系当中，产出数量指标未能明确项目具体内容，满意度指标未能明确项目具体受益对象等。

在激励机制方面，对翻新实验室做出成绩的达到项目目标的教师和学生进行嘉奖，对有资格输送相关专业的研究生优先推荐，对具备专业价值前景的研究项目予以后续资金支持。同时，对翻新实验室教师教学工作量跟教师教学成果作为学年评定各院系教学工作、翻新人才培养的主要考察指标，在教师职称评定跟岗位聘任时予以优先考量。

二是个别第三方制定的项目支出和部门整体绩效评价指标体系权重设置不合理。特别是产出和效益指标占比过低，没有按照《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）中第十四条“财政和部门评价指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定，应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%”的要求执行。

（3）第三方机构出具的绩效评价报告成果部分缺少主评人签字

根据《财政部关于印发〈第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法〉的通知》（财监〔2021〕4 号）有关要求，第三方机构出具预算绩效评价报告应当由其主评人签字确认，主评人需具备中高级职称或注册会计师、评估师、律师、内审师、注册造价工程师、注册咨询工程师等相关行业管理部门认可的专业资质。但部分中介机构仍出现报告缺乏主评人签字、签字人员资质不符合要求等问题。

（4）其他影响报告质量的问题

如报告错别字较多，单位名称简写不规范、报告排版混乱、报告逻辑不清晰、语言描述口语化严重等问题。

二、提升行政事业单位绩效管理水平的建议

（一）财政部门要加大宣传力度，树立科学的预算绩效管理理念

1.财政部门要搭建平台，促进财政与部门之间、部门与部门之间的交流

财政部门要积极牵头，通过微信、山东通等APP 搭建沟通交流平台，各区直部门财务人员可通过平台进行提问、交流，加强各预算部门之间、预算部门与财政之间的沟通交流，对财务人员反映的问题进行及时答疑，提高财务部门的工作效率。财政部门要建立绩效目标项目库，通过对全区绩效目标进行分类，建立绩效目标编报模板，尤其是针对绩效目标编制质量不高的项目，可以采取一对一辅导等方法，帮助部门将绩效目标进行分解和细化。

2.财政部门加强宣传，提高预算部门内部业务科室配合度

财政部门要加大政策宣传的力度，财政资金取之于民，用之于民，要坚持“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”，各部门要提高财政资金使用效率，将每一分钱用在刀刃上，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。可以通过开展预算绩效宣传月、绩效管理竞赛等方式，提高各部门的业务科室学习预算绩效管理的主动性，督促他们积极转变观念，积极主动作为，强化统筹协调，增强预算绩效管理的责任感和使命感，让业务科室意识到绩效管理也是开展业务的一个重要环节。

3.各预算部门要完善绩效管理制度，健全管理体系

财政部门要指导预算部门建立绩效管理工作规程，将绩效管理的全过程即事前绩效评估、绩效目标编制和审核、绩效事中监控、绩效自评及部门绩效评价等嵌入工作规程当中，在绩效管理的各个环节，明确各科室职能分工，落实岗位责任，建立考核奖惩制度。

（二）落实专家评审机制，加大对第三方机构绩效评价的监管力度

1.财政部门要加强监管，指导部门建立分领域、分行业、分层次预算绩效评价指标体系

财政部门各相关评价科室要加强对绩效评价的跟踪和监管，评价工作开始前，要召开绩效评价指标体系论证会，邀请相关行业专家和人大代表、政协委员等对评价体系进行科学论证，并根据行业或领域实际情况，以问题为导向，着力找寻影响项目绩效的症结所在，建立能最大限度反映项目真实情况和效果的核心指标体系，充分发挥指标在预算绩效管理工作中的支撑和引领作用。

2.第三方机构要提高专业人员的素养

在当前新形势下，第三方机构应重视对专业人员的素养建设，建议在单位内部加强对预算绩效管理的宣传，提升专业人员对此项工作的重视程度，使他们充分认识到预算绩效管理的作用。同时，加大对专业人员的培养力度，不断提高他们的专业素养和业务水平，强化专业人员的业务水平。建立奖惩考核制度，将相关人员承接绩效评价任务的结果与工作业绩挂钩、与工资挂钩，并将承接评价任务评分纳入工资考核，对评分较高的人员给予表彰、增加绩效工资，评分较低的人员给予批评。

3.财政部门要搭建监督平台、建立交叉式评价模式

（1）财政部门要搭建监督平台

财政部门要从准备工作到过程管理、报告管控、工作实效、档案管理实施全面跟踪问效，针对第三方服务机构提供的绩效评价服务质量过程中发现的问题及时整改、及时纠偏，提高绩效评价质量。搭建监督平台，建议引入专家评审机制，通过搭建绩效评价监督平台，对第三方机构提供的绩效评价服务质量进行集中评审或随机评审。评审质量直接与付费挂钩，倒逼第三方机构优化绩效评价的方法及流程，提升评价质量。

（2）财政部门要建立交叉式评价模式

一是构建“自评抽查+绩效监控”的评价模式。在推动绩效自评全覆盖的基础上，以抽查复核、财政监督为抓手，以项目跟踪、动态监控为手段，发挥自评抽查落实责任、绩效监控纠偏纠错联动作用，推动绩效监控在“实”上转变。如，针对同一个项目采取自评抽查和绩效运行监控两种方式，通过自评抽查监督、核实项目上一年度的开展情况，再通过绩效运行监控考核本年度的整改情况；或者是通过开展本年度的绩效运行监控，及时纠正工作开展过程的偏差，再开展绩效自评抽查核实纠偏的执行效果。

二是构建“自评抽查+绩效评价”的评价模式。在推动自评结果真实、客观的基础上，统筹安排自评抽查、绩效评价两两结合，以“深”挖问题为准绳，强化评价质量管控，落实评价结果反馈，压实绩效管理主体责任，推动绩效评价在“真”上转变。例如，针对同一个项目同一评价期间，在开展自评抽查和绩效评价时，选取两家不同的第三方机构，让第三方机构来监管第三方机构，在自评抽查和绩效评价的深度、质量、应用性等方面相互把关，提高绩效评价的质效。

三是构建“绩效监控+绩效评价”的评价模式。在推动绩效管理结果应用的基础上，将绩效监控、绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，实现绩效监控纠偏纠错、绩效评价深挖问题“双管齐下”，推动财政评价在“深”上转变。四是构建“自评抽查+绩效监控+绩效评价”的评价模式。聚焦覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施周期长的项目，建立全周期跟踪问效机制，实现早期自评抽查、中期绩效监控、到期绩效评价三者结合、同频共振，提高财政资源配置效率和资金使用效益，推动绩效管理发展质量在“高”上转变。

结语

综上所述，当前发展形势下，行政事业单位通过实施预算绩效管理，可提高单位预算管理水平，优化财政资金配置，更好地发挥财政使用效益。现阶段，行政事业单位在预算绩效管理中仍存在一些不足，财政部门和各单位应建议协同机制，存在的不足，科学制定应对策略，不断优化预算绩效管理模式，确保此项工作能够全面融入到各项业务活动中，促进各项业务规范开展，更加科学地使用各项资金，提升财政资金使用绩效。