面向风险治理的国外韧性社区经验和启示

张春华

(广东金融学院 马克思主义学院,广东 广州 510521)

“韧性”源于物理学,表示材料在断裂前所能吸收的能量与体积的比值,后来被广泛地运用于灾害管理和城市规划中。韧性社区是指社区在面对经常性和突发性灾难时,能够有秩序地和有效率地共同行动化解风险,进而从有害影响中恢复与提升。国外学者认为韧性社区应该体现在社区的恢复和适应能力、社区学习和应对能力、社区的调适和竞争能力等方面。联合国减灾办公室对韧性的定义也注重从适应能力、抵抗能力、恢复能力和改善能力等不同角度解读韧性社区。

在全球灾害频发的时代背景下,韧性社区的研究视角逐步集中在灾害与不确定性扰动上,当代韧性社区的概念也日渐发展完善。在面对突发公共事件时,社区如何高效应对是保障城市公共安全的基础,韧性社区建设已成为未来社区组织发展的重点。

一、国外韧性社区建设经验

(一)环境韧性:优化空间布局

环境韧性是社区在应对灾难时的空间布局和韧性空间。日本社区防灾以防止地震引发的火灾为主,社区组织地方官员、减灾专家和社区居民共同开发通俗易懂的社区减灾地图,在图中标识当地社区易发的灾害类型和应急撤离途径,以便居民在遇到灾害时迅速采取行动。日本充分认识到公共空间作为应急避难场所的重要性,将社区基础建设与减灾相结合,在社区规划和建设时将社区居民活动的公共空间作为灾害发生时的避灾场所;面对救灾的薄弱区域,如老旧小区和人口集中社区,则通过评估现有空间应对灾害的水平,有针对性地加强薄弱环节建设,拓展社区空间,诸如在遭遇公共卫生事件时可建设方舱医院等。

美国在世纪之交实施了“防灾型社区”建设,并于2011年提出了“全社区”应急管理模式,这种模式让社区成员更多地参与社区事务,更多地抵御灾害风险。通过社区地图全面了解社区情况,有针对性地收集社区相关数据,运用CRI评估方法,评估社区灾害应对能力和灾后复原力水平,有针对性地储备物资,增设社区韧性空间,促使优化的空间布局和社区韧性空间成为救助援助的空间基础。

(二)社会韧性:打造多元共治

社会韧性是社区应对灾害的多元主体建设。日本在推动和引导多元主体共同参与韧性社区建设的同时,建立社区居民互救机制。社区居民、社区组织和社区企业共同组建志愿者队伍,在灾害发生时能形成多元主体协同。众多的社区组织在防灾减灾中有各自的优势,推动组织间合作是重要一环;社区企业在注重自身防灾的基础上,不断夯实企业的社会责任和防灾减灾责任,引导企业参与社区防灾减灾,对社区组织提供人力保障、物力保障和财力保障。日本人口老龄化比较严重,为缓解老龄人口集中应对灾害的弊端,日本政府采取相关措施增加社区内年轻群体,凸显和发挥年轻人在社区中的作用,引导和鼓励年轻人持续关爱老人,以便在灾害发生时形成互助共济参与韧性社区建设。

美国推动社区居民相互帮助、相互守望,树立社区同舟共济的观念,打造多元共治的局面。全社会参与是全社区应急管理模式的核心内容。全社区应急管理通过建立社区伙伴关系,加强灾害信息互通,提高居民组织参与度。在保证利益相关者共同利益的基础上采取有效的合作途径。一些民间救助组织熟悉社区情况,可以与政府合作互动,通过多元主体协同,实现畅通的灾害信息共享,组建防灾减灾应急队伍,提高社区整体防灾减灾的适应力和反应力。

(三)制度韧性:推动多维联动

制度韧性是社区应对灾害的制度支撑和组织基础。日本面对频发的灾害出台《灾害对策基本法》《治山治水紧急措施法》《灾害救助法》等十余部国家层面立法,还有地方层面的立法,各地方根据国家基本法的规定制定了社区法律法规体系,通过制度建设规范社区居民和社会组织参与防灾减灾的行为,并根据灾害应对分阶段分层次明确其职责。居民作为社区的主人,因为熟悉社区情况,平时参与社区建设和发展,是灾害发生后减灾救灾坚定的人力资本;社会组织根据组织特点提供公益服务,为救灾提供物资救援和物资分配工作;政府主要负责出台相关政策措施,以制度规范韧性社区建设;社区上联政府、下联居民、中联社会组织,负责统筹三者之间的权利责任和义务。

美国全社区应急管理模式以社区为中心,以政府为主导,从国家到地方再到社区各层级建立应急组织体系和应急流程,从制度上规范应急管理。政府通过风险分析与评估做好应急准备工作,并根据风险分析和评估的结果制定应急规划和方案,对被授权与政府处于平等合作地位的非营利组织、公共部门和私人部门根据其职能赋予相适应的资源,明确在不同阶段,承担不同的责任,完成不同的任务。修订的应急管理工作规定,突出保护、防范、减缓、响应和恢复环节的灾前、灾中、灾后应急管理工作的规范性,注重这些环节的协调性,并出台协调部分环节的国家专门应急预案。联邦政府、州政府和地方政府建立应急协调和互助机制,使应急资源能在临近区域调度,提供灾害应对的秩序保证。

(四)个体韧性:提升自救能力

个体韧性是社区居民应对灾害的防灾意识培育。社区居民作为韧性个体是韧性社区建设的基础,对社区居民而言,面对灾害高发,首先要具备良好的防灾意识,还要通过防灾知识的宣传和情景演练提升居民灾后自救能力。日本根据多年防灾经验建立“自助”“共助”“公助”三者结合的防灾体系,通过多种途径培育居民防灾意识。

推动社区居民有效参与。美国FEMA与红十字会推出使用指南,倡导居民加强防灾意识和自我学习。对灾害多发地区有针对性地帮助社区制定应急规划,通过发放宣传册和举办讲座等方式培育居民防灾意识,以多种载体线上线下平台开展灾害教育,积极利用数字技术,加强居民的社区基础设施避险功能教育。通过加强社区内居民间的纽带联系,建立紧密的社会网络,增强居民的社区认同感和归属感,让居民将自己和社区的发展紧密联系在一起,促进居民在社区发展中加强灾害自救。还有美国公民团的建立,通过连接社区的优势,开展教育和志愿者服务等方式帮助居民和社区预防灾害和调整灾害应变战略。

二、国外韧性社区实践缺陷

(一)空间布局不合理影响社区应急内力

日本政府在应对灾害时容易被政治、经济精英和专业人士主导,灾害发生后相关部门会找专家设定各种基准,专家在基准中贯彻政府的意图。日本社区营造需要逃脱技术和官僚统治的系统化空间束缚。因为资金和技术不足,日本城市社区排水系统年久失修,用于防震的木结构建筑在遭遇洪水灾害时不堪一击。

美国作为联邦制国家,在社区的规划建设中起决定性作用的是州政府和地方,地方政府对城市空间布局的过度控制造成无序发展。地方政府哪怕做好了社区防灾规划和灾后重建,但是基于美国的选举制度和官员交接,很多规划不被新政府采用。资金缺乏也使社区公共空间布局和防灾减灾功能受到影响。

(二)共同体构建困境制约社区应急合力

日本多元主体共同参与到韧性社区建设中,其利益诉求很难协调一致。日本“町内会”主要团结居民解决地域问题或公共问题,面对区域范围内的居民,在制定生活规约等方面达成广泛共识的难度很大。日本在地震核泄漏中相互扶助,但随后也出现一些人为因素带来了人与人之间的隔阂,使得政府和多元主体谋求合作需要更长时间。

美国种族偏见和阶层隔离等渗透于应急管理中,美国作为多种族的移民国家,维系社区共同体的历史、文化和生活等民族纽带较为缺乏。美国曾尝试运用多种手段消弭各族群间的矛盾,不仅尝试失败反而加剧了突发公共事件中族群矛盾愈演愈烈的趋势,影响了社区应急合力。

(三)组织间网络失序阻碍社区应急定力

有效的应急管理是多个部门间和多个组织间的合作。日本政府从上至下、从中央到地方的纵向行政体制在遭遇灾害时,一切按章办事,各自为政带来相互协调缺失。基于突发事件的复杂性和随机性,一旦遭遇重大灾害,虽然各机构、社区组织和社区居民都具有较高的防灾意识和防灾能力,但日本政府可能难以迅速组织大规模救灾力量。

美国在遭遇应急事件时因为种种因素致使组织间网络的及时响应度不够。虽然联邦政府、州政府和地方政府在应急处理中成立了由应急管理机构、卫生机构、警察局、非政府组织组成的多机构联合协作,但是这些机构各自独立,又具有参与的独立性,这使得在社区防灾减灾很难协调一致,极大地制约了社会动员力,影响社区应急定力。

(四)主体意识不够强削弱社区应急活力

日本城市相对农村而言在防灾方面较先进,拥有比较好的防灾设施和装备,正因为这样容易产生思想麻痹。日本防灾宣传和意识培养,主要集中于地震和地震后的防火,不同的灾害有不同的防御方法、手段和策略,在发生其他自然灾害时,部分社区居民不能及时有效地做出应变。

美国防灾意识的培育主要是居民自救,居民自救最基础的是囤积自救物资防患于未然,这样抢购囤积会加剧社会矛盾。另外美国飓风季节来临前气象部门会不停预告和预警,政府会组织相应预防性救灾措施。气象部门的科学预警是防灾救灾的重要保障,只是过多的灾害预警会使居民防范意识减弱。

三、我国韧性社区建设启示

(一)加强基础设施建设,提升社区的环境韧性

在我国社区建设中,吸收借鉴国外韧性社区经验,要加强基础设施建设,提升社区的环境韧性。

做好社区规划,完善社区空间布局。社区基础设施规划既要满足居民生活需求,也要有应急的考虑。配备齐全的应急设备,完善应急保障体系,如武汉百瑞景社区,一辆红色微型消防车正停在救援车停放区内,随时待命;每期小区入口,应急疏散路线图和指示牌十分醒目。社区应急服务站按照示范站标准打造,配有“三室两区一家一中心”,即值班备勤室、物资储备室、宣传培训室、紧急疏散区、应急车辆停放区、应急志愿者之家和联动中心。

要充分整合和利用域内资源,设立应急避难点和物资储备库,将社区居民活动的公共空间作为灾害发生时的避灾场所,做好超前规划并预留空间。对社区的公共空间,如广场、绿化空间、配套学校、社区会所和社区服务中心等,要给予充分的物资储备,包括医疗物资和生活物资储备,提升应急功能,使社区能够随时转为应急状态服务。有效增加安全缓冲,增强社区韧性。科学规划社区内公园、广场和绿地,在能保证社区美观的情况下合理增加体育器材,规划好车道、跑道等,方便居民在社区进行体育锻炼,增强身体免疫力。构建熟人社区,打造邻里互帮互助的良好局面,可以规划一定的座椅和休闲区,打造居民休闲生活,使居民身心放松,提高居民身体韧性和心理韧性。

完善社区风险预案,推动老旧小区改造。社区在平时要做好对内对外的链接,加强社区多主体联动,设置联动中心,对内加强社区康复中心建设,或与社区服务中心联合,使其有效承担社区居民的基本就医需求,做好社区居民的情绪安抚和稳定局面工作;对外与市区应急指挥系统、区消防大队指挥调度室、区卫生健康委等协同联动,畅通与物业、业委会、供应商、商超、农贸市场等联接,规划社区风险预案。在社区应急演练时可以向社区居民发布社区灾害风险图,在图中标识当地社区易发的灾害类型和应急撤离途径,以便居民在遇到灾害时迅速采取行动。在公共卫生事件中,要不断完善社区医疗设施,做好社区应急平战结合。推动老旧小区和城中村改造。老旧小区和城中村往往存在人口居住集中、人居环境较差、安全风险隐患较大等问题,在我国新冠疫情防控中充分体现了这一点。政府可以通过高效的措施、充足的服务、完备的手段对老旧小区和城中村进行改造,增强其韧性。可以对老旧小区进行应急基础设施的改造升级,改造提升市政配套基础设施,包括改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施,以及光纤入户、架空线规整(入地)等。还要完善物资储备空间,做好物资储备等。通过提升社区基础设施的韧性来优化社区应急治理体制和社区公共安全治理能力。(1)杨蕊,石建莹.韧性社区的价值意蕴、理论内涵与实践路径[J].中共成都市委党校学报,2021,(5).

(二)打造韧性社区共同体,提升社区的社会韧性

加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。(2)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M].北京:人民出版社,2022:67.社区本身是一个多元主体协同治理的过程,在我国社区建设中,吸收借鉴国外韧性社区经验的同时,也要充分发挥中国共产党的独特优势,打造韧性社区共同体,提升社区的社会韧性。

强化党建引领,激活社区多元主体活力。党建引领并不意味着党组织包办代替一切管理事务,党要发挥其领导优势,撬动各种社会资本力量,助推和引领各种社会力量成长。强化社会组织的长效治理补位效用。(3)赵时雨.社区韧性:社区风险治理中的结构张力及因应调适[J]．吉首大学学报(社会科学版),2023,(4).实现党建引领之下社区、业委会、物业三方有效联动。在三方联动的基础上,积极探索“五社联建”,即社校联建、社企联建、社医联建、社社联建、社村联建,聚集各方力量、多方资源共同参与基层治理。深化“多方联动”为着眼点,不断激活多元主体参与社会治理。提升优化业委会等自治力量,破解小区治理难题,推动符合条件的小区成立业委会,通过设立业委会专职秘书、探索“四全工作法”(全员公开、全域民主、全程参与、全新方法)等方式,确保业委会规范组建、有效运行。激发社区居民参与治理的责任感,赋权赋能于基层。充分发挥基层党组织在社区治理中的领导作用,鼓励社区党员更加积极地参与到社区治理工作中。结合社区实际积极为社区制定个性化服务方案,打造数字化转型的韧性工具。做到数据智能化采集,采用数据导入、手机扫描、多部门转入、自动识别技术等多种渠道。数据覆盖全面,社区网格数据管理涵盖人口、场所、党建、综治、民政、社区救助、社会团体、市场商户等各个领域。数据资源共享,实现多部门数据清洗、比对,打造社区数据资源共享管理平台。基层党组织要基于全周期管理视角引领多元主体深化对社区风险的认识,形成有效地社区风险应对之策,提高社区对风险的抵抗力以及迅速恢复的适应力。

创新社区居民参与应急治理的组织形式,搭建社区与社会组织合作共治平台。健全社区多元主体诉求表达与协同治理机制,建立与完善社区议事协商机制与居民反馈机制,只有规范协调运行流程与规则,创新社区居民参与应急治理的组织形式,让社区居民都能积极地参与社区应急治理,才能逐渐形成人人有责、人人尽责、人人享有的社区应急治理共同体。多元主体赋权增强了与韧性社区间的共生性与互赖性,规避了多元主体涣散的不良后果。鼓励、引导社会组织参与到社区应急治理中来,拓宽社会组织的行动边界,让社会组织除了参与社区公共事务,还可以在应急治理中发挥应有的作用,在面对危机情境时,能够使用复合政策工具,有效化解危机困境,最大限度降低风险灾害的损失。要从行为体准则出发,导入公共性价值。在社区应急治理中邻里间的集体行动均是以应对防灾减灾为出发点,进而形成共同体精神的。韧性社区建设中,要着力打造多元主体为社区居民提供公共服务的导向,虽此时社区治理场域发生变化,社区多元主体的功能不同,形成不同,来源不同,但是为居民提供公共服务导向这一价值追求不会变。(4)樊晏辰,刘艺,台运启．韧性社区的发展、内涵与建构研究[J]．北京警察学院学报,2023,(9).

(三)完善基层社会治理体系,提升社区的制度韧性

制度韧性要求社区建立健全应急预案和相关制度体系,在突发危机事件发生时能够迅速启动事先制订的各项制度机制加以有效应对。(5)张义祯.面向风险治理的韧性社区建设——基于新冠肺炎疫情初期防控的反思[J].中国应急管理科学,2021,(3).相应的法规和制度是社区应急的依据,只是在社区治理的实践中,会发现仍然有部分议题没有相关制度。在我国社区建设中,吸收借鉴国外韧性社区经验,就要完善基层社会治理体系,提升社区的制度韧性。

推动公共安全治理模式向事前预防转型,完善风险预警制度。党的二十大报告首次提出推动公共安全治理模式向事前预防转型,(6)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M].北京:人民出版社,2022:54.是公共安全治理模式的重大转向和伟大实践。社区治理风险与日俱增,自然风险和社会风险给社区居民带来了强烈冲击,对社区提出了更高的要求,社区要对这些风险有很好的预见性,更重要的是科学地制定突发事件的预案。做好编制社区应急管理工作预案,针对社区内可能出现的风险、隐患、问题和矛盾,制定符合社区实际的应对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件的工作预案。建立健全社区应急管理各项工作制度,明确基本工作流程,健全信息收集报送、灾情初审核实、物资使用管理、数据统计报送等工作制度。建立社区应急管理组织体系,设立应急管理办事机构,指定应急工作专管员和协管员,辖区内各企事业单位也要指定内部应急管理工作的负责人员,并明确其责任和任务。组织社区应急管理队伍,组建一支专兼职结合、防救结合的应急队伍。在社区重点区域、部位设立信息员,形成以基层群众为主体的安全信息报告网。

加强法治保障作用,建立高效协同的社区应急规章制度。社区实施、多方参与是风险响应的关键。(7)王珏.风险管理背景下韧性社区建设的问题与路径[J].河南广播电视大学学报,2023,(3).社区要建立高效协同的社区应急规章制度,加强政社协同,健全制度法律。明确社会组织在社区治理中的地位和作用,明确在应急状态下动员和协调社会组织的参与。(8)邵献平,袁漫兮,冯婧,等.韧性社区数字治理的协同机制探析[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2023,(3).健全社区、社会组织和社会工作“三社”联动机制,明确公共危机下的社区居民行动准则。为减少突发事件中的基层政府物资储备压力,在完善基层政府物资储备的前提下,还要倡导社区和居民家庭做好应急物资储备。社区是一个多元主体协同治理的过程,要构建清晰权责体系,规范多元主体职责和权力,明确他们在重大公共事件下的责任分担和治理边界。增强社区干部的法治意识,尊重法律权威,崇尚公平正义,社区领导干部要带头运用法治思维和法治方式化解社区矛盾、维护社区稳定、保障社区安全,为社区应急治理提供法治保障。增进自上而下和自下而上两种社区风险治理结构的制度衔接。在社区治理方面,要打破从自上而下的单向传导管控体系,融入“自下而上”的城市自我管理与修复模式,加强社区单元的韧性功能构建。(9)马晓虹.国外韧性城市研究对我国韧性城市建设的启示[J].城市建筑,2022,(17).上下结合使政府管控引导的“有形韧性”和社会自发的“无形韧性”形成合力,成为最大的制度保障。

(四)加强居民应急意识教育,提升社区的个体韧性

社区是受灾难冲击的一线,也是部分灾难来源以及灾难识别的一线。(10)包鑫.柯平.图书馆赋能社区韧性:国外经验与启示[J].图书馆论坛,2022,(12).社区居民应对突发事件的自救和互救能力,是做到防患于未然,保护居民健康和生命安全的有效手段。坚持好、运用好人民至上的世界观和方法论。党的二十大报告从6个方面对习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论作出概括和阐述,坚持人民至上位列首位。(11)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M].北京:人民出版社,2022:18-21.在我国社区建设中,坚持人民至上的要求,吸收借鉴国外韧性社区经验,要加强防灾意识教育,提升社区的个体韧性。

做好应急培训,提升居民应急处置能力。社区要开展应急救护安全教育活动,普及应急救护常识,增强居民急救意识,提高自救互救能力,通过理论讲解、示范操作、教学互动等形式,通俗易懂地为居民讲解救护概论、知识要点,进一步提高居民对突发公共事件的认识,加强突发事件的监测、预警、自救和处置能力建设。社区可根据我国地理环境不同,分析本社区的具体情况安排不同主题的应急教育内容,根据居民构成不同,社区可设置针对老年人、儿童等人群所需要的应急教育活动;根据社区性质不同,可利用单位小区的组织优势、大型社区的人员构成优势等开展应急教育。宣传应急教育要开发推广教材、读物等系列产品,设立各类科普宣讲基地,不断增强全社会防灾减灾意识和自救互救能力。应急培训中设置安全隐患体验区、模拟火灾逃生区、消防器材展示区、粉尘涉爆安全知识学习区、居家安全体验区(应急救援、安全用电)公共卫生安全隔离区等,全方位、多层次地向居民宣传普及各行业领域的安全知识,使居民在面对危急情况时,能够发挥所学,快速实施正确的急救方案。

创新管理机制,完善家庭应急物资储备。家庭是社会的基本单位,在各种突发事件中,是直接受到影响、最需援助的群体,更是抗击灾难、自救互救的顽强力量。政府和社区要结合各类自然风险和社会风险进行综合风险形势,积极通过新闻媒体、网络等进行广泛宣传,引起全社会的关注和重视,引导居民积极开展家庭应急物资的储备。使广大居民真正了解各类科学应急知识,树立风险意识,增强对家庭应急物资的储备意愿。做好技能培训。结合“应急直通车”的平台建设,加强各类家庭应急技能培训,联合消防等部门采取“线上”和“线下”的方式,通过短视频推广、微信公众号、进社区和学校实操等形式,做好各项应急避险和逃生技能培训,不能为了储备而储备,而是要确实保证在灾害来临时能够拿得出、用得上。进一步完善和创新应急物资储备和管理机制,全社会力量和广大居民共同参与,建立“政府—社会企业组织—家庭”三位一体的应急物资保障体系。