黄河三角洲生态文明建设立法研究——以东营市为例

□ 张百灵 张娱娴 王玉霞

为深入落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，黄河入海口城市山东省东营市正在开展生态文明建设地方立法研究，积极探索以立法助推和保障黄河三角洲的生态文明建设。研究认为，现阶段制定一部东营市生态文明建设促进条例，有习近平生态文明思想作为遵循，有多年来生态文明建设的成功实践作基础，又有国内外立法经验可以借鉴，既是必要的也是可行的。

一、黄河三角洲生态文明建设立法的模式选择

生态文明建设立法模式主要表现为“分散式”与“专门式”两种样态。“分散式”立法是一种问题导向式的立法范式，具有效率较高、灵活性和针对性较强等优势，但在系统性、整体性、协同性、时效性等方面存在明显短板。“专门式”立法是在整合相关法律条款的基础上形成的一种逻辑严谨、层次结构分明的法律表达。较之“分散式”立法，“专门式”立法具有更为完备的逻辑体系，立法目的更加聚焦。我国已有贵州、青海、福建、江西、云南、西藏等6 个省（自治区）专门制定了促进生态文明建设的地方性法规，厦门、贵阳、杭州、湖州、十堰、东莞、抚州、龙岩、南阳、珠海等11 个地级市专门制定了地方性法规或政府规章（见表1）。

近年来，东营市围绕黄河三角洲国家级自然保护区建设、湿地保护、黄河三角洲生态保护与修复等方面制定了相应的地方性法规，为生态文明建设提供了重要的制度支撑。由于这些立法都是“分散式”立法，东营市生态文明建设工作仍存在法制保障不足等问题。因此，东营市有必要出台一部促进生态文明建设的专门性地方立法作为基础性规定，充分发挥体系化效益，引领全市整体推进生态文明建设工作，进一步提升生态文明建设水平。

二、黄河三角洲生态文明建设立法的指导思想

东营市的生态文明建设立法应以习近平生态文明思想为根本遵循，坚持人与自然生命共同体的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护与系统治理，把生态文明建设融入政治建设、经济建设、社会建设和文化建设。

（一）坚持人与自然生命共同体的理念

人与自然是生命共同体，要尊重自然、顺应自然、保护自然，站在人与自然和谐共生的高度来谋划发展。东营市的生态文明建设立法，要基于新的自然价值观，贯彻生态优先原则，坚持生态空间优先、生态效益优先，将生态环境摆在更加突出的位置。

（二）坚持山水林田湖草沙一体化保护与系统治理

表1 促进生态文明建设的地方立法一览表

完整的生态系统包含山水林田湖草沙等诸多要素，要保持这些要素之间的平衡，首先需要把它们作为一个生命共同体来考量。因此，东营市的生态文明建设立法应将各类生态资源纳入统一的治理框架中。一是规划的统一。规划是地方开展生态文明建设的重要依据和标准，应把分散于单行法中的不同类型的生态文明建设规划设专章统一起来，确保不同规划间的相容性。二是行动的统一。要科学布局生态保护与修复空间，坚持一体保护、系统修复与综合治理。三是管理监督的统一，要坚持党政同责。

（三）探索“一融于四”的建设路径

把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。此处的“融入”绝不是简单的嵌入或植入，更重要的是将生态文明建设真正纳入“五位一体”的总体布局。

将生态文明建设融入经济建设，意味着立法的基础策略是将重心由“经济优先”逐步向“生态优先”转变，自觉推进绿色发展、循环发展、低碳发展，走可持续的发展模式。其中，绿色发展强调发展要建立在资源能支撑、环境可容纳的基础之上；循环发展的核心是解决资源的再生利用问题；低碳发展则侧重于推动能源清洁、低碳高效利用和提升生态系统碳汇能力。

将生态文明建设融入政治建设的当务之急，是改变单纯以国内生产总值增长率论英雄的考核标准。立法应强化地方党委、政府对生态环境负总责，建立领导干部任期生态文明建设责任制，细化监督考核，明确追责规则，落实党政同责、终身追责。

将生态文明建设融入文化建设，在我国已有深厚的基础。我国传统文化提倡“道法自然”“天人合一”“众生平等”等思想，历朝历代都有与环境保护有关的法规与禁令，生态意识始终是中国传统文化的主流意识。同时，生态文明建设需要社会公众的广泛参与，要使公众养成自觉保护生态环境的良好习惯，生态文明意识的培育势在必行。因此，立法应主动传承、应用、发展中国传统文化中丰富的生态智慧，为培育公众生态文明意识提供科学的引导与制度化的保障。

将生态文明建设融入社会建设，要求立法着力解决人民群众最关心的现实利益问题，要特别注重水、大气、土壤等污染的防治。而且国家治理体系的现代化要求构建多元主体合作的治理模式，生态环境治理体系也不例外。为此，立法还须从多元主体共治的维度出发，合理界定政府、企业、社会组织、公民等多元主体的权责关系，建立保障运行机制，形成治理合力。

三、东营市生态文明建设立法的具体构建

东营市生态文明建设立法需做到“不抵触、可实施、有特色”，即不违背上位法的基本规定和立法精神，以东营市生态环境建设实践和发展需要为基础，突出东营特色，增强可操作性，真正促进东营的生态文明建设。

（一）立法名称

目前地方立法名称主要为“生态文明建设条例”或“生态文明建设促进条例”，在16 个省（自治区）、地级市的生态文明建设地方立法中，名称中含有“促进”的有11 个。建议东营市也制定《东营市生态文明建设促进条例》（以下简称《条例》）。这样的定位一是突出生态文明建设是以“促进”“激励”而非“强制”的手段实施；二是符合我国环境立法特点，吸收《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法律名称的经验，发挥环境法的激励功能；三是可以充分借鉴其他地方的立法经验。

（二）立法原则

一是坚持生态优先。生态优先是《环境保护法》中明确的一项基本原则。秉持地方立法的严谨性，《条例》应按照人与自然生命共同体理念的要求，吸收《环境保护法》基本原则规定，将生态优先原则作为基本原则，并将其作为根本要求贯穿于条例制定的全过程。具体应包括三层内涵，一是生态规律优先，二是生态空间优先，三是生态效益优先。

二是坚持突出特色。我国地域辽阔，各地的自然资源禀赋差异巨大，生态文明建设的重点、制度保障等也有所不同。东营立法应在坚持上位法的基础上突出特色，既要围绕东营独特的地理位置、自然资源、生态承载能力等区域特征，吸纳、优化《东营市海岸带保护条例》《东营市大气污染防治条例》《东营市湿地保护条例》《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》等地方单行法中经过实践检验的、成熟的制度，也要进一步巩固已取得的生态文明建设成果，为具体的实践探索奠定法治基础。例如，鉴于东营是全国首批、黄河流域首个自然资源领域生态产品价值实现机制试点城市，《条例》应总结有关实践经验，对生态产品价值实现机制作出相应的规定。

三是坚持系统性。党的二十大报告对高质量立法提出了具体要求，强调要“增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”与以要素保护为重心的单行法不同，《条例》作为东营市生态文明建设地方立法的基础性规定，其功能定位主要是宏观指引。《条例》的立法目的并非解决某一具体的环境问题，而是要通过立法确立生态文明建设的整体框架和基本原则。因此，《条例》应将系统性原则设置为立法的基本原则，不仅要完善内部规范体系，保证制度内容的前后一致，还要注重与外部规范体系相互协调。

（三）基本框架及基本制度构建

理想的立法框架应当在确保逻辑自洽的前提下，保持内容的综合性。参考生态文明建设“一融于四”的实践路径，结合现行主要立法，建议《条例》遵循总则统领、规划先行、保护优先、经济发展、文化培养、制度保障、责任底线的逻辑思路进行内容设计，并始终贯彻生态优先、生态整体性的价值追求。同时，《条例》要注重宏观指导性，条文设置不宜太过具体，对于有共性的基本规定可以采取提取公因式的方式，分别置于相应的章节。

1.总则。在整合东营市现有生态文明建设单行法和总结东营市生态文明建设成果的基础上，结合现实需求，确立立法目的、调整范围、理念与原则、生态文明体系和管理体制，形成统一协调的布局。

2.规划与建设。规划制度是政府充分发挥宏观调控作用，开展生态环境保护、生态经济促进、生态社会建设、生态文化培育所不可替代的基础性制度，城市建设更是考量生态文明建设水平的综合性指标。基于此，建议“规划与建设”单独成章，并与其后的“生态环境保护”“生态经济促进”“生态文化与生态教育”三章构成基础制度与治理规则的关系。一方面，要立足于生态文明建设的综合性规划，编制本地区国土空间规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，进行复杂利益的衡平，实现规划的统一性。另一方面，通过结合国家和东营市的相关政策文件，明确湿地城市、绿色生态城镇、生态文明国际合作示范区的建设要求。

3.生态环境保护。这一章与第四章生态经济促进是本条例的核心内容，涉及环境保护与经济发展的关系。根据人与自然是生命共同体的理念以及生态优先的基本原则，在章节布局上，“生态环境保护”应列于“生态经济促进”之前。这一章的重点是统筹考虑环境污染和生态破坏，将自然资源保护、污染防治、特殊区域保护熔于一炉。因此，这一章应包含三部分。一是自然资源保护，主要以现行的自然资源法和东营市相关单行法为借鉴对象，对可再生资源和不可再生资源作出保护性规定。二是污染防治，既要归纳表达已有的污染防治单行法，又要对新污染物环境风险管控作出规定。三是特殊区域保护，主要以生态系统观为价值指引，对特定的自然区域（包括自然遗迹、人文遗迹、国家公园、湿地、海域、农村环境等）作出相关规定。

4.生态经济促进。这一章的基本思路是以可持续发展为逻辑主线，通过建立绿色、低碳和循环的经济模式，实现经济生态化。一是围绕绿色经济模式，规定旨在促进绿色转型和退出以及限制准入的各种行为规则，如明确重点投资领域，发展现代高效生态农业、生态旅游、海洋经济，制定退出行业清单，限制准入项目等。二是围绕低碳经济模式，侧重规定低碳排放的各种行为规范，如设置“双碳”目标、建立碳排放权交易制度、建立绿色低碳产业体系等。三是围绕循环经济模式，主要以实现高效利用、节约利用、回收利用为目的，规定促进清洁生产、推动技术升级、推广使用清洁能源、提高能源利用效率等的行为准则。

5.生态文化与生态教育。生态文明建设是人民群众共同参与共同享有的事业，要使建设美丽中国成为人民的自觉行动。因此，既要积极培育公众参与生态文明建设的土壤，又要激发公众参与生态文明建设实践的热情。这一章应主要规定增进人与自然和谐相处的法律制度，具体包括生态文化培育、生态文明教育、生态文明宣传、践行绿色生活方式等内容。

6.制度保障与监督。从立法实践来看，制度保障应从三方面入手。一是机制保障，要与党中央、国务院下发的生态文明文件相衔接，建立健全生态文明建设指标体系，引导相关责任主体正确履职。二是技术保障，既要加强与高校、科研机构的合作，提供智力支持，又要发挥大数据在生态文明建设中的特殊保障作用。三是物质保障，要充分发挥政府的财政职能，建立健全生态文明建设资金保障。此外，还须建立科学、规范的长效监督机制。除了采取内部自我监督与国家监督的方式外，还要建立信息共享平台，保障公众的知情权，便于公众充分参与监督。

7.法律责任和附则。根据性质不同，法律责任可分为刑事、行政和民事法律责任三大类。这一章主要规定国家机关及其工作人员的行政责任以及生态损害赔偿责任，同时明确与其他法律法规的衔接。附则属于条例的附属部分，主要包括条例的实施时间、解释单位等内容。