《消耗臭氧层物质管理条例》的修改亮点

□ 常纪文 杨成铭

再一次经过修改的《消耗臭氧层物质管理条例》（以下简称条例）将于2024 年3 月1 日起施行。此次修订，既强化了党对消耗臭氧层物质管理工作的领导，修改了基本概念，还进一步明确了责任企业的法律义务，强化了违法者的行政法律责任。总的来看，条例的此次修改，呈现出四大亮点。

一是强化了党对消耗臭氧层物质管理工作的领导

人类是一个命运共同体，在全球臭氧层保护和应对气候变化方面尤其如此。中国开展消耗臭氧层物质管理工作，首先属于国内生态环境保护事务，其次还是保护人类共同体的共同利益，是履行中国加入的《保护臭氧层维也纳公约》及其《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》规定的条约义务，因此还属于涉外的国际事务。条约义务的国内履行和国内措施的国际协调属于外交事项，需要坚持和加强党的领导。为此，条例此次修改作出规定：“消耗臭氧层物质的管理工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署”。这一修改，有利于确保消耗臭氧层物质管理在全国生态环境保护工作和全国外交工作的大格局内科学和有序地开展。

二是基本概念和表述更加科学

基本概念对于法律法规条文的科学理解具有基础性作用，也对体制、制度和机制的设计具有支撑作用，更可以澄清一些误解，厘清一些关系。关于消耗臭氧层物质的概念，修改前，条例第二条规定“本条例所称消耗臭氧层物质，是指对臭氧层有破坏作用并列入《中国受控消耗臭氧层物质清单》的化学品”。此次修改，删除了“对臭氧层有破坏作用”的表述。

这一修改主要是为了使条例规定的消耗臭氧层物质定义与《中国受控消耗臭氧层物质清单》及《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》附件所规定的内容保持一致。2021 年9 月15 日，《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》对我国生效。由于大多数消耗臭氧层物质属于温室气体，按照修正案的规定，中国须协同开展保护臭氧层和应对气候变化工作，对消耗臭氧层物质和氢氟碳化物等非二氧化碳温室气体开展协同管控，并自2024 年起将氢氟碳化物的生产和使用冻结在基线水平。2021 年11 月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，要求深化消耗臭氧层物质和氢氟碳化物环境管理。条例的此次修改作出呼应，删除了“对臭氧层有破坏作用”的表述，有利于将氢氟碳化物等非二氧化碳温室气体纳入受控清单，开展协同管控。

由于修正案对氢氟碳化物设定的目标是逐步削减而不是淘汰，条例此次修改还将“《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》”修改为“《中国履行〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉国家方案》”，表述更加准确、更有包容性。

三是进一步明确行政管理相对人的法律义务，促进消耗臭氧层物质的全面规范化管理

在全球环境保护的新形势下，有必要对条例的适用范围作出调整，对相应行为的法律规定作出增补。此次条例修改给出了以下回应。

其一，在第五条中新增第二款规定“禁止将国家已经淘汰的消耗臭氧层物质用于前款规定的用途”。这个禁止性的规定有利于有序淘汰作为制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂、清洗剂、加工助剂、杀虫剂、气雾剂、膨胀剂等用途的消耗臭氧层物质。

其二，扩大了备案的情形，针对“国务院生态环境主管部门规定的不需要申请领取使用配额许可证的消耗臭氧层物质的使用单位”规定了备案的义务。为了使备案更加便捷，条例还明确了备案的主管机构，如修改后的条例第十七条第二款规定“前款第（一）项、第（二）项、第（四）项规定的单位向所在地设区的市级人民政府生态环境主管部门备案，第（三）项规定的单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门备案”。目前我国相关的生态环境保护备案手续是在网上进行的，操作起来简单方便，不会增加企业的给付性义务。

其三，对生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的单位，条例新增要求“应当按照国务院生态环境主管部门的规定对消耗臭氧层物质进行无害化处置，不得直接排放”，堵住了现有的法律漏洞，确保条例适用范围的全覆盖性。为了增强新增规定的可实施性，条例还针对新增的法律义务在第五章“法律责任”中规定了相应的法律责任。

其四，对生产、使用消耗臭氧层物质数量较大以及生产过程中附带产生消耗臭氧层物质数量较大的单位，条例新增了开展自动联网监测的义务；为了防止企业在自动监测时弄虚作假，条例规定企业要保证监测设备正常运行，确保监测数据的真实性和准确性。对于违反者，条例规定，由所在地生态环境主管部门责令改正，处2 万元以上20 万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治或者停业整治。

四是强化了企业违法应当承担的行政法律责任

2014 年《环境保护法》修订后，我国的生态环境保护法律法规在宽严相济原则的指导下，对企业的一些较重或者重大违法行为都规定了更严厉的行政处罚措施。条例此次修改，承袭了这一法制发展的方向，作出如下规定：

其一，针对一些行为提高了行政处罚的幅度。比如，对于依照本条例规定应当申请领取使用配额许可证的单位无使用配额许可证使用消耗臭氧层物质的情形，罚款幅度由并处20 万元提高至并处20 万元以上50 万元以下的罚款；情节严重的，由并处50 万元提高至并处50 万元以上100 万元以下的罚款。

其二，从事含消耗臭氧层物质的制冷设备、制冷系统或者灭火系统的维修、报废处理等经营活动的单位，如未按照规定对消耗臭氧层物质进行回收、循环利用或者交由从事消耗臭氧层物质回收、再生利用、销毁等经营活动的单位进行无害化处置的，条例将“处进行无害化处置所需费用3 倍的罚款”修改为“处5 万元以上20 万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治或者停业整治”，此修改明确规定罚款金额，主要是为了让行政处罚措施更加简单，具备可操作性。对于从事消耗臭氧层物质回收、再生利用、销毁等经营活动的单位，以及生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的单位，未按照规定对消耗臭氧层物质进行无害化处置而直接排放的，条例也作了类似的行政处罚规定。

其三，为了引导企业全面守法，做到守法者处处便利、违法者处处受限，条例细化了《环境保护法》规定的环境信用制度，规定“因违反本条例规定受到行政处罚的，按照国家有关规定记入信用记录，并向社会公布。”

《消耗臭氧层物质管理条例》的上述修改，顺应了新形势下环境污染防治和应对气候变化工作的协调开展要求，响应了国内立法与国际条约保持衔接的法治要求，体现了用最严格制度最严密法制保护生态环境的国家治理要求，能够促进消耗臭氧层物质的全方位和全流程管理。修改后的条例，为企业遵守法律规定、保护臭氧层提供了遵循。在条例的规范下，我国必将在全球应对气候变化和保护臭氧层方面作出新的贡献。